Парламент, його повноваження та структура

У демократичній державі найвищим представницьким та законодавчим органом є парламент. Він представляє суверенітет народу, і лише він правомочний виражати волю народу у формі закону. Демократично обраний парламент, що здійснює свої функції, є найважливішим інститутом легітимної державної влади, форма забезпечення політич­ної гласності та відкритої політичної полеміки. «Парла­мент» — це родовий термін. У Великій Британії, Індії, Ка­наді, Японії і низці інших країн законодавчий орган без­посередньо іменується парламентом. У решті країн цей орган має іншу назву (наприклад, Сейм — в Польщі, Фоль­кетинг — в Данії, Альтинг — в Ісландії, Конгрес — у СІЛА).

Становлення і розквіт парламентаризму припав на пері­од формування сучасної держави (XVIII-XIX ст.). Саме тоді склалося коло основних повноважень парламенту: ухвален­ня законів, затвердження бюджету, контроль над урядом у формі запитів і обговорення його діяльності, вираз (вотум) довіри або недовіри уряду тощо. Сучасний парламент, як і раніше, має великі повноваження у сфері законотворчості. Він має право встановлювати податки, приймати державний бюджет, брати участь в зовнішньополітичному процесі, ви­рішувати питання оборони. Парламент може здійснювати і квазісудові функції: притягати президента, членів уряду до юридичної відповідальності (імпічмент).

З ускладненням суспільного життя, у ході соціального та науково-технічного прогресу звичайно спостерігається зростання ролі уряду та зниження ролі парламенту.

Будь-який парламент є перш за все зборами представни­ків народу — депутатів, які на пленарному засіданні обгово­рюють та ухвалюють рішення, перш за все закони. Парла­менти можуть мати двопалатну й однопалатну структуру. У федеральних державах парламенти складаються з двох палат (одна з них представляє народ, а друга — суб'єкти федерації), які у принципі мають однакові законодавчі повноваження (у США — Палата представників і Сенат, в Австрії — Союзна рада і Національна Рада). Іноді, разом із палатами особливий чин у парламенті складає глава держа­ви (історично — в Речі Посполитій, в сучасному світі — у Великій Британії, Індії).

Двопалатна парламентська система має місце в деяких унітарних державах. Це зумовлене прагненням до стійкішої рівноваги сил між виконавчою і законодавчою владами, при якому влада однієї палати стримується створенням другої палати, що формується на іншій основі (наприклад, Палата громад і Палата лордів у Англії). Двопалатна струк­тура страхує парламент від поспішних рішень нижньої палати. Як правило, термін повноважень верхньої палати триваліший, ніж нижньої, її депутати мають вищий віковий ценз, вона рідше оновлюється і формується на основі не­прямих виборів. У більшості країн достроковому розпуску підлягають тільки нижні палати.

Однопалатні парламенти існують, головним чином, у країнах з більш-менш однорідним національним складом населення або невеликих за територіальними розмірами (Угорщина, Данія, Фінляндія).

Керівництво парламентом здійснюється одноосібно голо­вою, колегіальні органи (президії) — украй рідкісні. Голо­ва представляє парламент у взаєминах з іншими органами, керує дебатами, голосуванням, координує роботу внутріш-ньопарламентських органів.

Парламент і кожна палата на весь термін повноважень утворює комісії (комітети). їх різновиди: постійні, тимча­сові, змішані, спеціальні. Найбільш поширеною комісією є погоджувальна, її завдання — вироблення узгоджених рішень палат. Основне призначення комісій полягає в по­передньому розгляді законопроектів. Комісії можуть також володіти правом законодавчої ініціативи, контролю за урядом і апаратом державного управління.

Свої повноваження парламент здійснює на сесіях. Поря­док роботи парламенту визначається його регламентом.

Інститут глави держави

Розділена на три гілки державна влада не перестає бути єдиною і суверенною: у неї єдине владоутворююче джере­ло — народ; вона виражає єдині інтереси населення країни. Тому самостійність органів законодавчої, виконавчої та судової влади не абсолютна, а відносна. Глава держави якраз і покликаний забезпечувати узгоджене функціону­вання цих органів на користь єдиної владної волі народу і досягнення загальнодержавної мети.

Глава держави — це конституційний орган і одночасно вищий посадовець держави, що представляє державу зовні й усередині країни, символ державності народу.

Глава держави відповідно до конституцій різних країн розглядається як:

1) невід'ємна складова частина парламенту, тобто
законодавчої влади, оскільки без його підпису закон є не­
дійсним (монарх у Великій Британії, президент в Індії);

2) глава виконавчої влади і одночасно глава держави
(Єгипет, США);

3) особа, яка є тільки главою держави і не входить до
будь-якої гілки влади (Німеччина, Італія).

Залежно від форми правління, державного режиму гла­ва держави може бути номінальним главою (імператор Японії, президент Індії), оскільки свої повноваження він здійснює за вказівками уряду, або реальним главою (ко­роль Марокко, президент СІЛА).

Глава держави буває одноосібним і колегіальним. У біль­шості сучасних держав діє одноосібний глава держави, це монарх у монархіях або президент у республіках. Колегі­альний глава держави — це звичайно постійно діючий орган парламенту, ним обираний. Такою є Державна рада на Кубі, де немає президента, а главою держави є Голова Державної ради. У Швейцарії повноваження глави держа­ви здійснює Федеральна Рада, що виконує одночасно функ­ції уряду. Голову Федеральної Ради називають президен­том, але істотних повноважень він не має. В Ірані повно­важення глави держави розділені між керівником держави, обраним особливим чином із вищих духовних осіб-мусуль-ман, і Президентом республіки («двоголова президентура»). У Боснії та Герцеговині роль глави держави виконує Пре­зидія, до складу якої входять три члени — боснієць, хорват

і серб. У Об'єднаних Арабських Еміратах існує «колектив­ний монарх», у Малайзії — виборний монарх.

Глава держави має деякі загальні для всіх країн повно­важення. Відносно парламенту це — скликання сесій, публікація законів, право розпуску, інколи — право вето. Глава держави формує уряд, або формально його затвер­джує, має право звільняти міністрів і відправляти уряд у відставку (часто це формальний акт), призначати суддів, надавати громадянство і право притулку, укладати і рати­фікувати певного роду міжнародні угоди, призначати дип­ломатичних представників, нагороджувати, помилувати засуджених тощо.

Здійснення цих повноважень на практиці залежить від форми правління і реального положення глави держави. Крім того, при будь-якій формі правління одні повноважен­ня глава держави може реалізовувати самостійно, а для здійснення інших потрібна згода або затвердження парла­менту (для призначення послів у США потрібна згода Се­нату) або навіть згода уряду (у парламентарній республіці). У парламентарних республіці і монархії, у багатьох парла­ментарно-президентських республіках, для того, щоб діяли деякі акти президента або монарха, прем'єр-міністр пови­нен скріпляти їх своїм підписом (контрасигнатура).

Монарх має низку прав щодо парламенту: скликання сесій, розпуску (звичайно нижньої палати), призначення членів верхніх палат (там, де це прийнято), затвердження та публікації законів. Він призначає (або затверджує) гла­ву уряду та міністрів, але з урахуванням думки парламент­ської більшості. Формально він вважається верховним го­ловнокомандувачем і представляє країну в міжнародних відносинах. Але фактично ці повноваження здійснюються урядом (або відповідним міністром).

Роль монарха в різних країнах різна: так, в абсолютній монархії він має необмежену владу, а посаду прем'єр-міні­стра посідає, як правило, найближчий родич монарха, в дуалістичній монархії він сам підбирає та призначає міні­стрів, реально очолюючи уряд, в парламентарній — царює, але не править.

У більшості країн главою держави є президент, який обирається або населенням, або парламентом, або шляхом особливої виборчої процедури.

Президент приймає іноземних дипломатичних пред­ставників, призначає послів до інших держав, у ряді країн

ратифікує (затверджує) міжнародні договори та угоди, є верховним головнокомандувачем збройними силами. У де­яких країнах президент має право розпускати парламент, відмовити у схваленні закону, передати його на повторний розгляд парламенту.

У парламентарних і президентських республіках роль і повноваження президента далеко не однакові. У президент­ській республіці він здійснює повноваження самостійно, в парламентарній — за порадою уряду, в змішаних діє само­стійно, але при рішенні деяких питань зв'язаний парла­ментом.

У парламентарних республіках президент є малоактив­ною фігурою у внутрішніх справах, він затулений главою уряду, в руках якого зосереджена реальна влада. Напри­клад, розпуск парламенту в таких державах, хоч і оформ­ляється указом президента, здійснюється за рішенням уряду; для призначення уряду потрібна згода парламенту. Акти президента не мають чинності без підпису глави уряду або міністра, до ведення якого належить предмет акта.

У президентських республіках президент — центральна політична фігура. Так, президент США є одночасно главою держави й уряду, відповідального перед ним, а не перед Конгресом. Тільки на вищі федеральні посади президент призначає «за порадою і з відома» Сенату. Він видає укази з різних питань державного життя.

Інститут виконавчої влади

Виконавча влада — це сукупність повноважень з безпо­середнього управління суспільством.

На відміну від законодавчої влади, що має первинний характер, виконавча влада має за своєю сутністю вторин­ний (похідний), під законний характер. Всі дії та акти ви­конавчих органів мають ґрунтуватися на законі, не повинні йому суперечити, направлені на виконання закону. Звідси їхня назва — виконавчі.

Зміст діяльності виконавчої влади — управління, що включає:

1) виконавчу діяльність — здійснення рішень, які при­
йняті органами законодавчої влади;

2) розпорядчу діяльність — здійснення управління
шляхом видання підзаконних актів і виконання організа­
ційних дій.

Виконавчі органи влади, крім того, здійснюють адміні­стративний контроль. Наприклад, міністерства і відомства проводять перевірки, ревізії, інспекції з метою проконтро­лювати діяльність нижчестоячих органів і установ.

Для здійснення своїх завдань виконавча влада потребує особливих структур. Вона володіє найбільш розгалуженою системою різноманітних органів із численним кадровим складом державних службовців у центрі і на місцях. Ці органи складають виконавчу вертикаль, засновану на іє­рархії та підпорядкуванні. Органи виконавчої влади мають право безпосередньо зобов'язувати підлеглі органи, указу­ючи їм, як слід діяти, як саме вирішувати те або інше пи­тання, що не допускається в інших гілках влади.

У сучасних країнах виконавчу владу може очолювати: глава уряду (Франція, Греція, Польща); глава держави (США), уряд (Ізраїль, Україна). Глава виконавчої влади делегує ряд повноважень органам і посадовцям нижчого рангу.

У системі виконавчої влади перебувають органи при­мусу (поліція, армія, в'язниці). «Силовий» характер ви­конавчої влади складає об'єктивну основу для можливої узурпації державної влади саме виконавчими органами. Тут надзвичайно важливими є дієві механізми заборон і противаг та ефективні важелі політичної відповідальності з боку законодавчої влади (через правові закони), з боку судової влади (через судовий контроль), з боку контрольної влади (конституційний контроль).

Ієрархічна побудова виконавчої влади з виділенням центральної, в окремих випадках — регіональної та місцевої влади — забезпечує чіткість і швидкість виконання ухвале­них рішень. Виходячи зі змісту та результатів діяльності виконавчої влади, судять про ефективність державної влади в цілому. Від роботи всієї системи виконавчої влади зале­жить стан економічного, політичного, соціального і куль­турного життя суспільства, рівень життя індивіда.

Уряд у сучасній державі

Уряд — це вищий колегіальний виконавчий орган дер­жави. Уряд є найвищим органом виконавчої влади в держа­ві незалежно від того, яка роль належить главі держави.

Назва уряду встановлюється конституцією та законо­давством. Найчастіше уряд має офіційну назву — Рада або

Кабінет міністрів. Уряд очолюється главою уряду. Як пра­вило, це прем'єр-міністр, або голова Ради міністрів, кан­цлер, державний міністр.

У президентських республіках, де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Виділяють парламентський принцип утворення уряду (виходячи з розстановки сил у парламенті), який застосо­вується в парламентарних монархіях і парламентарних республіках, напівпарламентський принцип, який за­стосовується в змішаних республіках і позапарламент­ський принцип, коли глава держави самостійно підбирає, призначає і звільняє членів кабінету, як правило, із най­ближчих родичів, що є характерним для абсолютних мо­нархій (Бахрейн, Катар, Саудівська Аравія).

У унітарній державі утворюється один уряд. У федераль­ній державі існують федеральний уряд і уряди членів фе­дерації.

Уряди можуть бути однопартійними, коаліційними, безпартійними. У першому випадку до них входять пред­ставники однієї партії, у другому — двох або кількох. Коа­ліційні уряди формуються, як правило, у державах із пар­ламентарною формою правління. Безпартійні уряди влас­тиві військовим режимам та постсоціалістичним державам, де партійна система має нерозвинений характер. У над­звичайних ситуаціях (громадянська війна, економічна або політична криза) нерідко створюються тимчасові уряди або уряди національної єдності.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів за­конодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Він покликаний відпрацьовувати шляхи та способи реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядчу діяльність. З цією метою з усіх питань своєї компетенції уряд видає норма­тивно-правові акти (укази, декрети, ухвали, розпоряджен­ня тощо), які є обов'язковими для виконання.

Свою багатосторонню діяльність уряд здійснює через численні органи державної адміністрації — міністерства, відомства, комісії тощо. Міністерства та інші відомства обростають складним, громіздким і розгалуженим чинов­ницько-бюрократичним апаратом, що створює основу ме­ханізму держави. Перелік міністерств та інших централь-

них державних установ у різних державах неоднаковий. Незважаючи на це, всі вони покликані забезпечувати без­пеку країни, підтримання громадського порядку, оптималь­не управління основними сторонами життя суспільства: економікою, соціальним будівництвом.

Міністерства та відомства формуються, виходячи із конкретних завдань, що стоять перед урядом. При уряді можуть бути утворені й інші центральні відомства (напри­клад, комітет із зовнішньоекономічних зв'язків, у справах релігій). До специфічних органів та установ виконавчої влади належать органи охорони правопорядку (міліція, поліція), установи з виконання кримінальних покарань; органи державної безпеки, збройні сили.

У більшості держав відсутні жорстко фіксована струк­тура і чисельний склад уряду. Всі ці характеристики ви­значаються при створенні нового уряду або його реоргані­зації.

Інститут парламентської відповідальності уряду означає
не судову, а конституційну відповідальність. Міністри не­
суть колективну, тобто солідарну відповідальність за
політику і рішення уряду, та індивідуальну відповідаль­
ність за справи свого міністерства.

 

Інститут судової влади

Судова влада — незалежна влада, яка охороняє право, виступає арбітром у спорах про право, відправляє право­суддя. Суди є незалежними від інших органів влади і під­коряються тільки закону. Організаційно-правові принципи здійснення правосуддя і гарантії незалежності суду зада­ються конституцією. Серед гарантій незалежності суду виділяють недоторканність судді, довічний строк призна­чення або обрання, ефективне виконання судових рішень.

Законодавством закріплені такі демократичні принципи здійснення судової влади, як рівність усіх перед законом і судом, участь у розгляді справи засідателів, присяжних, право підсудного на захист тощо.

Із позицій реалізації права правосуддя і судова влада — поняття не тотожні. Правосуддя — вид соціальної (перш за все державної) діяльності, форма захисту судовою владою порушеного або оспорюваного права. Ефективність діяль­ності судів має три складові: швидкість та оперативність

вирішення спорів, обґрунтованість і законність рішень,:
забезпечення їх виконання. '

У сучасному світі склалися дві судові системи, одна з яких іменується змагальною, а друга — слідчою. Харак­терною рисою змагальної судової системи є безпосередній диспут сторін перед судом, коли сторони (адвокати) мають можливість контролювати хід процесу й є головними ді­йовими особами в цьому процесі. Суддя тут наближається за своєю позицією до ролі третейського судді. Якщо при цьому є присяжні, то суддя не вирішує питання, хто правий, а хто винен. Суддя не втручається до процесу ухвалення рішення. Змагальна судова система характерна для держав із прецедентною правовою системою.

У слідчій системі багато що визначається на стадії попе­реднього розслідування, і суддя по суті веде справу на осно­ві документів. При цьому суддя сам досліджує факти і праг­не встановити істину у справі. У слідчій системі за тради­цією не застосовується суд присяжних, і адвокати не є голов­ними дійовими особами. Слідча система використовується в державах з нормативно-актною правовою системою.

Сьогодні відмічається зближення прецедентно! та нор-мативно-актної правових систем, взаємне використання різних елементів організації судової діяльності. Характер­ний приклад — поширення суду присяжних у державах континентальної Європи.

Судова влада здійснюється одноосібно суддею (при роз­гляді незначних правопорушень) або судовою колегією з дотриманням встановленої законом процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення в суд, а також принципами права.

Основні функції судової влади:

1) охоронна (охорона прав і свобод людини і громадяни­
на, прав і законних інтересів усіх суб'єктів права);

2) функція правосуддя (захист, відновлення порушених
прав);

3) контрольно-наглядова (заборона рішень двох інших
гілок влади в рамках права і конституційної законності
шляхом здійснення конституційного нагляду і судового
контролю над ними).

Судова влада перешкоджає дії безрозсудних законів, забезпечує відповідальність виконавчої влади за недотри­мання волі законодавця, захищає права громадян від сва­вілля.