Тема 19. Экономия, продуктивность, качество и эффективность в деятельности государственных учреждений

• Базовые понятия темы

• Подход к оценке деятельности органов управления

• Проблема повышения результативности и эффективности государствен­ных учреждений

Базовые понятия темы

Государственные учреждения, желая улучшить показатели работы, сосредоточивают внимание на росте экономии, продуктивности, каче­ства, эффективности. Уточним данные понятия.

Экономия связана с вкладом в процесс, «входами», это стремление сделать минимальной цену добытых или используемых ресурсов с учетом качества «входов». Скажем, в производстве социальных услуг (образовательных, медицинских и т. п.) это означает минимально сни­зить бюджетные расходы, вложения средств при одновременном со­хранении качества образовательных, медицинских услуг. В таком слу­чае говорят о бережливости, бережливом расходовании народных средств в общественно значимых социальных сферах.

Продуктивность связана с соотношением между затратами и вы­пуском. С учетом имеющихся целей и средств их достижения ее мож­но определить как минимизацию затрат на программу (скажем, обра­зовательную, оздоровительно-экологическую и т. п.) по сравнению с выгодами от нее. Если заданная политической властью, правительст­вом (муниципальной властью) программа выполнена по возможности с минимальной затратой средств, то о такой программе говорят как о продуктивной или рентабельной. То есть речь идет о том, чтобы по­тратить меньше, а получить больше. Этого можно добиться, сделав минимальными затраты, средства (на входе) по сравнению с выгодами (на выходе) или, наоборот, максимальными выгодами по сравнению с затратами, или и то и другое сразу. Решающий фактор в этом соот­ношении — процесс преобразования затрат в выгоды. Если затрат больше, чем выгоды в процессе реализации программы, говорят о за­тратной программе (непродуктивной, нерентабельной).

Качество выпускаемых товаров (услуг) оценивается как степень соответствия (товара или услуги) предварительно установленному стандарту и обоснованным требованиям всех потребителей.

Когда говорят о качестве предоставляемых государством услуг, то подчеркивают и используют такие термины, как надежность, долго­вечность, удобство обслуживания, эффективность работы, внешнее оформление. Множественность характеристик качества объясняет су шествование часто конкурирующих целей и планов в области качест­ва, исходящих от разных подразделений одной организации. Термин «цепная реакция качества» определяет эти взаимоотношения характе­ристик.

Эффективность (от лат. еffectus — исполнение, действие как результат, следствие каких-то мер, шагов) — синоним «действен­ность» — относится к достижению того, чего мы хотим добиться. Это согласованность результата с целью. Эффективной программа будет такая, цели которой реализуются. Если речь идет об экономической программе, то эффективной ее назовут, если предполагаемая выгода не меньше реальной выгоды. Если речь идет о социальной программе, то ее эффективность будет определяться достижением какого-либо за­данного результата в процессе действия (воздействия) государствен­ных органов (чистота в городе, порядок в подъездах).

Концепция экономики, продуктивности и эффективности и ее ба­зовые термины работают в экономической сфере, характеризуют ры­ночные отношения. Гораздо труднее применить их к государственным учреждениям. Среди причин укажем некоторые.

1. Многие государственные учреждения обладают монополией на товары и услуги. Например, если семья вынужденных беженцев пыта­ется решить свалившиеся на нее проблемы, то ей больше некуда об­ратиться, только как в миграционную службу, у которой конкурентов нет и претензии недовольных клиентов предъявлять более некуда.
У монополиста стимула к эффективной работе нет.

2. У предприятия, компании есть конкретная продукция (скажем, автомобиль). Но такое не всегда бывает в государственных учрежде­ниях. Скажем, в университете, поликлинике, а тем более в органе власти — как измерить экономию и продуктивность управленческого цикла, принятия решений?

3. У предприятия, компании (автомобильной) есть четкий потре­битель, который обменивает свои деньги на товар этой компании. В государственных учреждениях не всегда легко определить потреби­теля. Государственные служащие своими потребителями считают и представителей общественности, и министра, в чьем ведении нахо­дится их служба, и депутатов Федерального собрания, и налогопла­тельщиков. При этом одна группа потребителей стремится сохранить общие расходы на услуги (парламент, министр), тогда как обществен­ности, возможно, нужен больший объем услуг.

4.У предприятия, компании есть четкая цель — добиться макси­мальных прибылей. Экономия благодаря продуктивности способствует росту прибыльности. Государственные учреждения не могут откровен­но формулировать те же цели. В число базовых ценностей государст­венных учреждений, как уже указывалось в соответствующей теме, входит требование справедливости, правозаконности, порядка, чисто­ты и т. п., а это не поддается экономическому выражению.

5. У предприятия, компании есть четкие стандарты, с которыми соотносится производимая продукция и определяется качество. В го­сударственных учреждениях нормативы и стандарты приемлемы, по­жалуй, лишь к немногим видам работ, выполняемых органами госу­дарственно-административного управления, прежде всего к рутинным операциям. В отношении работ, в которых нет или почти нет рутины, возникает проблема оценки реального качества затраченного управ­ленческого (творческого, интеллектуального) труда, а тем самым соз­дается _% «оценочный тупик».

6. У предприятия, компании весь процесс производства, что на­зывается, перед глазами и видимы все точки успеха и узкие места производственного процесса. А в управленческом цикле не просто бывает выяснить источник успеха в управлении. Это может быть цель управляющего воздействия — понятная, привлекательная, которая
объединила многих людей, подвигла их на действия, это может быть — качество правового документа, управленческого решения, ко­торое учло интересы и возможности многих людей, стало консенсусным и стало решающим фактором успеха, это может быть и талант (профессионализм) управляющих, использование ими инновационных социальных технологий и т. д. Не просто бывает выяснить, действи­тельно ли возник результат управления. А может, идет стихийный процесс или сработал механизм саморегуляции управляемого объекта
или не государственный орган, а другой какой-либо общественный институт повлиял на результаты управляемого объекта?

7. Большинство руководителей среднего звена считают оценку ре­зультатов работы не своей прямой обязанностью (это не записано в должностной, инструкции), а лишней нагрузкой. Это лишает орга­низацию возможности помочь своим служащим повысить свою про­фессиональную квалификацию, предложить необходимые консульта­ции, укрепить мотивацию, обеспечить материальное стимулирование, организовать обучение и переподготовку, прогнозировать долгосроч­ную потребность в кадрах с учетом характеристик имеющейся рабочей
силы.

Так можно ли измерить экономию, продуктивность, качество и эффективность деятельности государственных учреждений?

Большинство государственных служащих проводят день за днем без особых забот, не имея перспективных планов на будущее. Время от времени они решают возникающие проблемы и уверены, что в этом и состоит исполнение служебных обязанностей. Они считают, что обществу необходимы сегодня и в перспективе те услуги, которые они обеспечивают. Они не думают о том, как повысить качество услуг или свои производственные показатели, и только в случае необходимости припоминают стоящие перед департаментом (или в целом госу­дарственной службой) цели, обрисовывая их в общих чертах: обеспе­чение общественной безопасности, повышение уровня жизни. Такая расплывчатость означает отсутствие целей как таковых.

Объективно подобный тип реакций, подобный модус поведения исполнителей наносит государственному учреждению значительный вред, а проявившись достаточно широко, способен даже подорвать и так не вполне привлекательный имидж государственной службы.