Ћекции.ќрг


ѕоиск:




 атегории:

јстрономи€
Ѕиологи€
√еографи€
ƒругие €зыки
»нтернет
»нформатика
»стори€
 ультура
Ћитература
Ћогика
ћатематика
ћедицина
ћеханика
ќхрана труда
ѕедагогика
ѕолитика
ѕраво
ѕсихологи€
–елиги€
–иторика
—оциологи€
—порт
—троительство
“ехнологи€
“ранспорт
‘изика
‘илософи€
‘инансы
’ими€
Ёкологи€
Ёкономика
Ёлектроника

 

 

 

 


„то такое административный контроль?




јдминистративный контроль в государственном аппарате пред≠ставл€ет собой важную проблему, сравнительно слабо разработанную в научном отношении. Ќе будет большой ошибкой, если подчеркнуть, что у нас нет правильной Ђтеории контрол€ї, отвечающей современ≠ному состо€нию управленческих наук.

Ќа практике сложились некоторые методы контрол€, пригодность которых, однако, вызывает сомнени€. ≈сли соблазнитьс€ весьма об≠щей и упрощенной характеристикой административного контрол€, то пришлось бы прежде всего признать его резко выраженную односто≠ронность, воплощенную в лозунге ЂЋови преступника!ї, со всеми вы≠текающими последстви€ми. «атем пришлось бы признать устаревшие методы осуществлени€ контрол€, а также неправильный круг интере≠сов органов контрол€. ќтсюда возникает целый р€д задач по совер≠шенствованию контрол€, состо€щих не только в обнаружении непо≠р€дков, но и во вскрытии породивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. д.

ѕочти каждое €вление, которое нам, современникам, представл€≠етс€ непон€тным или необоснованным, а иногда и бессмысленным, сформировалось в исторических услови€х, в соответствии с ними.

 онцепци€ контрол€ в социалистическом государстве формирова≠лась в период, когда по различным причинам социалистическое госу≠дарство вынуждено было примен€ть администрирование (не парамет≠рическую систему), в услови€х жестко централизованной экономики и поддерживало характер контрол€, основывающийс€ исключительно на проверке соблюдени€ предписаний и вы€влении нарушений. ќсу≠ществление контрол€ сводилось к регистрации в актах недостатков, т. е. негативной стороны де€тельности провер€емых организаций. “а≠кой контроль давал одностороннее видение действительности.

»зменились услови€, и форму контрол€ нужно приспособить, найти адекватную тому, что существуют сейчас.

 лючевым элементом архаичной концепции контрол€, несовмес≠тимой с современными взгл€дами на административное управление, €вл€лс€ Ђконтрольный фактї. Ћюба€ контрольна€ де€тельность пони≠малась как совокупность действий, состо€щих в проверке и сравне≠нии предписанных ситуаций с фактическими ситуаци€ми, в констата≠ции и доказательстве отклонени€ от об€зательной нормы.  онтроль≠ным фактом представл€лось событие, в процессе которого нарушена норма. ¬ протоколах контрол€ помещалась лишь информаци€ о Ђкон≠трольных фактахї, т. е. об отрицательных €влени€х. “акие методы контрол€ наход€т место в практике и сейчас, увы.

 акие могут быть последстви€ одностороннего подхода контроль≠ных органов к действительности?

Х ¬о всех учреждени€х происход€т €влени€, заслуживающие как позитивной, так и негативной оценки.  аждое учреждение имеет сильную и слабую стороны в своей де€тельности. —ледовательно, сущность контрол€ состоит не только в установлении теневых сторон де€тельности, но прежде всего в определении соотношени€ позитив≠ных и негативных сторон. ’отелось бы обратить внимание на весьма существенное обсто€тельство: на практике существуют разные учреж≠дени€. ѕопробуем охарактеризовать совершенно противоположные. Ќа одном полюсе поместим учреждение, во главе которого стоит бе≠зынициативный руководитель, избегающий личного участи€ в любом
вопросе, ограничивающийс€ теми действи€ми, неисполнение кото≠рых грозит непри€тными последстви€ми, развивающий активность в одном направлении: подготовить материал на случай контрол€. Ќа другом полюсе находитс€ учреждение иного плана: здесь поощр€ютс€ активность и инициатива всего персонала, результаты де€тельности несравненно лучше, чем у первого учреждени€. —равнение этих двух учреждений €вно не в пользу первого.

ѕоставим вопрос: у какого учреждени€ больше веро€тность полу≠чить благопри€тное заключение в акте? —овершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее де€тельность, тем не только лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разного рода ошибок и промахов (Ђне ошибаетс€ тот, кто ничего не делаетї).  онтроль, ориентированный исключительно на вы€вление ошибок и промахов и не отмечающий никаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а не тому, которое более активно и полезно.  онтроль, который основываетс€ на проверке пред≠писаний и на этом строит свою оценку, €вл€етс€ катастрофическим. Ёто равносильно глушению и полному торможению человеческой инициативы. ќн вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную де€тельность предпри€ти€ или учреждени€. ѕредписа≠ни€ не могут полностью предусмотреть, как следует действовать в ка≠ждом конкретном случае.

Х ≈сли контроль ставит целью единственно получение материала дл€ протокола проверки, то контролер должен позаботитьс€ о том, чтобы найти данные дл€ выводов. „ем больше он найдет интересных фактов, тем лучше дл€ его репутации. ƒо тех пор, пока будет господ≠ствовать взгл€д, что контролер должен отмечать только обнаружен≠ные недостатки и отклонени€, квалифицированный контролер будет стремитьс€ это выполн€ть и таким путем поставл€ть дезинформацию.   этому выводу прийти предельно просто: поскольку люба€ челове≠ческа€ де€тельность св€зана с погрешност€ми или ошибками, по≠стольку в каждом контролируемом учреждении есть недостатки. „ем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков. ќд≠нако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельз€ противопоставить никаких позитивных сторон (хот€ бы контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленный по принципу Ђконтрольного фактаї, дает информацию только о де≠дуктивных способност€х контролера. Ќикакой информации о досто≠инствах работы учреждени€ из представленного контролером доку≠мента почерпнуть нельз€. ѕоэтому контролируема€ организаци€ ока≠жетс€ представленной в кривом зеркале.

Х ћожно ли, следу€ вышеупом€нутому принципу, рассчитывать на то, что контролируемый будет сотрудничать с контролирующим? ќблегчит ли он контролирующему проникновение в Ђтайникиї кон≠тролируемого учреждени€ и ориентацию в специфике его условий работы? –аботник, который много лет провел в данном учреждении, даже при средней квалификации располагает более исчерпывающей
информацией о том, что делаетс€ в учреждении, нежели самый ква≠лифицированный контролер, пришедший со стороны. –асчет на вза≠имное сотрудничество контролируемых и контролирующих €вл€етс€ наивностью в услови€х, в которых заранее предопределено, что абсолютно все, обнаруженное провер€ющими, может быть использовано только против контролируемого персонала.

јдминистративный контроль, несомненно €вл€ющийс€ элементом управлени€, поскольку предоставл€ет соответствующим органам ин≠формацию о положении дел в исследуемых единицах, лишаетс€ глав≠ной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контро≠лер: Ёто взаимодействие должно характеризоватьс€ взаимным уваже≠нием.

Х „тобы исчерпать проблему одностороннего отражени€ действи≠тельной картины в протоколах с детальным и исключительным упо≠ром на проверку соблюдени€ предписаний, следует вспомнить о ши≠роко освещаемом в теории организации €влении заученной неумело≠ сти.  ак известно, оно 'состоит в том, что работник органов государственного управлени€ (разумеетс€, это касаетс€ не только
этих органов), поставленный в услови€, в которых его пригодность к данной работе оцениваетс€ на основе совпадени€ его действий с инструкци€ми, тер€ет контакт с жизнью, дл€ организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. ќднако это не творческое беспокойство. ѕредписани€ и инструкции рассматриваютс€ этим работником как нечто абсолютное, абсолютное значение пред≠писаний становитс€ источником бюрократизма. »з средства, ведуще≠го к определенной цели; предписание становитс€ самоцелью. ≈сли, например, служащий такого рода сталкиваетс€ с положением, не со≠ответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспоко€т социальные последстви€ этих действий. “акой тип Ђобщественных активистовї как раз и. может воспиты≠ватьс€ контролем, ориентирующимс€ на теорию Ђконтрольного фак≠таї.

—ледовало бы напомнить и о побочном обсто€тельстве, в опреде≠ленных услови€х дающем о себе знать довольно ощутимо.  онтроль, фиксирующий только так называемые Ђконтрольные фактыї, может легко привести к сведению счетов. »бо в любом интенсивно работаю≠щем учреждении тщательный и мелочный контроль может обнару≠жить р€д Ђконтрольных фактовї, представл€ющих второстепенный и побочный результат на фоне плодотворной и в принципе правиль≠ной де€тельности. ќднако если именно этот фон полностью игнори≠ровать, то акт проверки может быть использован как исходный доку≠мент дл€ несправедливых персональных репрессий.

„то же такое административный контроль и какова его роль в свете теории административного управлени€?

¬р€д ли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправиль≠ных действий, вскрытие их причин и прин€тие на, этом фоне профи≠лактических мер не составл€ет важной задачи органов контрол€. “а≠кие учреждени€, как прокуратура, милици€ и др., посв€щают свою работу исключительно этой задаче. —егодн€ контрольную (надзорную) де€тельность призваны осуществл€ть все федеральные службы.

 онтроль не €вл€етс€ изолированным, существующим рамо по себе €влением, а составл€ет часть организационной динамики. “еори€ контрол€ должна быть соответствующим образом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента науки об адми≠нистративном управлении. —ледовательно, освеща€ проблемы контро≠л€, необходимо определить их роль и место в науке об администра≠тивном управлении, про€вл€€ тем самым системный подход.

—ейчас не приходитс€ отстаивать положение, что контроль €вл€ет≠с€ составным элементом, функцией управлени€. –ассмотрим следую≠щий вопрос: каким образом административный контроль может быть включен в процесс управлени€? —уществует только один очевидный путь, ведущий к этой цели: через предоставление информации разным –аспор€дительным центрам. Ќо разве односторонн€€ информаци€ мо жет с полным правом называтьс€ информацией? ¬едь это дезинфор≠маци€, показ искаженной картины.

ѕопробуем проиллюстрировать эту мысль на сознательно упро≠щенном примере. ќбратимс€ к информации, отражающей рабочий день определенного работника. ƒопустим, что можно сказать о нем следующее: 1) опоздал на несколько минут на работу; 2) перестал ра≠ботать за несколько минут до окончани€ служебного времени; 3) во врем€ рабочего дн€ пил пиво, покинув рабочее место. ѕредположим, эта информаци€ совершенно точна.  ак же выгл€дит данный человек в свете этой информации? —корее всего отрицательно. Ќо сохранитс€ ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь же достоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дн€ этот работник выполнил порученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включилс€ в выполнение работы того, кто отсутствовал по болезни. “аким образом, данный работник, помимо выполнени€ своей работы, сумел заменить отсутствующего товарища и сделал это по собственной инициативе. –езюмируем: если воспользоватьс€ односторонней информацией как материалом, на ос≠нове которого будет прин€то какое-либо решение на высшем уровне, то оно будет неправильным.

—ущность контрол€ заключаетс€ в том, чтобы установить:

Х соответствует ли де€тельность государственных (муниципальных) органов управлени€, учреждений, организаций, предпри€тий поставленным, вз€тым задачам;

Х выполн€ютс€ ли и как именно возложенные на них об€занно≠сти;

Х каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;

 

Х имеютс€ ли отклонени€ от поставленных целей;

Х и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими спо≠собами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управ≠л€ющее воздействие.

ѕроблема огромного значени€ состоит в том, что наше будущее и будущее наших учреждений зависит от темпа, в котором они спо≠собны модернизироватьс€, измен€тьс€, адаптиру€сь к новым услови≠€м рыночной экономики и не утрачива€ при этом свои качественные параметры. Ётой проблемы не было ни в XIX в., ни в первой полови≠не XX в. Ќо ведь Ђконтрольный фактї не оказывает стимулирующего воздействи€ на темп модернизации, в отдельных случа€х он сдержива≠ет регресс, а в других случа€х (из-за слепого следовани€ предписани≠€м) может стать фактором засто€ и консерватизма, т.'е. регресса. Ќе≠медленна€ поддержка какого-либо усовершенствовани€, изучение его генезиса и условий, словом, полна€ и глубока€ его разработка, а в дальнейшем попул€ризаци€ того, что в противоположность рассмотренному нами негативному Ђконтрольному фактуї представл€ло бы позитивный Ђконтрольный фактї, имеют огромную общественную ценность.

јдминистративный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные Ђконтрольные фактыї, поскольку дл€ вы€влени€ как не≠гативных, так и позитивных Ђконтрольных фактовї требуетс€ тот же самый объем знаний. ≈сли административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный не≠гативный материал, то он обычно располагает и позитивными факта≠ми в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого дополнительного усили€. ќно рентабельно и оправданно как с точки зрени€ принци≠пов науки об администрировании, так и с позиций задач контрол€ как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными замен€ет дезинформацию целостной инфор≠мацией.

¬ современной теории менеджмента все сильнее подчеркиваетс€ принцип оптимизации действий. ћожно с полным правом допустить, что он далеко не чужд и практике контрол€, хот€ недостаточно пропа≠гандируетс€. –ечь идет о том, что даже в рамках абсолютного правопо≠р€дка и полного соответстви€ предписани€м существует, как правило, не один, а много способов решени€ вопросов, с которыми сталкивает≠с€ администраци€. Ёти способы имеют различное общественное значе≠ние. ѕоэтому целью должно быть не любое решение вопросов, лишь бы оно соответствовало предписани€м, полномочи€м, политической линии. Ќаоборот, следует чувствовать ответственность за: а) наилучшее соблюдение предписаний и ту свободу действий, которую они допуска≠ют; б) наиболее правильное понимание политической линии в данных услови€х; в) наилучшее использование собственных полномочий.

ƒл€ того чтобы представить принцип оптимизации на простом примере, рассмотрим проблему сроков решени€ дел. ѕредставим ка≠кую-то типичную категорию дел массового характера, дл€ решени€ которых предписанием установлен максимальный срок два мес€ца. ƒалее допустим, что внутренним распор€жением (установкой) руково≠дител€ данного учреждени€ предусматриваетс€ срок дл€ решени€ по≠добных дел, не превышающий 20 дней.

»з этого можно сделать следующий вывод: во-первых, норматив≠ные сроки предписани€ не превышены, во-вторых, внутреннее распо≠р€жение, ужесточа€ сроки, не противоречит предписанию. Ќо это во≠все не означает, что со сроками все обстоит благополучно. Ќикого нельз€ привлечь к ответственности за несоблюдение сроков. ≈сли при этом контроль установит, что в данных услови€х ничто не мешало, чтобы подобного рода вопросы рассматривались в течение 10, а не 20 ƒней, то придетс€ констатировать, что с точки зрени€ научной орга низации труда и надлежащего обслуживани€ заинтересованных лиц, с точки зрени€ науки об административном управлении и общеоб€за≠тельного принципа оптимизации упом€нутые вопросы были решены в неправильные сроки. —ледовательно, именно с указанных позиций можно сформулировать серьезные обвинени€.  роме того, имеютс€ основани€ утверждать, что авторы внутреннего распор€жени€, опреде≠л€€ максимальный трехнедельный срок дл€ рассмотрени€ упом€нутых дел, недостаточно глубоко изучили проблему, не проникли в ее суть и поэтому отдали плохое распор€жение, санкциониру€ необоснован≠ную процедуру. ѕоэтому в их адрес следует направить претензии.

Ќеобходимо подчеркнуть, что действие контрол€, основанное на модели Ђконтрольного фактаї, вообще не позвол€ет использовать его в качестве инструмента борьбы за оптимизацию действий. ƒаже нару≠шени€ принципа оптимизации не будут им замечены, если не обнару≠жатс€ нарушени€ предписаний.

Ќа одной конференции по повышению квалификации группы ру≠ковод€щих работников органов контрол€ одного отраслевого мини≠стерства был поставлен вопрос, как следует при контроле оценивать практику работников, посто€нно ориентирующихс€ на средние пока≠затели крайних границ, определенных правом (например, дл€ кон≠кретного вида государственного имущества установлена задача сбора арендной платы в границах от 2500 до 3000 руб., а фактически назна≠чаетс€ 2750 руб., так как эта величина средн€€). “акого рода практика €вл€етс€ выражением тупого следовани€ предписани€м и продуктом Ђобученной неумелостиї. ќднако, несмотр€ на €вный вред, подобна€ практика не будет осуждена или даже замечена в ходе проведени€ контрол€, ориентированного на поиск Ђконтрольных фактовї, по≠скольку не €вл€етс€ отклонением от нормы.

ѕлохо осуществленный контроль может принести такой же вред, как и плохо выполненна€ работа,  роме того, следует учесть и эконо≠мические моменты: затраты на содержание органов контрол€, затраты труда персонала, направленного дл€ обслуживани€ контролеров и оторванного от собственных зан€тий (иногда дело доходит до пе≠риодической дезорганизации работы контролируемых органов, а ино≠гда даже приводит к полной приостановке работы). —ледует также об≠ратить внимание на практику некоторых учреждений, единственный смысл и цель де€тельности которых состоит Ђв подготовке на случай контрол€ї. ѕроведение контрол€ представл€ет определенную общест≠венную ценность, и следует стремитьс€ к тому, чтобы эта ценность превышала затраты и было получено положительное сальдо. Ќе всегда и не на всех участках это получаетс€. —итуаци€, в которой затраты на контроль превышают полученную от него пользу, можно назвать Ђавтономизацией контрол€ї. ¬ этом случае контроль из средства, веду щего к определенным цел€м, становитс€ самоцелью, так как сальдо его пользы и вызванных им затрат не оправдывает себ€.

Ќаконец, следует обозначить еще одну важнейшую проблему: в качестве измерител€ оценки де€тельности органов контрол€ предла≠гаетс€ показатель Ч во скольких случа€х контролирующий высказалс€ за ограничение документации. ≈сли выводов подобного рода не было или их было мало, хот€ очевидна перегруженность администрации канцел€рской работой, то органы контрол€ должны считатьс€ сови-новниками, поскольку созданы не только дл€ обеспечени€ должного пор€дка, но и дл€ 'содействи€ оптимальному функционированию ор≠ганов администрации. “ака€ постановка вопроса как бы открывает новый раздел в теории административного контрол€: предложени€ со≠вершенствовани€ в области организации труда.

¬ течение многих лет контроль не интересовалс€ данной пробле≠мой, а ведь он должен не только про€вл€ть в этой области актив≠ность, но и помогать многим органам управлени€, страдающим от обили€ ненужной отчетности.





ѕоделитьс€ с друзь€ми:


ƒата добавлени€: 2015-11-05; ћы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 1264 | Ќарушение авторских прав


ѕоиск на сайте:

Ћучшие изречени€:

ƒаже страх см€гчаетс€ привычкой. © Ќеизвестно
==> читать все изречени€...

1500 - | 1332 -


© 2015-2024 lektsii.org -  онтакты - ѕоследнее добавление

√ен: 0.019 с.