Что такое административный контроль?

Административный контроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработанную в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркнуть, что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающей современному состоянию управленческих наук.

На практике сложились некоторые методы контроля, пригодность которых, однако, вызывает сомнения. Если соблазниться весьма общей и упрощенной характеристикой административного контроля, то пришлось бы прежде всего признать его резко выраженную односторонность, воплощенную в лозунге «Лови преступника!», со всеми вытекающими последствиями. Затем пришлось бы признать устаревшие методы осуществления контроля, а также неправильный круг интересов органов контроля. Отсюда возникает целый ряд задач по совершенствованию контроля, состоящих не только в обнаружении непорядков, но и во вскрытии породивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. д.

Почти каждое явление, которое нам, современникам, представляется непонятным или необоснованным, а иногда и бессмысленным, сформировалось в исторических условиях, в соответствии с ними.

Концепция контроля в социалистическом государстве формировалась в период, когда по различным причинам социалистическое государство вынуждено было применять администрирование (не параметрическую систему), в условиях жестко централизованной экономики и поддерживало характер контроля, основывающийся исключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлении нарушений. Осуществление контроля сводилось к регистрации в актах недостатков, т. е. негативной стороны деятельности проверяемых организаций. Такой контроль давал одностороннее видение действительности.

Изменились условия, и форму контроля нужно приспособить, найти адекватную тому, что существуют сейчас.

Ключевым элементом архаичной концепции контроля, несовместимой с современными взглядами на административное управление, являлся «контрольный факт». Любая контрольная деятельность понималась как совокупность действий, состоящих в проверке и сравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в констатации и доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контрольным фактом представлялось событие, в процессе которого нарушена норма. В протоколах контроля помещалась лишь информация о «контрольных фактах», т. е. об отрицательных явлениях. Такие методы контроля находят место в практике и сейчас, увы.

Какие могут быть последствия одностороннего подхода контрольных органов к действительности?

• Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как позитивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет сильную и слабую стороны в своей деятельности. Следовательно, сущность контроля состоит не только в установлении теневых сторон деятельности, но прежде всего в определении соотношения позитивных и негативных сторон. Хотелось бы обратить внимание на весьма существенное обстоятельство: на практике существуют разные учреждения. Попробуем охарактеризовать совершенно противоположные. На одном полюсе поместим учреждение, во главе которого стоит безынициативный руководитель, избегающий личного участия в любом
вопросе, ограничивающийся теми действиями, неисполнение которых грозит неприятными последствиями, развивающий активность в одном направлении: подготовить материал на случай контроля. На другом полюсе находится учреждение иного плана: здесь поощряются активность и инициатива всего персонала, результаты деятельности несравненно лучше, чем у первого учреждения. Сравнение этих двух учреждений явно не в пользу первого.

Поставим вопрос: у какого учреждения больше вероятность получить благоприятное заключение в акте? Совершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее деятельность, тем не только лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разного рода ошибок и промахов («не ошибается тот, кто ничего не делает»). Контроль, ориентированный исключительно на выявление ошибок и промахов и не отмечающий никаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а не тому, которое более активно и полезно. Контроль, который основывается на проверке предписаний и на этом строит свою оценку, является катастрофическим. Это равносильно глушению и полному торможению человеческой инициативы. Он вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Предписания не могут полностью предусмотреть, как следует действовать в каждом конкретном случае.

• Если контроль ставит целью единственно получение материала для протокола проверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для выводов. Чем больше он найдет интересных фактов, тем лучше для его репутации. До тех пор, пока будет господствовать взгляд, что контролер должен отмечать только обнаруженные недостатки и отклонения, квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять и таким путем поставлять дезинформацию. К этому выводу прийти предельно просто: поскольку любая человеческая деятельность связана с погрешностями или ошибками, постольку в каждом контролируемом учреждении есть недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков. Однако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя бы контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленный по принципу «контрольного факта», дает информацию только о дедуктивных способностях контролера. Никакой информации о достоинствах работы учреждения из представленного контролером документа почерпнуть нельзя. Поэтому контролируемая организация окажется представленной в кривом зеркале.

• Можно ли, следуя вышеупомянутому принципу, рассчитывать на то, что контролируемый будет сотрудничать с контролирующим? Облегчит ли он контролирующему проникновение в «тайники» контролируемого учреждения и ориентацию в специфике его условий работы? Работник, который много лет провел в данном учреждении, даже при средней квалификации располагает более исчерпывающей
информацией о том, что делается в учреждении, нежели самый квалифицированный контролер, пришедший со стороны. Расчет на взаимное сотрудничество контролируемых и контролирующих является наивностью в условиях, в которых заранее предопределено, что абсолютно все, обнаруженное проверяющими, может быть использовано только против контролируемого персонала.

Административный контроль, несомненно являющийся элементом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам информацию о положении дел в исследуемых единицах, лишается главной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер: Это взаимодействие должно характеризоваться взаимным уважением.

• Чтобы исчерпать проблему одностороннего отражения действительной картины в протоколах с детальным и исключительным упором на проверку соблюдения предписаний, следует вспомнить о широко освещаемом в теории организации явлении заученной неумело сти. Как известно, оно 'состоит в том, что работник органов государственного управления (разумеется, это касается не только
этих органов), поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается на основе совпадения его действий с инструкциями, теряет контакт с жизнью, для организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. Однако это не творческое беспокойство. Предписания и инструкции рассматриваются этим работником как нечто абсолютное, абсолютное значение предписаний становится источником бюрократизма. Из средства, ведущего к определенной цели; предписание становится самоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, не соответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественных активистов» как раз и. может воспитываться контролем, ориентирующимся на теорию «контрольного факта».

Следовало бы напомнить и о побочном обстоятельстве, в определенных условиях дающем о себе знать довольно ощутимо. Контроль, фиксирующий только так называемые «контрольные факты», может легко привести к сведению счетов. Ибо в любом интенсивно работающем учреждении тщательный и мелочный контроль может обнаружить ряд «контрольных фактов», представляющих второстепенный и побочный результат на фоне плодотворной и в принципе правильной деятельности. Однако если именно этот фон полностью игнорировать, то акт проверки может быть использован как исходный документ для несправедливых персональных репрессий.

Что же такое административный контроль и какова его роль в свете теории административного управления?

Вряд ли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправильных действий, вскрытие их причин и принятие на, этом фоне профилактических мер не составляет важной задачи органов контроля. Такие учреждения, как прокуратура, милиция и др., посвящают свою работу исключительно этой задаче. Сегодня контрольную (надзорную) деятельность призваны осуществлять все федеральные службы.

Контроль не является изолированным, существующим рамо по себе явлением, а составляет часть организационной динамики. Теория контроля должна быть соответствующим образом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента науки об административном управлении. Следовательно, освещая проблемы контроля, необходимо определить их роль и место в науке об административном управлении, проявляя тем самым системный подход.

Сейчас не приходится отстаивать положение, что контроль является составным элементом, функцией управления. Рассмотрим следующий вопрос: каким образом административный контроль может быть включен в процесс управления? Существует только один очевидный путь, ведущий к этой цели: через предоставление информации разным Распорядительным центрам. Но разве односторонняя информация мо жет с полным правом называться информацией? Ведь это дезинформация, показ искаженной картины.

Попробуем проиллюстрировать эту мысль на сознательно упрощенном примере. Обратимся к информации, отражающей рабочий день определенного работника. Допустим, что можно сказать о нем следующее: 1) опоздал на несколько минут на работу; 2) перестал работать за несколько минут до окончания служебного времени; 3) во время рабочего дня пил пиво, покинув рабочее место. Предположим, эта информация совершенно точна. Как же выглядит данный человек в свете этой информации? Скорее всего отрицательно. Но сохранится ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь же достоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дня этот работник выполнил порученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включился в выполнение работы того, кто отсутствовал по болезни. Таким образом, данный работник, помимо выполнения своей работы, сумел заменить отсутствующего товарища и сделал это по собственной инициативе. Резюмируем: если воспользоваться односторонней информацией как материалом, на основе которого будет принято какое-либо решение на высшем уровне, то оно будет неправильным.

Сущность контроля заключается в том, чтобы установить:

• соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятий поставленным, взятым задачам;

• выполняются ли и как именно возложенные на них обязанности;

• каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;

• имеются ли отклонения от поставленных целей;

• и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие.

Проблема огромного значения состоит в том, что наше будущее и будущее наших учреждений зависит от темпа, в котором они способны модернизироваться, изменяться, адаптируясь к новым условиям рыночной экономики и не утрачивая при этом свои качественные параметры. Этой проблемы не было ни в XIX в., ни в первой половине XX в. Но ведь «контрольный факт» не оказывает стимулирующего воздействия на темп модернизации, в отдельных случаях он сдерживает регресс, а в других случаях (из-за слепого следования предписаниям) может стать фактором застоя и консерватизма, т.'е. регресса. Немедленная поддержка какого-либо усовершенствования, изучение его генезиса и условий, словом, полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того, что в противоположность рассмотренному нами негативному «контрольному факту» представляло бы позитивный «контрольный факт», имеют огромную общественную ценность.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты», поскольку для выявления как негативных, так и позитивных «контрольных фактов» требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого дополнительного усилия. Оно рентабельно и оправданно как с точки зрения принципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными заменяет дезинформацию целостной информацией.

В современной теории менеджмента все сильнее подчеркивается принцип оптимизации действий. Можно с полным правом допустить, что он далеко не чужд и практике контроля, хотя недостаточно пропагандируется. Речь идет о том, что даже в рамках абсолютного правопорядка и полного соответствия предписаниям существует, как правило, не один, а много способов решения вопросов, с которыми сталкивается администрация. Эти способы имеют различное общественное значение. Поэтому целью должно быть не любое решение вопросов, лишь бы оно соответствовало предписаниям, полномочиям, политической линии. Наоборот, следует чувствовать ответственность за: а) наилучшее соблюдение предписаний и ту свободу действий, которую они допускают; б) наиболее правильное понимание политической линии в данных условиях; в) наилучшее использование собственных полномочий.

Для того чтобы представить принцип оптимизации на простом примере, рассмотрим проблему сроков решения дел. Представим какую-то типичную категорию дел массового характера, для решения которых предписанием установлен максимальный срок два месяца. Далее допустим, что внутренним распоряжением (установкой) руководителя данного учреждения предусматривается срок для решения подобных дел, не превышающий 20 дней.

Из этого можно сделать следующий вывод: во-первых, нормативные сроки предписания не превышены, во-вторых, внутреннее распоряжение, ужесточая сроки, не противоречит предписанию. Но это вовсе не означает, что со сроками все обстоит благополучно. Никого нельзя привлечь к ответственности за несоблюдение сроков. Если при этом контроль установит, что в данных условиях ничто не мешало, чтобы подобного рода вопросы рассматривались в течение 10, а не 20 Дней, то придется констатировать, что с точки зрения научной орга низации труда и надлежащего обслуживания заинтересованных лиц, с точки зрения науки об административном управлении и общеобязательного принципа оптимизации упомянутые вопросы были решены в неправильные сроки. Следовательно, именно с указанных позиций можно сформулировать серьезные обвинения. Кроме того, имеются основания утверждать, что авторы внутреннего распоряжения, определяя максимальный трехнедельный срок для рассмотрения упомянутых дел, недостаточно глубоко изучили проблему, не проникли в ее суть и поэтому отдали плохое распоряжение, санкционируя необоснованную процедуру. Поэтому в их адрес следует направить претензии.

Необходимо подчеркнуть, что действие контроля, основанное на модели «контрольного факта», вообще не позволяет использовать его в качестве инструмента борьбы за оптимизацию действий. Даже нарушения принципа оптимизации не будут им замечены, если не обнаружатся нарушения предписаний.

На одной конференции по повышению квалификации группы руководящих работников органов контроля одного отраслевого министерства был поставлен вопрос, как следует при контроле оценивать практику работников, постоянно ориентирующихся на средние показатели крайних границ, определенных правом (например, для конкретного вида государственного имущества установлена задача сбора арендной платы в границах от 2500 до 3000 руб., а фактически назначается 2750 руб., так как эта величина средняя). Такого рода практика является выражением тупого следования предписаниям и продуктом «обученной неумелости». Однако, несмотря на явный вред, подобная практика не будет осуждена или даже замечена в ходе проведения контроля, ориентированного на поиск «контрольных фактов», поскольку не является отклонением от нормы.

Плохо осуществленный контроль может принести такой же вред, как и плохо выполненная работа, Кроме того, следует учесть и экономические моменты: затраты на содержание органов контроля, затраты труда персонала, направленного для обслуживания контролеров и оторванного от собственных занятий (иногда дело доходит до периодической дезорганизации работы контролируемых органов, а иногда даже приводит к полной приостановке работы). Следует также обратить внимание на практику некоторых учреждений, единственный смысл и цель деятельности которых состоит «в подготовке на случай контроля». Проведение контроля представляет определенную общественную ценность, и следует стремиться к тому, чтобы эта ценность превышала затраты и было получено положительное сальдо. Не всегда и не на всех участках это получается. Ситуация, в которой затраты на контроль превышают полученную от него пользу, можно назвать «автономизацией контроля». В этом случае контроль из средства, веду щего к определенным целям, становится самоцелью, так как сальдо его пользы и вызванных им затрат не оправдывает себя.

Наконец, следует обозначить еще одну важнейшую проблему: в качестве измерителя оценки деятельности органов контроля предлагается показатель — во скольких случаях контролирующий высказался за ограничение документации. Если выводов подобного рода не было или их было мало, хотя очевидна перегруженность администрации канцелярской работой, то органы контроля должны считаться сови-новниками, поскольку созданы не только для обеспечения должного порядка, но и для 'содействия оптимальному функционированию органов администрации. Такая постановка вопроса как бы открывает новый раздел в теории административного контроля: предложения совершенствования в области организации труда.

В течение многих лет контроль не интересовался данной проблемой, а ведь он должен не только проявлять в этой области активность, но и помогать многим органам управления, страдающим от обилия ненужной отчетности.