Государственное регулирование является неотъемлемой частью современной экономики, ограничивая тенденции к монополизации, компенсируя несовершенство рынков и способствуя производству общественных благ. Общим для экономически развитых стран является и обратный процесс — дерегулирование национальных экономик, устранение законодательных барьеров, препятствующих экономическому росту.
В России начало реформ было связано с ликвидацией действовавших в рамках плановой экономики ограничений рыночной деятельности. В последующем, после резкой либерализации, число ограничений на свободу хозяйствования стало постепенно расти. В значительной мере это было вызвано тем, что основные усилия федеральных органов власти начиная с 1992г. концентрировались на макроуровне экономики, где решались фундаментальные задачи финансовой стабилизации.
Наибольшие трудности на микроуровне хозяйствования были связаны с регистрацией юридического лица, получением лицензий и других разрешений на начало производственной деятельности, а также работой на рынке в условиях текущего контроля и надзора за ведением хозяйственной деятельности. Соответствующие правила, ставящие необоснованные помехи ведению хозяйственной деятельности, утверждались как на уровне федеральных ведомств, так и на региональном и местном уровнях.
Во второй половине 1990-х годов в российской экономике сформировалась нарастающая тенденция к выстраиванию разнообразных и весьма затратных ограничений на начало и ведение хозяйственной 'деятельности, подавляющих деловую, в том числе инвестиционную активность и увеличивающих непроизводительные издержки хозяйствующих субъектов.
Фактически признанием недопустимости сложившейся ситуации стал Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства». В 2000г. общие затраты предпринимателей на преодоление административных барьеров составляли от 18 до 19 млрд руб. в месяц, или около 10% розничного товарооборота (каждый десятый рубль потребителя оплачивал преодоление административных барьеров в торговле и промышленности). Финансовый кризис и период политической нестабильности позволили только в конце 2000 — начале 2001 г. начать в России последовательную политику дебюрократизации экономики.
Постановка проблемы на первом этапе концентрировала внимание на изменении процедур государственного регулирования бизнеса и предполагала принятие важных законов прямого действия, которые должны были остановить нарастающий поток ведомственного нормотворчества, ухудшающего условия ведения предпринимательства.
Для межведомственной координации проведения дебюрократизации экономики была создана Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление[89]. Принят ряд федеральных законов, нацеленных на упрощение и облегчение разрешительных и контрольных (надзорных) процедур.
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» достигнуто упорядочение набора требований к регистрации юридических лиц:
• установлен исчерпывающий перечень подаваемых при регистрации и ликвидации документов;
• определен срок регистрации — не более 5 рабочих дней;
• перечислены причины для отказа в регистрации;
• установлены правила получения информации из государственного реестра юридических лиц.
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» перечень лицензируемых ви дов деятельности сокращен до 120 (в 17 сферах деятельности лицензирование регулируется другим законодательством); устранено излишнее дробление и детализация лицензируемых видов деятельности.
Введен единый и упрощенный порядок лицензирования на всей территории Российской Федерации. Закон установил:;
• исчерпывающий перечень документов, требующихся при получении лицензии;
• единые фиксированные ставки лицензионного сбора, платы за рассмотрение заявления соискателя лицензии, за переоформление;
лицензии и предоставление информации из реестра лицензий;
• единый порядок определения срока действия лицензии, при этом его нижний предел увеличен до 5 лет;;
• исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении лицензии;;
• экстерриториальность действия лицензий на территории Российской Федерации.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» установил:
• принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора);
• требования к проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий; 1
• право некоммерческих организаций обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том, числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Была формализована процедура проведения проверок.
Принятые три закона способствовали рационализации существующих процедур регистрации, лицензирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности, но не решили проблему избыточно-! сти и несоответствия обязательных требований к продукции, процессам производства (т. е. норм, лежащих в основе процедурных инструментов) современному уровню развития науки и технологии. Эта задача была поставлена в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.). Первоочередной мерой стало проведение реформы совокупности действующих обязательных требований к продукции, процессам производства и четкого определения границ государственного вмешательства в этой; сфере. В дальнейшем ограничение масштабов государственного регулирования в сфере обязательных требований должно сопровождаться развитием механизмов негосударственного регулирования, и в первую очередь механизма саморегулирования, нацеленного на создание стан дартов и правил добросовестного ведения предпринимательской деятельности.
Первым результатом в этой области стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (вступил в действие 1 июля 2003 г.). Закон определяет границы государственного вмешательства в сфере технического регулирования, устанавливая обязательные требования исключительно к безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, переработки и др. Отличительной чертой этого Закона является установление формализованных и прозрачных процедур введения обязательных требований и ограничение ведомственного нормотворчества в этой сфере.
В сочетании с разрабатываемым законом «О саморегулируемых организациях» Федеральный закон «О техническом регулировании» создает новую ситуацию в области государственного контроля хозяйственной деятельности. Полномасштабная реализация этого Закона требует переходного периода для формирования совокупности технических регламентов.
С целью снижения административного давления на бизнес Правительством Российской Федерации были приняты меры по сокращению сферы обязательной сертификации, отмене обязательного маркирования знаками соответствия продукции и копий сертификатов.
Также при исполнении утвержденных Правительством Российской Федерации планов законопроектной деятельности Правительством проводилась последовательная линия по реализации выработанных принципов дебюрократизации во всех законопроектах, регулирующих взаимоотношения органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. Основными направлениями этой работы стали:
• обеспечение прозрачности процедур принятия решений и открытость деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц (Таможенный кодекс Российской Федерации, проекты за
конов «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»);
• закрепление института саморегулирования в отдельных сферах деятельности (Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»).
Вместе с тем даже реализация всех упомянутых законов не позволит в полной мере реализовать задачи политики дебюрократизации, если не обеспечить тесной увязки политики дебюрократизации с административной реформой и реформой государственной службы, а также судебной реформой и реформой федеративных отношений.
• определить исчерпывающий перечень оснований отказа в госу
дарственной регистрации (п. 1 ст. 23);
• создать единую систему государственных регистрирующих орга
нов (функции по регистрации юридических лиц возложены на Ми
нистерство РФ по налогам и сборам).
В то же время ряд проблем остался нерешенным. Как показывают результаты анализа информации, полученной от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, существуют четыре основные проблемы применения Закона о регистрации.
1. В Законе не решена одна из важнейших проблем — переход к принципу «одного окна». Принятый Закон не препятствует регистрации юридических лиц по принципу «одного окна». Такая схема реализована, например, в Республике Татарстан и Приморском крае. Однако четкого и однозначного требования «одного окна» Закон не содержит. В итоге не изменилась процедура присвоения кодов статистики, а также порядок постановки на учет в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.
Такая ситуация вызвана существующими нестыковками в законодательстве. В частности, законодательством в области пенсионного и социального страхования установлена обязанность заявителя самостоятельно обращаться в органы внебюджетных фондов, причем сроки, в течение которых заявитель должен это сделать, жестко регламентированы законодательством.
Для решения этой проблемы необходимо изменение процедуры государственной регистрации в целях соблюдения на практике принципа «одного окна».
1.1.Следует принять закон о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, в законодательство о внебюджетных фондах и в Закон о регистрации, устанавливающих основы взаимодействия регистрирующего (налогового) органа с органами статистики и внебюджетными фондами при осуществлении государственной регистрации юридических лиц по принципу «одного окна».
1.2. Необходимо принятие регламента взаимодействия регистрирующих органов, с тем чтобы исключить необходимость для заявителя самостоятельно обращаться в органы статистики и внебюджетные фонды при регистрации юридического лица.
.2. Существенной проблемой, отмеченной в 10 письмах органов власти субъектов Российской Федерации, является увеличение финансовых затрат заявителей на регистрацию по следующим обстоятельствам.
2.1. Увеличилась государственная пошлина за осуществление государственной регистрации. Например, регистрационный сбор в Ростовской области до вступления в силу Закона составлял 1000 руб. за регистрацию предприятия, 200 руб. за внесение изменений в учредительные документы, а процедура ликвидации осуществлялась бесплатно. В настоящее время пошлина на все услуги регистрации, а также ликвидации составляет 2000 руб. (в соответствии с Законом «О государственной пошлине»). Расходы предпринимателей при регистрации в г. Москве увеличились в 10 раз, возросла стоимость процедуры регистрации как при уплате пошлины, так и при нотариальном удостоверении документов.
2.2. При осуществлении государственной регистрации юридического лица регистрирующий орган в соответствии с Законом выдает заявителю только свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Копии учредительных документов с отметкой регистрирующего органа, необходимые заявителю для представления в органы статистики и внебюджетных фондов, а также в банк для открытия счета, не выдаются. В связи с чем заявитель вынужден дополнительно обращаться в регистрирующий орган за копией своих учредительных документов с отметкой регистрирующего органа, при этом стоимость данной услуги варьируется от 200 до 400 руб. (в зависимости от срочности). Кроме того, заявитель вынужден обращаться к нотариусу с целью заверения копий полученного документа для дальнейшего их представления в указанные выше органы. Действующая схема приводит к чрезмерным затратам времени и средств предпринимателей.
Для решения этой проблемы необходимо предусмотреть наделение регистрирующего органа обязанностью выдавать заявителю при государственной регистрации заверенные учредительные документы юридического лица, что исключит необходимость дополнительного обращения в регистрирующий орган и последующего нотариального заверения копии учредительных документов.
Кроме того, снижение финансовых затрат предпринимателей будет осуществлено при переходе процедуры на принцип «одного окна».
3. Отсутствие правовой экспертизы представляемых при регистрации заявителем документов (6 писем из субъектов Российской Федерации). Однако изменение данного порядка прямо противоречит уведомительному принципу процедуры государственной регистрации.
Отсутствует правовой механизм проверки на уникальность фирменного наименования юридического лица. Согласно ч. 4 ст. 54 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо, фирменное название которого зарегистрировано в установленном порядке, имеет исключительное право на его использование. Однако действующим законодательством Российской Федерации не определен порядок государственной регистрации и использования фирменных наименований коммерческих организаций. Таким образом, даже при наличии у регистрирующих органов полномочий по проверке уникальности фирменного наименования юридического лица, осуществление регистрирующими органами мероприятий, исключающих совпадение фирменных наименований юридических лиц, не представляется возможным ввиду отсутствия нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок использования фирменных наименований.
4. Соблюдение пятидневного срока, установленного Законом на государственную регистрацию, отмечено только в информации, полученной от администрации Ростовской области и правительства Кабардино-Балкарской Республики. В большинстве своем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отмечают увеличение среднего срока регистрации юридических лиц (включая постановку на учет во внебюджетных фондах) до 30 дней. Данная ситуация прежде всего была вызвана осуществлением регистрирующими органами в период до 1 января 2003 г. внесения в государственный реестр сведений о юридических лицах, зарегистрированных до 1 июля 2002г. (около 1,7 млн), одновременно с регистрацией вновь созданных юридических лиц.
Для решения этой проблемы необходимо усиление контроля, осуществляемого Министерством Российской Федерации по налогам и сборам за деятельностью своих территориальных управлений в части соблюдения сроков осуществления государственной регистрации и достоверности указываемых регистрирующими органами дат регистрации.
С принятием Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) значительно сократились перечень лицензируемых видов деятельности, а также время, необходимое предпринимателю для получения лицензии, увеличился средний срок действия лицензий. Вместе с тем, как следует из информации, полученной из органов власти субъектов Российской Федерации, рад проблем остался нерешенным.
1. Первая группа проблем связана с существующим положением в области разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования. В соответствии с Законом о лицензировании органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по лицензированию только в случае, если они делегированы Правительством Российской Федерации либо переданы федеральными органами исполнительной власти по соглашениям. Анализ данных по разграничению полномочий в области лицензирования показал, что в настоящее время в соответствии с соглашениями органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют лицензирование не значительного числа видов деятельности. Так полномочия по лицензированию переданы: Минздравом России — 89 субъектам Российской Федерации по 3 видам деятельности; Минэкономразвития России — 71 субъекту Российской Федерации по одному виду деятельности; Минкультуры России — 4 субъектам Российской Федерации по одному виду деятельности.
Многие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование, не имеют территориальных органов или территориальные органы не являются органами исполнительной власти (например, региональные инспекции государственного энергетического надзора Минтопэнерго России). В результате:
• соискатели вынуждены обращаться за получением лицензий в г. Москву, что предполагает дополнительные затраты на прохождение процедуры получения лицензий;
• Закон о лицензировании реализуется только в части предоставления лицензий и не в полной мере реализуется в части последующего контроля соблюдения лицензиатами лицензионных требованийи условий.
Большинство субъектов Российской Федерации отмечают, что концентрация функций лицензирования на уровне федеральных органов исполнительной власти, ведомственный подход при разграничении полномочий по лицензированию тормозит развитие бизнеса в их регионах. Решение данных проблем должно осуществляться в рамках реформы федеративных отношений. В частности, необходимо:
• предоставлять полномочия по лицензированию отдельных видов деятельности органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации исключительно на основании решения Правительства Российской Федерации. Аналогичное предложение было сформулировано в заключении Комиссии при Президенте Российской Федерации в области разграничения полномочий в вопросах экономического развития;
• пересмотреть распределение полномочий совместного ведения в области лицензирования между федеральными и региональными уровнями (виды деятельности, осуществляемые значительным количеством лицензиатов и имеющие наибольшее распространение на территории Российской Федерации, должны лицензироваться федеральными органами власти только при наличии у них территориальных органов с соответствующей материально-технической базой
и квалифицированными специалистами). Например, на региональный уровень можно передать лицензирование медицинской, фармацевтической, строительной деятельности, деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений.
2. Вторая группа проблем — это проблемы, которые существовали и до 2001 г., но тем не менее не были решены (или были рещенЬ1 лишь частично) в рамках Закона о лицензировании. К ним относятся'
2.1. Сокращение лицензируемых видов деятельности (отмечено
в 30 письмах региональных органов власти). Результаты анализа государственного регулирования лицензируемых видов деятельности показали:
• многие из видов деятельности подпадают под процедуру лицензирования необоснованно, поскольку они наравне с лицензированием регулируются иными методами (государственный контроль и надзор, система государственной регистрации и сертификации), что противоречит ст. 4 Закона о лицензировании;
• в перечень лицензируемых видов деятельности вошли виды деятельности, которые не являются предпринимательскими;
• существует необходимость получения хозяйствующим субъектом нескольких лицензий при осуществлении одного вида деятельности. Например, организации, осуществляющие переработку нефти, газа и продуктов их переработки, вынуждены получать несколько лицензий: на переработку, хранение, и транспортировку нефти, газа и продуктов их переработки, на эксплуатацию пожароопасных и взрывоопасных производственных объектов.
Для решения этих проблем целесообразно:
• сократить лицензируемые виды деятельности до предельно целесообразного минимума (прежде всего виды деятельности, государственное регулирование которых осуществляется иными методами);
• предусмотреть возможность замены лицензирования более эффективными мерами ответственности самих субъектов по видам деятельности, где лицензирование в основном решает задачи защиты прав, законных интересов граждан и имущества третьих лиц (система страхования ответственности).
2.2. На практике не решена поставленная в Законе цель снижения стоимости получения лицензии.
Из результатов исследования ЦЭФИР, результатов опроса предпринимателей Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» следует, что средняя1 стоимость приобретения лицензии в несколько раз превышает ставку лицензионного сбора, установленную Законом (1300 руб.). Общие финансовые затраты на получение лицензии по некоторым видам деятельности составляют от 5000 до 20 \0000 руб., при этом на проведение консультаций, получение заключений и разрешений расходуется до 95% средств (средний показатель 78,5%). Сохранилась практика создания при лицензирующих органах различных экспертных и других центров, которые взимают с соискателя лицензий до полнительные средства, превращая лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и пополнения региональных и ведомственных бюджетов. Например, Федеральный лицензионный центр при Госстрое России (ФЛЦ), осуществляя часть
полномочий по лицензированию отдельных видов, строительной деятельности,, взимает плату за переоформление лицензии в размере 330 руб. (Законом о лицензировании установлено — 100 руб.), выдачу дубликатов лицензий (Законом о лицензировании установлено — 120руб.), проведение консультаций по вопросам лицензирования — 450 руб. за один вид работ, проверку правильности оформления документов — 1620 руб. за один вид работ. Таким образом, по сведениям, представленным субъектами Российской Федерации, общая стоимость получения лицензии может достигать 50 тыс. руб. Региональные инспекции государственного энергетического надзора Минтопэнерго России за освидетельствование каждого объекта, на котором осуществляется один из лицензируемых видов деятельности по хранению, переработке и транспортировке нефти, газа и продуктов их переработки, взимают до 90 тыс. руб. Общая стоимость получения лицензии может достигать 200 тыс. руб. и более. Для решения этой проблемы необходимо: '
• утвердить Правительством Российской Федерации перечень видов предлицензионных проверок, осуществляемых лицензирующими органами на платной основе;
• вывести конкурентные виды платных предлицензионных проверок на рынок.
3. Третья группа проблем свидетельствует о том, что органы исполнительной власти в отдельных регионах не готовы к проведению политики дебюрократизации, а именно:
3.1. Указывается на необходимость расширения перечня лицензируемых видов деятельности. Сылки на то, что вывод ряда видов деятельности из перечня лицензируемых нарушает условия конкуренции
на территории региона и ослабляет контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, необоснованны. Выводы о необходимости расширения перечня лицензируемых видов деятельности свидетельствуют о желании региональных органов расширить свои властные полномочия.
3.2. Отмечается невозможность приостановления действия лицензии на основании материалов, предоставляемых органами государственного контроля (надзора) (9 писем из субъектов Российской Федерации). Акцентирование внимания на этой проблеме свидетельствует о тенденции к расширительному толкованию региональными органами власти полномочий контрольных и надзорных органов.
Анализ перечисленных предложений свидетельствует о том, что проводимая в настоящее время органами исполнительной власти отдельных субъектов Российской Федерации политика может затормозить процесс реформы по дебюрократизации.
4. Четвертая группа проблем связана с контрольными функциями лицензирующих органов.,
4.1. Контроль лицензирующего органа за соблюдением лицензиатом требований, относящихся к предметам ведения иных органов государственной власти, что противоречит ст. 13 Закона о лицензировании.
4.2. Осуществление проверки соблюдения лицензионных требований и условий иными контролирующими органами (должностные лица органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции, федерального антимонопольного органа, органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей).
Для решения этой проблемы необходимо внести изменения в КоАП Российской Федерации в части предоставления данным органам полномочий по осуществлению контроля исключительно за наличием лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности.
5. Пятая группа проблем.
5.1. Отсутствие утвержденных положений о лицензировании некоторых видов деятельности (до настоящего времени МВД России не разработаны проекты положений о лицензировании деятельности по экспонированию, коллекционированию и торговле оружием и основными частями огнестрельного оружия, патронами к оружию, а также РАВ совместно с Росавиакосмосом, Россудрстроением, РАСУ и Рос-боеприпасами — проект Положения о лицензировании торговли вооружением и военной техникой).
5.2. Многие из положений о лицензировании отдельных видов деятельности не отражают специфику лицензируемого вида деятельности, содержат требования и условия, относящиеся к предмету контроля (надзора) иных органов государственной власти, требования
большинства положений к материально-технической базе и квалификации специалистов не имеют четких границ их применения либо не оправданно завышены.
5.3. Нарушение лицензирующими органами порядка лицензирования, установленного законом. Так, некоторые лицензирующие органы указывают в лицензиях наименования работ (услуг), которые разрешается осуществлять в рамках лицензируемой деятельности, что ведет к неправомерному увеличению количества выдаваемых лицензий.
5.4. Требует дальнейшего совершенствования законодательство в области лицензирования в части упрощения процедур получения (продления действия) лицензий на осуществление деятельности, упорядочения и обеспечения прозрачности процедур осуществления контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, защиты прав соискателей лицензий и лицензиатов. Данная задача должна быть решена и в 17 сферах деятельности, выведенных за рамки действия Закона о лицензировании. Кроме того, требуется внесение следующих изменений в законодательные акты, регулирующие вопросы лицензирования в данных сферах деятельности: утверждение положений о лицензировании должно находиться исключительно в компетенции Правительства Российской Федерации; полномочия лицензирующих органов по аннулированию лицензий в случае несоблюдения лицензионных требований и условий должны быть ограничены.
В целом же после вступления в действие Закона о лицензировании и сокращения перечня лицензируемых видов деятельности порядка 77,5 тыс. малых предприятий в России освобождено от необходимости получать лицензию. Учитывая, что, по данным различных опросов, до вступления Закона в силу на получение лицензии предприятию приходилось тратить в среднем от 7 до 20 тыс. руб., можно полагать, что в обороте малого бизнеса остается (не отвлекается на получение лицензии) от 540 до 1550 млн руб. Кроме того, следует учесть, что увеличение сроков действия лицензии усиливает данный эффект, поскольку предприятию реже придется производить траты на обновление лицензии, часто составляющие не меньшую величину, чем на собственно получение лицензии.
Контрольно-надзорная деятельность. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее — Закон о защите прав). Изменения, произошедшие в сфере государственного контроля вследствие применения Закона о защите прав, могут быть охарактеризованы как не вполне однозначные.
Отдельные исследования, проведенные спустя год после вступления Закона в силу, позволяют полагать, что нагрузка на предпринимателей сократилась. По результатам опросов представителей малого бизнеса, проведенных 1ДЭФИР в рамках проекта «Мониторинг административных барьеров развития малого предпринимательства», в первой половине 2002 г. по сравнению с аналогичным периодом 2001 г. отмечается сокращение количества инспекций в расчете на одно малое предприятие на 21%, а по сравнению со второй половиной 2001 г. — на 27% (на уровне регионов тенденции различаются — из 20 обследованных регионов в четырех среднее число инспекций выросло). Зафиксировано сокращение времени, затрачиваемого руководителями предприятий на обеспечение инспекций и связанных с проверками материальных издержек. Отмечается сокращение числа проверок и по отдельным наиболее распространенным видам инспекций — пожарной инспекции и Госсанэпиднадзора. Вместе с тем выводы об устойчивости тенденции делать рано — следует дождаться следующих исследований ЦЭФИР, а также результатов других независимых исследований по данному вопросу.
Данные, представленные федеральными органами исполнительной власти и региональными администрациями, еще в большей степени выявляют (несмотря на их фрагментарность) разнонаправленные тенденции. Например, общее количество проверок, проведенных инспекторами государственной противопожарной службы в 2002 г., было в 2 раза меньше, чем в 2001 г. (это связано не только с влиянием Закона, но и с сокращением численности должностных лиц, уполномоченных проводить проверки, проведенным в рамках реформы противопожарной службы, и передачи ее в ведение МЧС России). В то же
время общее число проверок, проводимых Госсвязьнадзором, выросло более чем в 1,5 раза, причем число внеплановых проверок увеличилось в большей степени. /
Такой неоднозначный результат практики применения Закона о защите прав связан с несколькими причинами: 1) с содержанием самого Закона; 2) с практикой внедрения Закона в деятельность контрольно-надзорных органов; 3) с общей неэффективностью действующей системы государственного контроля и необходимостью реформирования других ее составляющих, а не только порядка осуществления контрольно-надзорных процедур, в частности системы обязательных требований (предмета контроля), структуры и функций контрольно-надзорных органов, порядка их финансирования. Перечисленные причины, снижающие эффективность применения Закона, носят комплексный характер и тесно взаимосвязаны между собой.
1. Причины, связанные с содержанием самого Закона.
1.1. Закон не закрепил закрытый (исчерпывающий) перечень органов, уполномоченных на проведение государственного контроля, и закрытый перечень видов контроля.
На практике это создало возможность ориентироваться отдельным органам, наделенными полномочиями по контролю, на свои «отраслевые» законы в ущерб применению Закона о защите прав, с одной стороны, с другой — породило разночтения о том, подпадает ли тот или иной контрольно-надзорный орган в сферу действия Закона.
Некоторыми органами и их должностными лицами положения Закона вообще игнорируются. Так, представители органов внутренних дел на местах считают, что имеют право осуществлять свои полномочия в области правоохранительной деятельности (выявление, раскрытие расследование преступлений) в соответствии с Законами «О милиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности» и действие Закона о защите прав на них не распространяется (в письме Министерства внутренних дел Российской Федерации (№ 1/1914 от 23 марта 2003 г.) отмечено, что к компетенции МВД России не отнесены функции государственного контроля (надзора) в сфере экономической деятельности, в связи с чем положения Закона о защите прав органами внутренних дел не применяются). Следует, однако, отметить, что нормами Закона о защите прав не регламентируется оперативно-розыскная деятельность, предварительное следствие и дознание, вместе с тем помимо указанных мероприятий в рамках полномочий, закрепленных за сотрудниками милиции, осуществляется и иная деятельность, в частности, направленная на пресечение административных правонарушений.
Решением данной проблемы применения Закона может стать закрепление на уровне Закона исчерпывающего перечня видов контроля, на которые распространяется Закон, а в перспективе и круга органов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями. Одновременно требуется уточнение понятия мероприятия по контролю в смежном законодательстве.
При наличии в системе государственного контроля значительного (избыточного) числа органов, наделенных полномочиями по контролю, наличии избыточных и пересекающихся функций этих органов и нечеткого разделения функций между федеральным и региональным уровнями реализация этих положений без реформы системы контрольно-надзорных органов затруднена.
1.2. В Законе недостаточно детально отрегулированы механизмы реализации на практике отдельных установленных положений.
Практика применения Закона показывает, что использование предпринимателями журнала учета проверок распространено слабо. Причинами этого являются отсутствие унифицированной формы журнала и отсутствие в Законе механизма распространения журнала среди предпринимателей (прежде всего не установлено, кто ответствен за это).
Также не унифицирована форма бланков распоряжения на проведение мероприятий по контролю.
Необходимо унифицировать форму журнала учета проверок и распоряжения на право проведения мероприятия по контролю. Более детального описания требуют и отдельные отраженные в Законе реквизиты распоряжения на проведение проверки, в частности цели и задачи проверки. В этих целях необходимо принятие соответствующего нормативного документа.
2. Проблемы внедрения Закона в практику контрольно-надзорной деятельности.
Одной из основных проблем снижения эффективности применения Закона является несоблюдение его нормы о приведении в соответствие ведомственных нормативных правовых актов, а также применение законодательства в части, не противоречащей Закону.
Учитывая то, что деятельность должностных лиц, непосредственно осуществляющих мероприятия по контролю, была традиционно ориентирована на ведомственные инструкции, расшифровывающие вопросы применения нового законодательства, потребовалось определенное время на внедрение Закона в практику контрольно-надзорной деятельности, особенно на местах. Однако перестройка ведомственной нормативной базы, регламентирующей проведение мероприятий по контролю, затянулась, что явилось одной из причин допускаемых нарушений и снижения эффекта от применения Закона. Отдельными контрольно-надзорными органами правила проведения проверок были приняты только спустя полгода-год после вступления Закона в силу, некоторые продолжают работать по нормативным актам, принятым в начале 1990-х годов.
Необходимо закончить процесс изменения ведомственных инструкций в связи с положениями Закона. Одновременно требуется ревизия вновь введенных инструкций по проведению мероприятий на предмет соответствия, положениям Закона.
Следует констатировать, что имеют место многочисленные нарушения положений Закона, регулирующих проведение мероприятий по контролю и оформлению его результатов, со стороны должностных лиц контрольно-надзорных органов, в частности:
• проверка выполнения требований, не относящихся к компетенции органа госконтроля, осуществляющего проверку;
• проведение плановых мероприятий по контролю чаще, чем один раз в два года;
• непредставление контролером необходимой информации, относящейся к предмету проверки;
• отсутствие распоряжения о проведении мероприятия по контролю;
• изъятие оригиналов документов, относящихся к предмету проверки;
• изъятие образцов (проб) продукции для проведения их исследований без оформления акта об отборе в установленной форме, требование образцов (пробы) продукции для проведения их исследований в количестве, превышающем установленные нормативы.
В качестве одной из причин нарушения установленной Законом периодичности плановых проверок регионами указывается специфика отдельных видов контроля. Отдельными нормативными актами (СНиП, ГОСТ) устанавливается более частая периодичность проверок, что обусловлено спецификой объекта контроля (например, государственный архитектурно-строительный надзор при строительстве новых зданий и сооружений). Предложения регионов — подходить к регламентированию частоты плановых мероприятий по контролю индивидуально в отношении каждого конкретного вида контроля.
В этой связи необходимо рассмотреть вопрос индивидуализации периодичности проведения проверок в зависимости от вида контроля.
Проведенный анализ арбитражной практики применения Закона показывает, что в судебное разбирательство выливается незначительное число конфликтов. Предприниматели, будучи в состоянии «заведомой виновности», обусловленной наличием сложных, избыточных и нередко противоречащих требований к ведению их деятельности, не оспаривают решения контрольно-надзорных органов, поскольку это легко может поставить их бизнес под угрозу существования.
Основная часть постановлений суда выносится в пользу контрольно-надзорных органов (даже при явной доказанности факта оформления необходимых бумаг (документов) проверяющими не в соответствии с требованиями Закона).
Смежное законодательство не было приведено в соответствие с положениями Закона о защите прав. В результате на практике положения Закона могут интерпретироваться по-разному. Так, анализ судебных решений показывает, что одни суды считают, что при внеплановой проверке контрольный орган может проверять только то, что послужило поводом для нее, а другие суды, основываясь на нормах других законов, в частности Федерального закона от 2 января 2000 г, № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», полагают возможным проверять все. В преобладающем большинстве случаев суды не проходят мимо фактов обнаружения нарушений, не относящихся к предмету внеплановой проверки, только потому, что эти факты обнаружила не плановая, а внеплановая проверка.
Для более эффективного применения Закона, достижения заложенных в него задач необходима корректировка смежного законодательства, в частности Кодекса об административных правонарушениях, Закона «О защите прав потребителей», Закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др., в целях приведения их в соответствие с положениями Закона.
3. Проблемы, связанные с низкой эффективностью системы государственного контроля, на решение которых Закон непосредственно не был направлен.,
Многие положения Закона не могут быть эффективно реализованы без инвентаризации обязательных требований и проведения реформы контрольно-надзорных органов в рамках общей административной реформы.
Радикальные изменения в практике контрольно-надзорной деятельности неразрывно связаны с введением в действие Федерального закона «О техническом регулировании» и реформированием не только процедурных правил, а основы контроля — системы обязательных требований, установление которых влечет за собой необходимость проведения последующего контроля.
Сведена к минимуму возможность реализации одного из важнейших принципов Закона презумпции добросовестности предпринимателей. В условиях избыточности устанавливаемых обязательных'требований, запутанности и бессистемности (включая разбросанность во множестве актов различного уровня — законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления), а нередко и противоречивости создается ситуация «заведомой виновности» предпринимателя, искажаются стимулы предпринимателя добросовестно исполнять установленные требования.
Закрепление в Законе принципа открытости и доступности нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля, имело большое значение в связи с низкой информированностью субъектов предпринимательства. Реализация данного принципа затруднена в условиях, когда часть требований устанавливается ведомствами, а система доведения до предпринимателей необходимой информации, особенно ведомственной, отсутствует. Решение этой проблемы лежит в русле реализации Федерального закона «О техническом регулировании», устанавливающего, что обязательные требования к продукции, процессам производства и др. принимаются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, что обеспечивает их обязательное опубликование в средствах массовой информации.
Изменение предмета контроля — совокупности обязательных требований — является необходимым условием оптимизации системы государственного контроля,' упорядочивания системы контрольно-надзорных органов, их состава, численности и порядка финансирования, определения функций (предмета контроля), разграничения функций между органами контроля в целях устранения дублирования.
Исходя из этого принятие и реализация Федерального закона «О техническом регулировании» создает возможности, с одной стороны, для упорядочивания предметов контроля, с другой — сокращения объема контролируемых со стороны государства требований, сокращения контрольно-надзорного аппарата и рационального распределения функций между контрольно-надзорными органами.
В декабре 2002 г. Минэкономразвития России был подготовлен доклад «Инвентаризация функций, оценка структуры, численности работников и уточнение порядка финансирования органов (организаций), осуществляющих государственный контроль (надзор)». Доклад рассылался Министерством по федеральным органам исполнительной власти. Были получены отзывы, замечания и предложения, а также дополнительные данные, которые позволили уточнить и дополнить содержание доклада. Уточненный текст доклада представлен в Правительство Российской Федерации.
Высказанные замечания, предложения и уточненные данные принципиально не меняют выводы, сделанные Минэкономразвития России. Анализ результатов инвентаризации функций, оценки структуры, численности работников и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора), а также рассмотрение указанных вопросов на заседаниях Комиссии Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление показал следующее.
На законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора).
Не определена экономическая целесообразность существования каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий по контролю.
Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций (в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали — между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю), что увеличивает административную нагрузку на предпринимательский сектор.
Сфера деятельности органа государственного контроля (надзора) находится в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созданию органов государственного контроля (надзора) по принципу ведомственного интереса, а не как следствие необходимости осуществления контроля (надзора) в целом по объекту.
Координация деятельности федеральных контрольно-надзорных органов как между собой, так и с контрольно-надзорными органами регионального уровня недостаточна. {
Среди органов государственного контроля (надзора) преобладают вертикально интегрированные структуры. Это дает возможность этим органам совмещать властные и конкурентные функции (действие как хозяйствующего субъекта) и устанавливать численность их кадров ведомственными решениями.
Среди источников финансирования деятельности органов государственного контроля (надзора) в целом преобладает федеральный бюджет. В условиях множественности органов и ограниченности государственного бюджета недостаток выделяемых бюджетных средств используется как аргумент при обосновании необходимости финансирования государственных органов надзора непосредственно за счет оказания указанными органами платных услуг и привлечения значительных средств из внебюджетных источников. На этом фоне доход от платных услуг и из иных внебюджетных источников, как следует из представленных данных, занимает второе место.
Преобладают формы внутриведомственного распределения средств на госконтроль, и степень прозрачности схемы распределения средств довольно низка. В большинстве случаев в Законе о бюджете затраты в сметах органов исполнительной власти проходят по строке «подведомственные организации» и не дают понимания о том, какой объем средств направляется на осуществление функций госконтроля. Такое положение дел затрудняет оценку эффективности проводимых мероприятий по контролю.
Ситуация, когда финансирование органов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, зависит от объема оказываемых ими платных услуг, достаточно широко распространена. Финансирование деятельности органов, наделенных контрольными полномочиями и правом одновременно осуществлять платные услуги, осуществляется в том числе за счет платных услуг хозяйствующим субъектам, подпадающим под компетенцию органа в сфере контроля (надзора) и по предметам контроля. Взимание органами, наделенными контрольно-надзорными функциями, платы либо непосредственно с поднадзорных субъектов, либо за оказанные им услуги искажает направленность контроля и создает предпосылки для формального исполнения контрольным органом своих задач по отношению к таким хозяйствующим субъектам. Реализация органами, наделенными контрольно-надзорными полномочиями хозяйственных функций, платных услуг подконтрольным субъектам в прямой или опосредованной форме объективно приводит к тому, что соответствующие органы в большей степени заинтересованы в развитии именно платных услуг, чем в реализации других («бесплатных») функций. Таким образом, создаются предпосылки для «административного рэкета».
Система предоставления платных услуг характеризуется низкой степенью прозрачности. Орган, оказывающий платные услуги, вправе утверждать смету расходов на ее проведение в соответствии с условиями и порядком, которые эти же органы фактически сами для себя и устанавливают. В ряде случаев отсутствуют Перечни услуг, которые может предоставлять орган, методики определения цены услуги. Отсутствует единый стандарт расчета цены услуги, а имеющиеся методические документы позволяют произвольно устанавливать цену.
Наделение органов государственного контроля (надзора) функциями, присущими хозяйствующим субъектам, не всегда оправданно. Для устранения сложившихся противоречий необходим пересмотр перечня платных работ и услуг, которые оказывают государственные органы хозяйствующим субъектам. В данной.связи необходимо определить перечень функций, реализуемых государственными органами, осуществление которых можно вывести из государственной компетенции и передать в сферу рыночных услуг. Основной проблемой такого определения являются критерии отнесений той или иной функции к исключительной государственной компетенции и, наоборот, возможности передачи этой функции на рынок. В настоящее время четкие и однозначные критерии отсутствуют.
Все это позволяет сделать следующие выводы.
В России отсутствует адекватная рыночным условиям хозяйствования система государственного контроля, что тормозит экономический рост в стране. Существующая система контроля в целом ряде случаев не отвечает таким основным принципам ее организации, как прозрачность, структурная адекватность используемой экономической системе и четкость в определении правового положения контрольных органов. Органы государственного контроля не объединены единой идеологией и структурой.
Создание Указом №314 новой структуры федеральных служб по контролю и надзору должно стать условием дальнейшей реформы дебюрократизации в сфере государственного контроля.
Программа реорганизации системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности включает следующие задачи:
1) уменьшение государственного вмешательства в экономику и введение государственного регулирования только в тех областях, где по объективным причинам невозможно обеспечить посредством рыночных механизмов или механизмов саморегулирования недопущение опасного воздействия продукции (товаров, работ, услуг) и процессов производства на неограниченный круг третьих лиц;
2) сокращение контрольно-надзорных функций и их перераспределения между органами контроля; сокращения органов государственного контроля (надзора) с аналогичными полномочиями и функция
ми в той или иной области хозяйственной деятельности, исходя из общности объектов контроля и, требований, подлежащих контролю;
3) передача ряда федеральных государственных контрольных (надзорных) функций и полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом возможности и целесообразности осуществления ими государственного контроля (надзора), основываясь на законодательном разграничении предметов ведения и недопущении осуществления аналогичных по содержанию государственных контрольных (надзорных) функций и полномочий одновременно федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
4) реализация Программы в контексте реформы технического регулирования во взаимосвязи с принятием технических регламентов;
5) придание органам государственного контроля (надзора) статуса самостоятельных органов исполнительной власти и закрепления государственных контрольных и надзорных полномочий и функций исключительно за государственными служащими с выведением за рамки государственной службы деятельности, связанной с проведением экспертиз и исследований, которые требуют специальных научно-технических познаний;
5) повышение прозрачности схемы распределения бюджетных средств на функции государственного контроля;
6) исключение прямого или косвенного финансирования деятельности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетного финансирования и оказания услуг и выполнения работ по договорам с физическими и юридическими лицами.
