А. Определения: экскурс в историю

Эти противоречия отчетливо проявились в различии определений соци­альной политики. Интересно, что мало кто из политологов определяют ее как область знания в рамках дисциплины. Л. Мид правильно отразил масш­табы и суть этой сферы знания, когда писал о том, что социальная поли­тика как область исследования представляет собой «подход к изучению политики, который анализирует деятельность правительства в свете важ­нейших общественных проблем» (Mead, 1995, р. 1). Большая часть авторов сразу же ставит вопрос об определении понятий «социальная политика» и

¹ Исторические сведения и критика политической науки как научной дисциплины даны в следующих работах: Crick, 1959; Somit, Tanenhaus, 1967; Ricci, 1984; Jams, 1986; Nelson, 1989; Almond, 1990; Farr, Seidelman, 1993; Ross, 1993; Easton, Gunnell, Stem, 1995; Fan, Dryvsk, Leonard, 1995.

«политический процесс»*. Дж. И. Андерсон предложил одно из типичных определений. Он писал, что политика — это «целенаправленная деятель­ность, проводимая одним или несколькими акторами в отношении про­блем, требующих решения. Социальная политика, — продолжал он, — раз­рабатывается правительственными организациями и чиновниками» (Anderson, 1990, р. 5)².

Определения политического процесса, понимаемого как принятие реше­ний и проведения политики, более разнообразны. Некоторые из них напря­мую связывают социальную политику с действиями правительства. В этом вопросе они выступают в качестве идейных наследников тех сторонников концепции Staatswissenschaft, которые давали политической науке определе­ние как единому целому (Somit, Tanenhaus, 1967, р. 8). Например, Б. Питере писал о том, что «социальная политика есть сумма действий органов управле­ния, действующих непосредственно или через своих агентов, оказывающая влияние на жизнь граждан» (Peters, 1986, р. б)³.

Преобладающая часть определений не носит столь всеобъемлющего харак­тера. В соответствии с ними процесс выработки политического курса характе­ризуется как комплекс мер, направленных на решение возникающих проблем. Некоторые определения рассматривают процессы принятия решения на инди­видуальном уровне в организационном контексте. Дж. Дьюи предложил первое из такого рода определений, разделив публичный процесс принятия решений на пять этапов, последовательно сменяющих друг друга. Он начинается с ощущения растерянности, затем происходит формулировка проблемы, опре­деление возможных решений, анализ их последствий и, наконец, попытка претворения в жизнь избранного решения (Dewey, 1978). Точно так же в пред­ложенном Г. Лассвеллом понимании выработки и осуществления политичес­кого курса последний характеризуется как творческий процесс принятия ре­шений, состоящий из рекомендации, предписания, призыва к исполнению, применения и завершения (Lasswell, 1971).

Другие представители теории принятия решений черпают вдохновение в системной теории; их определения основаны на таких понятиях, как «вход», «преобразование» и «выход» (Easton, 1965). Так, например, Г. Бруер и П. де Леон писали о том, что «практическая политика (policy) представляет собой наибо­лее важные решения и действия, опирающиеся на всеобщую поддержку и/или на угрозу карательных мер» (Brewer, de Leon, 1983, p. 9, 17—21). Они представ­ляют практическую политику как многоуровневую систему, проходящую шесть

* В английском тексте используется термин «policy process», который в данной главе переводится по-разному в зависимости от контекста, поскольку «policy» — это и «полити­ческий курс», и «принятие решений», и «исполнение принятых решений», т.е. в данном понятии (в отличие от «politics»), подчеркивается целенаправленность процесса практичес­кого политического управления. — Прим. науч. ред.

² Аналогичным образом Л. Линн определял политику как «специфический набор действий правительства, которые по своей направленности или иным путем приводят к определенным результатам» (Lynn, 1980, р. 10). Определение социальной политики, предложенное Андерсеном, включало в себя представление о том, что само правитель­ство предпочитает ничего не делать; более детально этот вопрос рассматривается в работе П. Бахраха и М. Бараца (Bachrach, Baratt, 1963).

³ Подобным образом Т. Дай характеризовал политику как «то, что правительство предпочитает делать, или то, от чего оно предпочитает воздерживаться» (Dye, 1984 р. 1).

стадий развития: инициация, предварительная оценка, отбор, применение, оценка и завершение⁴.

Если рассматривать такие определения политического процесса в отрыве от контекста, который придает им жизненность, может сложиться впечатление о том, будто создатели таких определений страдают механистичностью и им всегда бывает очень трудно отказываться от своих построений. Однако Дебора Стоун выступила с серьезной критикой определений политического процесса как поэтапного решения проблем (Stone, 1988). Острие этой критики было направлено на «проект рациональности», присущий всем определениям тако­го рода. Обращаясь как к экономистам, занимающимся анализом политичес­ких проблем, так и к политологам, Стоун писала о том, что поэтапная модель политического процесса «напоминает когнитивные стадии в рациональной модели принятия решений... Модель, описывающая процессы в производ­ственной сфере, не может объяснить того, что я понимаю как суть принятия политических решений в политическом сообществе: идейную борьбу. Процесс разработки и проведения политической линии... представляет собой постоян­ную борьбу по вопросам о критериях классификации, о рамках категорий и определении тех идеалов, на которые ориентируются люди в своем поведе­нии» (Stone, 1988, р. 7).

Точно так же сочетания идей лежат в основе предложенной П. Сабатье и X. Дженкинсом-Смитом модели выработки и осуществления политического курса, которая опирается на коалиционный подход (Sabatier, Jenkins-Smith, 1993). Они считают, что неотъемлемой частью выработки политического кур­са является достижение единства взглядов и борьба с иными системами пред­ставлений. К таким же взглядам со временем пришел А. Вильдавски, который отказался от определения «анализа политического курса», но был обеспокоен поляризацией взглядов политических элит, точнее говоря, отсутствием точек соприкосновения в убеждениях и структурах, что необходимо для определе­ния позиций, общих для всех тех, на ком лежит ответственность за создание политического будущего Америки (Wildavsky, 1987, р. XV—XXI).

Тем не менее, несмотря на имеющиеся различия, три вышеупомянутые традиции имеют одну важную общую гносеологическую характеристику. Все определения подчеркивают значение целостного взгляда на выработку поли­тического курса, разделяя убеждение в том, что целое больше суммы отдель­ных его частей, что отдельные люди, институты, отношения и идеологичес­кие течения одинаково важны даже в том случае, когда существуют разногла­сия относительно их пропорциональной значимости. Если экзистенциализм, согласно давнему ироническому определению, утверждает, что в мире либо ничего между собой не связано, либо все взаимосвязано, то подавляющее большинство политологов, работающих в области социальной политики, при­надлежит к тому течению, сторонники которого убеждены, что «все в мире взаимосвязано». Если выражать эту мысль на языке дискуссий о структуре и агентах, можно сказать, что большая часть политологов, специализирующих­ся в области социальной политики, ищут причинные зависимости как на индивидуальном уровне, так и за его пределами.

⁴ Дж. И. Андерсон определил процесс выработки политического курса как «последо­вательную схему деятельности, в которой могут быть выделены некоторые аналитичес­кие, но не обязательно различные во временном отношении категории. Они включают в себя вопросы определения исходных позиций, насущных проблем, выработки политической линии, ее утверждения, применения и оценки» (Anderson, 1990, р. 35).

Основные расхождения с подобным взглядом проявились в работах «олимпийцев» в области общественного выбора, если можно их так на­звать, используя выражение, употребленное Г. Саймоном в его работе «Здра­вый смысл в человеческих делах» (Simon, 1983). Саймон, а вслед за ним и В. Остром дали характеристику различий между школами общественного выбора (Ostrom, 1989). Работа таких ученых, как У. Райкер и П. Ордещук, в которой авторы исходят из представлений о высоком уровне эгоизма, на­личии исчерпывающей достоверной информации, способности однозначно и последовательно рассматривать все имеющиеся варианты решений и воз­можности максимизировать ожидаемую выгоду, менее полезна при анали­зе проблем институционального характера, чем при рассмотрении вопро­сов, связанных с рыночными отношениями (Riker, Ordeshook, 1973). Одна­ко книга Элинор Остром и работы ряда других авторов позволили более свободно толковать тезис о достоверности информации (а вместе с тем и ослабили значимость предположений, касающихся последовательности при­оритетов и ожидаемой выгоды), поставив во главу угла вопросы о соотно­шении индивидуального поведения и организационных действий (Ostrom, 1986). В целом, тем не менее, школа общественного выбора в большей степени отождествляется с интересом к решению политических проблем, чем к изучению социальной политики как процесса или отдельной отрасли политической науки.

Б. Структура отрасли

История социальной политики как самостоятельного направления в боль­шей степени представляет собой историю рассмотрения проблем, чем обыч­ную историю становления дисциплины или отрасли знания как суммы идей, институтов, журналов и контроля над основными ресурсами. На самом деле отсутствие этих более осязаемых, материальных атрибутов области знания позволило сделать удивительный вывод. Секция социальной политики в Аме­риканской ассоциации политических наук (APSA) была создана в 1983 г. в ходе интеграции политологии по вертикали. Организация, носившая название «Policy Studies Organization» и представлявшая собой группу независимых по­литологов, была сформирована в 1971 г., однако отсутствие в ней механиз­мов, необходимых для обеспечения преемственности в руководстве, ограни­чило возможности ее успешного функционирования в качестве средства раз­вития данной области знания.

Публикации специалистов по социальной политике рассредоточены по раз­личным изданиям, что свидетельствует о многочисленных источниках проис­хождения этой дисциплины, а также об отсутствии — хорошо это или пло­хо — влиятельного арбитра, способного оценить идеи или подходы, приме­няемые представителями данной отрасли знания. Для специалистов в области изучения политического курса, жестко идентифицирующих себя с полити­ческой наукой как дисциплиной, нет более авторитетного издания, чем «Public Administration Review». Большинство политологических журналов время от вре­мени публикует статьи по проблемам практической политики, a «American Political Science Review» помещает в разделе «Американская политика и поли­тический курс» обзоры мнений, высказанных в различных журнальных пуб­ликациях. В то же время само название этой рубрики позволяет затрагивать на

ее страницах важные вопросы более широкой тематики, в частности пробле­мы дисциплинарных границ⁵.

Выходит ряд общих журналов («Policy Sciences», «Policy Studies Journal», «Policy Studies Review», «Journal of Policy Analysis and Management»), однако ни один из них не издается на средства APSA и не является ее официальным печатным органом, хотя многие политологи регулярно публикуют там свои работы и деятельно участвуют в подготовке материалов к изданию. В связи с отсутствием общего печатного издания у политологов, специализирующихся в области социальной политики, они публикуют свои работы в журналах междисциплинарного характера, в частности, таких, как «The Journal of Health Politics» и «Policy and Law», которые привлекают к сотрудничеству опытных специалистов в области политических наук. В центре внимания ряда журна­лов — например, «Evaluation Quarterly» и «Evaluation Studies Review Annual», — находятся отдельные стадии политического процесса.

Существует еще один способ обмена идеями, который оказывает опреде­ленное воздействие на взгляды и настроения элиты. Они в значительной сте­пени формируются под воздействием материалов таких популярных журналов общекультурной ориентации, как «The Atlantic», «The New Yorker», «The Nation», «Commentary», «Policy Review», «The Public Interest» и «Tikkun». Ана­лизируя провал реформы страхования в здравоохранении, проходившей в Соединеных Штатах с 1992 по 1994 год, Теда Скокпол подчеркнула важность идей, содержавшихся в политических записках У. Кристола, опубликованных на страницах журнала «Policy Review», который издается Heritage Foundation (Skocpol, 1996).

Политологическое образование, включающее освещение вопросов, пред­ставляющих публичный интерес, выступает в качестве еще одного сегмента этого направления, поскольку политическая наука как дисциплина обычно не занимается обучением студентов правилам принятия решений. Описывая социальную организацию науки, Д. Прайс проводил различие между «сферой научной деятельности», призванной увеличивать объем накопленных знаний, и «сферой профессиональной деятельности», в задачу которой входит приме­нение накопленных знаний при решении практических социальных проблем (Price, 1965). В большинстве высших и средних гуманитарных учебных заведе­ний, где есть курс политической науки, наряду с другими областями этой дисциплины уделяется внимание и социальной политике, однако принятию решений в публичной сфере студентов никто не обучает. Такого рода занятия, посвященные конкретным действиям, направленным на решение социальных проблем, стали проводиться с 20-х годов, однако в основном они проходят не на факультетах политической науки, а в рамках программ по подготовке уп­равленческих кадров и в учебных заведениях, где обучают разработке полити­ческого курса (Stokes, 1994; Barclay, Kaboolian, 1990; Crecine, 1982).

⁵ Даже при беглом взгляде на любую статью или книгу сталкиваешься с тем, что то или иное исследование может быть причислено ко многим, весьма различным областям. Так, например, к какой категории правильнее было бы отнести классическую статью Д. Прайса «Разработка политического курса в комитетах Конгресса: воздействие окружа­ющей среды» (Price, 1978) — к сфере законодательной деятельности, поскольку там идет речь о Конгрессе, или же к области конкретной политики, поскольку в статье рассматриваются вопросы, связанные с соотношением между содержанием политичес­кого курса и политическими процессами?

Очевидно, что в этой области знания действуют колоссальные центробеж­ные силы. В условиях отсутствия объединяющих институтов академическая работа поддерживается за счет единого образования, полученного специалис­тами в области политической науки, и общим для них признанием важности четырех императивов (целостности, последствий, полезности и демократич­ности), а для многих еще и развитием тех ее областей знания, в которых они работают. В истории политической науки можно проследить преемственность в развитии академических традиций, однако для выявления ее основных на­правлений необходимо подходить к вопросу с чрезвычайной осторожностью. В данном случае — особенно при поспешных суждениях — может оказаться слишком сильным искушение одни связи оборвать, а другие соединить по-новому, чтобы сгладить некоторые острые углы. В действительности история социальной политики непоследовательна и довольно запутана, некоторые ее идеи уходят в небытие, а потом вновь возвращаются, переходя от одного поколения к другому.