Социальная политика и управление

Глава 24

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ: ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ

Б. ДЖ. НЕЛЬСОН

Рассмотрим следующие политические ситуации:

• После 27-летнего тюремного заключения и напряженной политической борьбы, исход которой трудно было предугадать, Нельсон Мандела был из­бран президентом Южно-Африканской Республики. В речи, произнесенной им при вступлении в должность, как и в ходе избирательной кампании, он призывал к созданию в его стране нерасового правительства. В выступлении, лейтмотивом которого была надежда на примирение, Мандела призывал на­роды мира поддержать Южную Африку в ее «стремлении к созданию мирного и процветающего демократического общества, ликвидации неравноправного положения женщин и преодолению пережитков расизма» (Mandela, 1994, р. 338). Однако об одной из сторон разыгрывавшейся драмы многие тысячи слушате­лей речи Манделы не имели ни малейшего представления. Для того чтобы все это стало возможным. Южная Африка должна была покончить с получившей печальную известность системой, при которой действовали три парламента — для белых, цветных и выходцев из Азии (чернокожие африканцы в парла­менте представительства не имели вообще), — и создать единый для всей страны выборный орган законодательной власти. В чем состоял процесс со­ставления конституции при переходе к демократии (Horowitz., 1991)?

• В последние десятилетия XX в. в Соединенных Штатах стал заметно уси­ливаться процесс концентрации собственности, находящейся в частном вла­дении (она рассчитывается как величина активов минус сумма задолженнос­ти/ В 1970 г. представители самых состоятельных слоев, составляющие 1% населения, контролировали около 25% всей собственности, а в 1989 г. под их контролем уже находилось около 40% богатства страны (Bradsher, 1995). За тот же период времени в результате осуществления ряда мер — таких, как ужес­точение критериев отбора адресатов, снижение верхней границы общей сум­мы финансирования, введение налога на прибыль и свертывание отдельных

правительственных программ, — сначала были урезаны пособия по безрабо­тице, а потом — по социальному страхованию. Богатые сделались богаче, а бедные, если и не обеднели еще больше, то лишились поддержки и стали более уязвимы. Какое сочетание налоговой и инвестиционной политики, а также политики в отношении прибылей привело к таким изменениям? Что несет с собой увеличивающееся экономическое неравенство (в меньшей сте­пени — неравенство в доходах) для демократического правления?

• Стоял жаркий, безветренный летний день, когда в итальянском городке Севесо произошел самый серьезный в Европе случай заражения токсичными отходами. На городок пролился дождь, в котором содержались химические отходы ICMESA — завода, где производились фармацевтические препараты и промышленные дезодоранты (Reich, 1991). Однако когда официально процесс ликвидации последствий опасного заражения завершился, о некоторых ток­сичных веществах, включая РСВ, умолчали. Шесть лет спустя эти вещества были обнаружены на бойне в южной Франции (Hilz, 1992). Как могли там оказаться токсичные отходы? За несколько лет до этого американские воен­ные незаконно вывезли армейские токсичные отходы из США в Зимбабве, назвав их «чистящей жидкостью». Те, кто это сделал, были заключены в тюрьму по обвинению в подлоге. Однако в данном случае подлог является не самой важной проблемой. Возможно, следует принять соответствующие меры, которые предусматривали бы на международном рынке более открытый про­цесс уничтожения или захоронения токсичных отходов, но как и кто в таком случае должен этим заниматься? Должны ли эти обязанности стать прерогати­вой властей тех стран, где эти отходы будут захоронены? И каким образом — если будет принято соответствующее решение — будут транспортироваться токсичные отходы?

Эти и другие подобные вопросы привлекают внимание ученых, препода­вателей и государственных чиновников к сфере социальной политики. Как эта область знания может помочь нам понять причины и следствия подобных ситуаций? Как накопленный ею опыт и практические знания могут содей­ствовать решению важных, хотя и таких различных по своей природе про­блем, как перечисленные выше? Данная глава посвящена анализу положения дел в сфере изучения социальной политики, которая отчасти призвана давать ответы на такого рода вопросы.

Отдельные разделы в рамках научной дисциплины подобны провинциям страны, и неверно истолкованные итоги сражений не только влияют на оп­ределение их территории и границ, но и ведут к изменению духа ее населе­ния. С этой точки зрения, социальная политика не имеет ничего общего с подобными основными разделами какой-то дисциплины, — если можно так выразиться, с кабинетом министров данной дисциплины в узком составе, — ее трудно сравнить с областями, из которых складывается та или иная страна, или с политическими институтами последней. Интересы социальной полити­ки сосредоточены не на территориальных проблемах и не на властных преро­гативах. Эта область знания определяется четырьмя интеллектуальными импе­ративами: интересом к целостной модели, объединяющей политическую систе­му и происходящие в ней процессы, верой в важность тех последствий, которые влекут за собой действия правительства, стремлением к достижению как по-

лезных, так и глубоких теоретических и эмпирических знаний, а также убежде­нием в важности демократии.

Эти императивы зачастую противоречивы, двойственны, а подчас вооб­ще недостижимы. Однако они сложились на основе определенной интеллек­туальной и политической истории, определили характер основных конф­ликтов, а также заслуг той области знания, которая называется социальной политикой. В качестве таковых они и составляют объект анализа данной гла­вы и определяют ее структуру. Здесь используются два дополняющих друг друга подхода. В первой части дается определение политического процесса и рассматривается история развития социальной политики. Во второй анализи­руются проблемы и достижения, о которых идет речь в научной литературе, возникшей на основе упомянутых выше четырех императивов. Два эти под­хода позволяют с разных сторон рассмотреть одни и те же события, инсти­туты и идеи.