Что мы знаем? Исследования, основанные на четырех императивах

Каков вклад социальной политики в политическую науку?Чем она по­могла государственным чиновникам, управленцам, гражданам и активистам общественных движений в решении назревших проблем? Области науки, об­ладающие единым методом исследования и четко определенным спектром изучаемых проблем, имеют больше возможностей накапливать знания и раз­вивать теорию, чем такие направления, как социальная политика, история развития которой характеризуется методологической и предметной раздроб­ленностью. Кроме того, в социальной политике пока не сложились традиции интеллектуального критицизма, направленного на анализ и оценку государ­ственных структур и органов власти, которые помогли компаративной поли-тологии развить нормативную и эмпирическую теорию, сталкивающуюся с

аналогичной проблемой. Однако убедительные результаты исследований, про­веденных в рамках каждого из четырех императивов, не только существенно обогатили социальную политику как направление, но и внесли весомый вклад в другие отрасли политической науки.

Одна из особенностей социальной политики, определяемая диффузным характером проводимых в ее рамках исследований, состоит в том, что уче­ные, специализирующиеся по этой отрасли знания, публикуют многочислен­ные обзоры, отражающие не только развитие дисциплины в целом, но и положение дел во многих более мелких направлениях, а также характеризую­щие отдельные проекты, в рамках которых ведутся исследования. В большин­стве таких обзоров обстоятельно перечисляются основные работы, относящи­еся к соответствующему направлению. Три из подобных публикаций имеют особенно большое значение. П. де Леон и Э. Оверман поместили прекрасный обзор одного из течений в рамках этого направления в работе «История уп­равленческих наук» (de Leon, Overman, 1989). В работе Д. Кеттла «Социальное управление: состояние отрасли» характеризуются непростые отношения меж­ду такими близкими понятиями, как «политическая наука» и «социальное управление» (Ketti, 1993). Убедительную картину развития концепций соотно­шения науки и практики нарисовал Д. Торгерсон в книге «Политический анализ и общественная жизнь: реставрация Фронезиса?» (Torgerson, 1995). Опи­раясь на богатый материал, который предоставляют все эти источники, мы остановимся на основных достижениях в развитии четырех интеллектуальных императивов, определяющих структуру отрасли.

А. Холизм

Социальная политика как отрасль знания стремится познать целое, и в этом стремлении она не одинока. Моделирование целого — это признанная и широко распространенная в социальных науках традиция. В большинстве слу­чаев такой тип теоретических разработок пытается дать объяснение социальных отношений в обществе. Эту же цель, как известно, преследуют теории групп интересов, плюрализм, теории элит и теории классов: все они стремятся дать объяснение основным движущим силам общественного развития. В трактовке социальной политики холизм носит несколько иной характер, поскольку перед исследователями этого направления стоят более конкретные и четко очерчен­ные задачи: развивать одну или несколько теорий управленческих процессов, и—в меньшей степени — увязывать эти теории управленческих процессов с более широким пониманием взаимоотношений между государством и обще­ством. X. Экло писал, что цель управленческой теории состоит в том, чтобы «более правдиво отражать сложность происходящего» (Hecio, 1972, р. 87).

Холистский императив находит отражение в двух исследовательских на­правлениях. В рамках одного из них разрабатываются теории управленческих функций, а второго — типологии социальных проблем, на основе которых могут быть созданы паттерны управленческих действий. Функциональный подход к моделированию целого лучше всего проследить на примере исследований, направленных на объяснение политического цикла как замкнутой системы (May, Wildavsky, 1978; Sharkansky, 1970; Ranney, 1968). Эти исследования идут вразрез с ранее бытовавшим в политической науке традициями, — в том числе с такими, как правовой формализм и институционализм старого образ­ца,— в которых отсутствовал динамичный подход к управленческим действи-

ям, в центре которых находится индивид. Забавно, что самые крупные дости­жения при изучении политического цикла связаны с анализом отдельных стадий политического процесса: постановки проблем, принятия решений, их применения, оценки и завершения.

Второе направление исследований исходит из вывода Т. Лоуи о том, что «практика управления определяет политику» (Low, 1972, р. 229; 1964). Под этим Лоуи подразумевал, что политический курс накладывает отпечаток на типы отношений между людьми, группами и государством, которые в сово­купности и характеризуют то или иное политическое течение. Важной анали­тической задачей при таком подходе является системное определение типа проблемы и разработка теорий причинности, которые лежат в ее основе. Эта традиция уделяет больше внимания связям между правительственными ин­ститутами и неправительственными акторами, чем рассмотренный выше под­ход к исследованиям с позиций политического цикла.

Одной из пограничных проблем при анализе политического курса является сочетание исследований политического цикла с изучением типов проблем. Чтобы рассмотреть возможности подобного сочетания, необходимо кратко остановиться как на литературе, посвященной стадиям политического про­цесса, так и на основных работах, в которых нашел отражение анализ типов социальных проблем и подходов к их решению. Цель подобного обзора состо­ит не в оценке опубликованных трудов, а в определении основных направле­ний исследования.

Политический цикл

Выработка политического курса редко происходит так, как это описывает­ся в разделах учебников, посвященных политическим циклам. Иногда для принятия решения необходимо, чтобы возникла соответствующая проблема, как в том случае, когда потребность президента Р. Никсона во внешнеполити­ческом успехе определила процесс налаживания дипломатических отношений с Китаем (Kissinger, 1979; Offleld, 1975). Равным образом содержание полити­ческого курса определяется не только на стадии принятия решений. Гораздо чаще бывает так, что с течением времени оно неоднократно пересматривается в соответствии с изменениями в определении проблем, законодательной базы, процесса регулирования и судебных решений, а также под воздействием ре­шений, принимаемых чиновниками низшего звена. Однако, даже признавая расплывчатость характеристик политического процесса, следует признать, что все его стадии нередко имеют специфические особенности.

Это проявляется особенно явственно на этапе постановки вопроса, когда условия развития политического процесса преобразуются в проблемы, требу­ющие решения¹¹. Социальные и институциональные процессы, в ходе кото­рых возникают общественно признанные проблемы, заслуживающие государ­ственного рассмотрения, имеют отношение к различным институтам. В работе «Постановка проблем, альтернативы и социальная политика» Дж. Кингдон уделил большое внимание важности изменения пакета проблем и порядка выдвижения их на рассмотрение Конгресса (Kingdon, 1984). Б. Нельсон писала о том, каким образом происходит определение требующих решения вопросов на межправительственном уровне, когда Конгресс нередко включается в про-

¹¹ McClain, 1993; Cobb, Elder, 1983; Poisby, 1984; Downs, 1972.

цесс их рассмотрения в качестве последнего актора, а также о том, как реаль­ное и символическое значение той или иной проблемы определяет тип реак­ции на нее со стороны отдельных институтов (Nelson, 1984).

Однако даже признание важности проблемы не означает, что путь ее реше­ния очевиден. Большая часть политологических исследований, посвященных принятию решений, связана с проблемами индивидуального подхода и руко­водства, возникающих при тех или иных организационных парамерах (Neustadt, 1960). Некоторые из наиболее интересных и глубоких теоретических работ посвящены принятию решений в сфере внешней политики. Труд Г. Эллисона «Суть решения» открыл новую эру исследований в области принятия полити­ческих решений (Allison, 1971). Эта книга напоминает знаменитый японский фильм «Расёмон», в котором излагаются четыре версии истории о муже и жене, подвергнувшихся нападению разбойника на пустынной лесной дороге. Муж был убит, его тело нашел дровосек. Каждая версия излагается от имени одного из действующих лиц, по-разному интерпретирующих события и по-своему объясняющих их причинно-следственные связи. Точно так же Эллисон объяснял события и результаты кубинского ракетного кризиса с позиции актора, действующего в соответствии с теорией рационального выбора, а также на основе теории административных систем и теории политической бюрократии¹². Хотя, возможно, сам Эллисон делал это ненамеренно, его ис­следование не только доказало, что различные теоретические подходы по-разному объясняли развитие событий, но подчеркнуло важность осознанного применения той теории, с позиций которой ведется само изложение этих событий (Hording, 1987),

Историк А. Джордж провел исследование деятельности крупных внешне­политических организаций, рекомендациями которых пользовались президенты Ф. Рузвельт, Г. Трумэн, Д. Эйзенхауэр, Дж. Кеннеди, Р. Никсон и Дж. Картер. Его интересовало, как когнитивный стиль, понимание эффективности и компе­тентности, а также готовность к конфликту определяли структуру представ­ляемых рекомендаций (George, 1980). Джордж показал, что эти параметры определяют три различных подхода к политическим рекомендациям — фор­мальный, коллегиальный и состязательный, — причем следование рекомен­дациям, основанным на каждом из этих подходов, может привести к различ­ным результатам. Нет ничего удивительного в том, что Рузвельт создал состя­зательную организационную структуру для разработки рекомендаций по про­ведению того или иного политического курса, а Трумэн, Эйзенхауэр и Никсон использовали для этого формальный подход. Из всех рассматривавшихся пре­зидентов лишь Кеннеди применял коллегиальный подход, а Картер следовал смешанному коллегиально-формальному стилю разработки рекомендаций.

Результаты теоретических выкладок и организационные формы принятия решений были изучены и применительно к внутриполитическим проблемам. М. Томпсон использовал такой подход, чтобы понять, как оппозиционные силы вырабатывают политический курс по вопросам защиты окружающей среды. Он охарактеризовал процесс принятия решений при определении по­литики в отношении окружающей среды «не как пример принятия решений в условиях неопределенности, а как процесс принятия решений в условиях

¹² Работа Эллисона подвергалась критике за слишком большое внимание, уделявше­еся им бюрократической политической модели в ущерб использованию других моделей, на основе которых правильно предсказывались исходы некоторых конкретных ситуаций (Sender, Hammond, 1992).

противоречивой определенности» (Thompson, 1984, р. 336). Исследование Том­псона продолжает традицию, в рамках которой рассматривается вопрос о том, как принимаются особые законы, причем особое внимание при этом уделяет­ся объяснению того, как взгляды отдельных сообществ и ожидания долговре­менных отношений воздействуют на содержание законодательства. Полити­ческая наука имеет серьезную традицию исследований влияния противобор­ствующих групп интересов на определение политического курса. Т. Мармор изучил вопрос о принятии закона о медицинском страховании (Маrтоr, 1973). П. Лайт исследовал одну из ключевых проблем национальной социальной политики — закон о социальном обеспечении, который был пересмотрен после того, как изменился состав поддерживающей его коалиции (Light, 1985). П. Петерсон показал, как политика реформ и возросший профессиона­лизм привели к созданию коалиций, необходимых для того, чтобы повы­сить доходы и расширить услуги, предоставляемые государственным школам (Peterson, 1985).

Неудовлетворенность процессом принятия политических решений, а также признание того факта, что в условиях громоздкой федеральной системы «боль­шие надежды Вашингтона вдребезги разбиваются в Окленде» (Pressman, Wildavsky, 1973), привели к публикации целого ряда исследований, посвя­щенных вопросам реализации этих решений. В них говорилось, что сложность осуществления совместных действий делает маловероятной возможность того, что благие намерения, одобренные на Потомаке, будут адекватно воплощены в жизнь в каком-нибудь городке на Тихоокеанском побережье, где много своих неотложных проблем. У представителей другой школы отношение к этой проблеме было не столь пессимистично, как у Дж. Прессмана и А. Вильдавски. В статье Р. Элмора «Обратная связь» подчеркивается значение планирования реализации принятых решений с позиции тех, кому предстоит этим зани­маться (Elmore, 1982). В том же русле М. Липски проводит анализ того, какой степенью свободы действий должны располагать чиновники нижнего звена управления как с точки зрения воплощения в жизнь принятых решений, так и с точки зрения демократической практики (Lipsky, 1982). И. Бардач, Р. Нака-мура, а также Д. Мазманиан и П. Сабатье дали ряд рекомендаций о том, как создать надежную систему реализации принятых решений (Bardach, 1977; Nakamura, 1987; Maynanian, Sabatier, 1989). Однако даже эти авторы предуп­реждали о серьезных препятствиях, стоящих на пути реализации решений федеральной системы: те, кто в борьбе против принятия определенных реше­ний, ведущейся на уровне законодательных органов власти, оказался побеж­денным, будет стремиться к реваншу при проведении этих решений в жизнь. Д. Кеттл также писал об этом явлении, образно называя его «барьерным рифом» федерализма (Kettl, 1983).

Представители другого исследовательского направления полагают, что ди­лемма претворения в жизнь принятых решений может быть успешно решена путем создания малочисленного по составу правительства и сокращения за счет этого количества проектов, ожидающих своего осуществления. Дж. Уилсон приводил доводы в пользу сокращения численности правительства, кото­рое в этом случае было бы ближе к гражданам, что позволило бы последним лучше понимать его деятельность. Однако в этом случае пришлось бы осла­бить контроль над местными властями со стороны центрального правитель­ства (Wilson, 1989; 1990). Уилсон и другие специалисты рассмотрели вопрос о том, как будут претворяться в жизнь принятые решения, если будет сокраще-

но число лиц, их принимающих, и само принятие решения будет приближено к людям. Интересно отметить, что в данном случае Уилсон заостряет внима­ние на тех преимуществах, которые можно получить за счет такого рода изме­нений. Изучив вопрос о возможности предоставления социальных услуг на договорной основе, Э. Сава пришел к выводу о том, что рынок отлично регулирует цены на товары и услуги, формально предоставлявшиеся прави­тельством (Savas, 1987). Проанализировав последствия использования не­коммерческих организаций для предоставления социальных услуг, С. Смит и М. Липски пришли к менее оптимистичным выводам (Smith, Lipsky, 1993). Поставив перед собой цель изучить вопрос о расширении сферы услуг и устранении бюрократических препон, Смит и Липски обнаружили, что пере­ход к системе предоставления контрактных социальных услуг со временем перерастал в систему, которую характеризуют: «большое вмешательство госу­дарства в дела некоммерческих организаций; переход во многих из них от предоставления неформальных социальных услуг к системе формальных ус­луг; стремление к снижению степени разнообразия услуг, предоставляемых в рамках одной и той же категории; тенденция к падению роли совета директо­ров в управлении отдельными организациями; дестабилизация положения» (Smith, Lipsky, 1993, р. 215).

Меняющиеся условия наряду с отсутствием четко определенных целей очень осложняют формальную оценку политических направлений и программ, не­смотря на то, что их неформальная оценка и контроль осуществляются обыч­ными методами. Во время войны во Вьетнаме военная политика постоянно подвергалась оценке. И Дж. Стейнбрюнер, и Р. Макнамара пришли к выводу о том, что как во время войны, так и в мирное время при планировании и осуществлении политики поставок и развертывания военных объектов коман­дование слишком много доверяло оказавшемуся ошибочным статистическому анализу и слишком мало — анализу политическому (Steinbruner, 1974; McNamara, 1995). Оно не уделяло достаточного внимания психологическим аспектам принятия решений в условиях неопределенности и перемен. Проект «Великого общества» на этапе обсуждений прошел обычную процедуру оцен­ки, почти так же, как в случае с экспериментами поддержания доходов в рамках программы «Сиэтл — Денвер», однако затем программа проведения этих экспериментов была свернута.

Большая методологическая работа оценочного характера была проведена в пограничной области между социальной политикой и социологией. Работы Кэрол Вайсе, П. Росси и X. Фримана, а также М. Паттона заложили основы оценки планируемых программ, которую использует в своих трудах целое поколение политологов (Weiss, 1972; Rossi, Freeman, 1993; Patton, 1990). Т. Кук явился основоположником метаанализа эмпирических данных по принятию политических решений (Cook, 1992), Метаанализ, первоначально использовав­шийся в эпидемиологии для составления большой базы данных на основе нескольких более мелких, превратился в технику оценки, задачей которой является систематическое изучение тенденций в принятии решений на основе серийных данных.

В рациональном подходе к политическому процессу оценки служат совер­шенствованию заслуживающих внимания программ и принятию решений о прекращении действия тех из них, реализация которых представляется неце­лесообразной. Дело в том, что до самого недавнего времени в Соединенных Штатах далеко не все управленческие решения выполнялись до конца, что

натолкнуло Г. Кауфмана вынести в заглавие его книги вопрос: «Являются ли управленческие организации бессмертными?» (Kaufman, 1976), Он обнаружил, что из всех управленческих учреждений, существовавших в стране в 1923 г., 94% имели прямых преемников в 1974 г. Правда, некоторые из них были преобразованы: так, например, бывшие кавалерийские части превратились в современные бронетанковые подразделения (Katzenbach, 1958). В ходе развития других, в частности, таких, как Бюро по оказанию помощи детям, наблюда­лись всплески активности, сменявшиеся затишьем (Steiner, 1976; Nelson, 1984). У. Старбек и П. Нистром писали о том, что, например, специалисты по бизне­су иначе бы интерпретировали данные, полученные Кауфманом (Starbuck, Nystom, 1981). Исследования промышленных предприятий учитывают только те фирмы, которые образовались в результате слияний. Точно так же, когда одна фирма прекращает свое существование, а на ее месте возникает другая аналогичная организация, вторая не считается прямой наследницей первой. Таким образом, показатели продолжительности существования того или ино­го предприятия в ходе подобных исследований имеют достаточно большое значение, поскольку позволяют лучше осмыслить особенности их приспособ­ления к системе, которые определяются не столько рыночными критериями, сколько характером политической власти.

Тем не менее, большая часть исследований, в которых рассматривается проблема сроков существования организаций, в целом посвящена другим проблемам. Основное внимание, скорее, уделяется сокращению размеров уп­равленческих учреждений и ограничению финансирования, или же пробле­ме реализации уже существующих программ. 60-е годы были не только пе­риодом, когда росли объемы субсидий, не ограниченных никакими услови­ями, но также временем усложнения механизмов получения отдельными штатами фондов в федеральном правительстве (Derthick, 1975). Чтобы огра­ничить сроки и уменьшить объемы выделяемых средств, в 70-е годы в каче­стве политических механизмов стали применяться комплексные субсидии (block grants). В 80-е годы произошло сокращение многих социальных льгот и пособий. В 90-е годы вопрос о комплексных субсидиях вновь был поставлен и начал проводиться курс на исполнение сбалансированного бюджета, следова­ние которому предусматривается и в XXI в. Комплексные субсидии, объеди­няющие субсидии, выплачивающиеся отдельным категориям граждан, впер­вые были введены в период правления администрации Никсона с целью снижения затрат на громоздкую систему регулирования. Неповоротливость последней обусловливалась многочисленными уровнями контроля, расходы на осуществление которого снижали общий объем средств, выделяемых на субсидии. Однако существенно более успешными в этом плане были инициа­тивы в отношении комплексных субсидий, с которыми выступил Р. Рейган. Дж. Питерсон и его коллеги пришли к заключению, что «объем средств, выделяемых на комплексные субсидии в соответствии с решением Конгресса после всех дополнений и поправок финансового характера, принятых в 1982 г., сократился по сравнению с 1981 г. на 8%» (Peterson etal., 1986, р. 7). Равным образом, снижение Рейганом налогов в 1981 г. послужило причиной бюджет­ных проблем 90-х годов. А. Шик писал, что за период с 1960 по 1990 год бремя федеральных налогов в ВНП оставалось практически неизменным и составляло около 18,3% (Schick, 1994). Однако федеральные расходы превы­шали этот показатель на 3%. «Недостаточные поступления в казну в период пребывания у власти Рейгана и Буша неоднократно привлекали внимание ор-

ганов законодательной власти, — писал Шик. — С 1982 по 1990 год Конгресс одобрил дюжину решений об увеличении налогов, за счет чего доходы казны в 1990 финансовом году возросли на 250 млрд дол. Однако эти меры были практически сведены на нет резким снижением налогов в 1981 г., в результа­те чего доходы казны в 1990 г. составили на 300 млрд дол. меньше, чем было необходимо» (Schick, 1994, р. 6). В результате президент Клинтон унаследовал бюджет, который позволял ему расходовать меньше средств, чем президенту Рейгану, когда тот вступил в должность. Не случайно поэтому новым явлени­ем в вопросе о сроках проведения определенных программ стала острая борьба по вопросу о сокращении бюджетных средств, выделенных на их реализацию.