11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства
Правовая наука и практика правового регулирования свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Однако, постоянное динамичное развитие системы законодательства делает невозможным сохранение в неприкосновенности сложившейся структуры системы права. Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их – все это в значительной мере десистематизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и взаимодействие нормативных правовых актов. Системность правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унификация предписаний и приведение их в соответствие друг с другом. Все это обуславливает значительную роль в функционировании законодательства систематизаций.
Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанавливает свои регулятивные возможности. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизаций различного уровня и формы.
Целью любой систематизации является облегчение участникам правоотношений установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться в ходе правоотношений. Постоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие – все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых предписаний, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений.
Систематизации законодательства можно разделить на официальные и неофициальные.
Официальные систематизации проводятся органами государственной власти (или отдельными должностными лицами) в рамках осуществления ими своих служебных обязанностей. Официальные систематизации законодательства, как правило, имеют формально – юридические последствия: создаются обязательные для всеобщего признания правовые сборники или даже новые комплексные нормативные правовые акты.
Однако, на практике нередко потребность в правовой определенности создает условия для осуществления систематизации нормативного правового материала в частном порядке: юристами – практиками, учеными – правоведами и даже государственными служащими за рамками своих обязанностей (например, должностными лицами, участвующими в правоприменении, чаще всего – работниками судебной системы). Ибо очень часто субъекты правового регулирования, лица, к поведению которых нормами права предъявляются особые требования, первыми сталкиваются с проблемами, которые влечет за собой бессистемность законодательства, они раньше, нежели государственные должностные лица, в обязанности которых входит совершенствование системы правового регулирования, осознают необходимость совершенствования и систематизации комплекса нормативных правовых актов. Такие субъекты правоотношений живут и работают в постоянном контакте с правом, а потому очень оперативно воспринимают необходимость в правовом регулировании, замечают пробелы и несовершенства законодательства. К сожалению, законодатели (и не только отечественные) такой тесной связи с жизнью права не имеют и не могут столь быстро, как специалисты в регулируемых общественных отношениях сделать вывод о необходимости совершенствования и систематизации существующего комплекса нормативных правовых актов. «Именно этим объясняется тот факт, что потребность в правовой определенности, будучи потребностью общественной, поначалу удовлетворяется также методами сугубо общественными: первые кодификации имеют неофициальное происхождение. Чаще всего они являются плодом усилий какого – либо судьи, адвоката или высокого сановника, стремящегося систематизировать правовые нормы, чтобы облегчить их распространение или просто привести в порядок»[105].
Характер систематизации законодательства определяется основными ее целями. Систематизация нормативных правовых актов неизменно направлена на создание в их массиве определенной упорядоченности, которая может помочь субъектам правового регулирования найти нужное им в конкретной ситуации нормативно – правовое предписание быстро и точно. Однако, эта цель может быть достигнута различными путями – в зависимости от приоритетов, из которых исходят субъекты систематизации.
Необходимо выделить следующие виды систематизации законодательства:
1) Инкорпорация. Этот вид систематизации законодательства представляет собой размещение нормативных правовых актов в соответствии с каким – либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологическом порядке или разделение на группы в зависимости от предмета правового регулирования). Инкорпорация представляет собой внешнюю систематизацию законодательства - его объединении в разного рода сборниках на основании определенных общих признаков, без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация представляет собой подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой с технической точки зрения вид систематизации законодательного массива. В ходе инкорпорации в нормативные правовые акты не вносится никаких изменений, просто выбирается системообразующий критерий и нормативные правовые акты разбиваются на соответствующие группы. Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, не претерпел ли изменений.
Инкорпорация как метод систематизации законодательства в условиях современной России оказывается весьма востребованным в процессе реализации правовых предписаний. Она заметно облегчает участникам правоотношений ориентирование в системе нормативных правовых актов. Субъекты правового регулирования получают первичное представление о направлении поисков необходимого им акта законодательства, имеют возможность ориентироваться в массиве нормативных правовых актов. Кроме того, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут описаны ниже, она является их первым шагом. Особое распространение в России получили частные инкорпорации, которые проводятся быстро и оперативно – в основном, в форме составления сборников законодательства по определенному, как правило, достаточно узкому предмету регулирования.
Главное преимущество инкорпорации, которое и определяет выбор именно этого вида систематизации законодательства - возможность оперативного ее проведения (особенно, если речь идет о создании сборника нормативных правовых актов, посвященных определенному предмету правового регулирования). Главный недостаток – недостаточное практическое значение, низкая живучесть создаваемых в результате инкорпорации сборников, слишком ограниченное время возможности их использования, ибо изменения во включенных в такие сборники актов значительно снижает потенциал их востребованности (а может и принести вред) в ходе правоотношений. Возможно, именно это обуславливает то, что официальные инкорпорации в современной российской правовой действительности – довольно большая редкость.
2) Консолидация. Это систематизация на более высоком уровне, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размещаются в определенном порядке, но излагаются при этом только в действующей редакции, с учетом изменений, принятых на момент составления сборника. Консолидация позволяет субъектам правового регулирования не просто ориентироваться в массе законов и подзаконных актов, но и получить точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения.
Результатами консолидации являются разного рода сборники только действующего законодательства. Впрочем, возможно и создание путем консолидации нормативного правового акта, в котором объединяются (без изменения содержания) действующие нормы права, объединенные определенной общностью – в истории правового регулирования можно найти немало таких примеров. Консолидированными законами называются такие законодательные акты, которые лишь суммируют предписания нескольких изданных прежде по данному предмету законов, не изменяя в чем-либо существенном их содержания и не стремясь при этом объединить эти старые законы в какой-либо единой логической конструкции. При этом, не происходит переработка предписаний, не определяются общие положения, не восполняются пробелы в законодательных предписаниях. В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы, параграфы, расположенные в определенной последовательности.
Преимущество консолидации, определяющие выбор этого вида систематизации законодательства – более высокая степень востребованности, возможность для субъекта правового регулирования получить надежный сборник действующих нормативных правовых актов, исключающий возможность наличия в нем недействующих, отмененных или измененных предписаний. Затрудняет проведение консолидаций большая трудоемкость процесса поддержания консолидированного сборника законодательства в таком состоянии, чтобы входящие в него акты почстоянно были изложены в действующей редакции, в которой они имеют юридическую силу.
В прошлом проведение инкорпораций и консолидаций было весьма затруднено, так – как трудно было обеспечить жизнеспособность создаваемых (в основном, на бумажных носителях) сборников – любое изменение в законодательных актах, содержащихся в этих сборниках, означало необходимость проводить инкорпорацию заново. Это было очень трудно, поэтому удачные консолидации еще несколько десятилетий назад были большой редкостью. Современные же технические средства делают возможным регулярное обновление правовых сборников, поддержание их в таком состоянии, чтобы законы и подзаконные акты в них были приведены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России электронные правовые информатизационные базы (Гарант, Консультант + и др.). Консолидированные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном, постоянно изменяющемся и дополняемом массиве действующего законодательства, отыскивая в системе законодательства именно действующие, подлежащие применению предписания. Консолидации оказывают огромную помощь юристам в их практической деятельности, значение такой систематизации законодательства даже более велико, нежели значение инкорпораций. Особенно востребованными результаты консолидации оказываются в работе юристов – практиков, связанной с динамично изменяющимися системами юридических норм: например, в сфере финансового, банковского, налогового права современной России.
3) Но самым действенным и эффективным способом систематизации законодательства является кодификация. Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс, исследование которого играет огромную роль в правовой науке и предполагает кардинальное преобразование всей системы законодательства. Она является самым трудоемким видом систематизации законодательства, но предоставляет наибольшие возможности преодолеть негативные для правового регулирования последствия бессистемности, запутанности, большого объема и пробельности множества нормативных правовых актов. Из всех способов систематизации законодательства кодификация является единственной, связанной с созданием нормативных правовых актов, с внесением кардинальных изменений в существующую систему законодательства. Фактически, в современных условиях инкорпорация и консолидация выступают скорее как вспомогательные действия, направленные на подготовку к проведению кодификации. Этот вид систематизации[106] нормативно – правового массива как правило является одной из весьма специфичных форм законотворчества и заслуживает особого изучения.
11.2 Понятие и значение кодификации.
Определений кодификации существует довольно много. В самом общем виде кодификацию можно определить как особый вид систематизации законодательства, представляющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых актах и иных формах права в одном новом акте официальное, принятие и утверждение которого в качестве акта законодательства лишает законной силы все эти систематизируемые акты. В ходе кодификации в одном новом кодификационном акте объединяются все нормативно – правовые предписания систематизируемого массива законодательства, при этом, с принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и теряют свою юридическую силу.
Кодификация является, пожалуй, самым эффективный способом систематизации нормативных правовых актов. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного массива разрозненных нормативных правовых актов, путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте. В результате кодификации нормативно – правовые предписания выражаются в концентрированном виде, объем законодательства, подлежащий изучению субъектами правоотношений, уменьшается, а у людей возникает возможность усвоить требования норм права более полно и системно, не исследуя в поисках отдельных положений всю систему законодательства. Кодификация – действенное средство увеличения регулятивной эффективности права, она служит для устранения множества бессистемных и разнородных нормативно – правовых актов путем объединения их смысла в новом едином акте, носящем комплексный характер и служащем для комплексного единого выражения норматвно – правовых предписаний, ранее содержавшихся в большом массиве законодательства. Такое значительное изменение законодательства позволяет сконцентрировать элементы норм права (гипотезу, диспозицию и санкцию), сосредоточив их в одном системном комплексном нормативном правовом акте. Кодификация представляет собой метод борьбы с излишним объемом законодательства, с его разбуханием, запутанностью, дублированием друг друга различными его элементами. Этот вид систематизации предполагает комплексное совершенствование законодательного массива, регламентирующего определенный комплекс общественных отношений, а так же, в конечном итоге, всего законодательства, действующего в государстве. «В задачу кодификации входит внутренняя обработка действующего законодательства путем приведения его в единую логическую систему. Обработка действующего законодательства при кодификации касается не только внешних ее сторон, но и проникает в существо отдельных правовых актов. В процессе кодификации заново пересматриваются все действующие правовые нормы, отменяются устаревшие, создаются новые нормы, восполняющие пробелы в законодательстве, устраняются несогласованности, неоправданные повторения и противоречия между отдельными правовыми предписаниями, объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты»[107].
Кодификация кардинально изменяет систему писанного права, устраняя из него одни элементы и вводя новые, уничтожая коллизии и, что особенно важно, в борьбе за системность законодательного регулирования восполняя существующие в праве пробелы.
В ходе кодификации систематизируемые правовые предписания излагаются в едином комплексном нормативном правовом акте (как правило – в законе). Новые нормы, ранее не известные законодательству, так же могут найти в таком акте отражение (это возможно, когда в ходе кодификации выявляются пробелы в праве, которые тут же восполняются), но это не является главной целью кодификации, это второстепенно по значимости, производно от главной цели – систематизации уже существующего законодательного массива.
Посредством создаваемого в ходе кодификации законодательного акта унифицируются и концентрируются все необходимые правовые предписания, как официально определенные или санкционированные специальными уполномоченными государственными органами, так и существующие фактически, но не формально. Кодификационный акт, нормативно – правовой результат официальной кодификации выступает как концентрированное выражение комплекса предписаний, необходимых для полноценного и позитивного по результатам правового регулирования определенной сферы общественных отношений. Получив выражение именно в законодательном акте, адресаты таких предписаний получают возможность усвоить его суть, смысл более эффективно, используя все преимущества нормативного правового акта как формы права (которые и позволяют законодательству играть определяющую роль в правовом регулировании большинства современных правовых систем).
В любом случае, вне зависимости от того, преследовали ли авторы кодификации в качестве основной цели логическое упорядочение существующих правовых предписаний, или они стремились совершенствовать, дополнить и обновить систему выраженных в законодательстве норм права, получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, являясь ключевым, основополагающим в определенной подсистеме норм права (отрасли, подотрасли, институте и др). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли или института права. Кодексы содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а так же иные основополагающие начала определенного комплекса норм права. Н. М. Коркунов отмечал: «Кодификация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова»[108].
Кодификация законодательного массива позволяет в той или иной мере решить множество проблем правового регулирования (причем, связанных не только с законодательством). Можно выделить целый комплекс, если можно так выразиться, выгод, которые она дает.
1. В результате кодификации происходит концентрация правовых предписаний, субъекты правоотношений имеют возможность более ясно и системно получить и усвоить эти предписания. Правовые нормы излагаются структурно упорядоченно, что делает более эффективным их воздействие на сознание и поведение индивидов. Субъекты правового регулирования избавляются от необходимости штудировать большой массив законодательства в поисках строго определенных положений, регулирующие конкретные отношения, в которых они непосредственно участвуют. Всю необходимую информацию о должном (или возможном) с правовой точки зрения варианте поведения они могут получить из единого источника, одного акта, комплексно, без необходимости длительных поисков и размышлений о том, какие акты в конкретном случае могут быть им необходимы и в какой части, в какой мере.
Концентрированность правового регулирования влечет за собой его определенность, которая не только удобна в правовой жизни, но еще и намного снижает возможности произвола и злоупотреблений, которым так способствуют неясность и запутанность правового регулирования.
2. Кодификация представляет собой способ ликвидировать накопившиеся в законодательстве коллизии. Кодификационный акт законодательства, отменяя все систематизируемые им нормативные правовые акты, оставляет содержащиеся в них предписания только в действующей редакции. Когда правовое регулирование осуществляется кодексами, участники правоотношений оказываются застрахованы (по крайней мере, отчасти) от опасности принять отмененные нормативные предписания за действующие, по ошибке воспользоваться положениями, утратившими юридическую силу. Устойчивость и определенность – весьма важное достоинство кодексов. Именно по этой причине представляется необходимым закрепить в действующем законодательстве (возможно, даже, на конституционном уровне) приоритет юридической силы кодексов над другими актами законодательства (в том числе, и над федеральными законами). Крайне важно избежать возможности внесения изменений в положения этих результатов кодификации, чтобы кодификационные нормативные правовые комплексы являлись фундаментальной основой правового регулирования в определенных сферах общественной жизни, стабильной, устойчивой и не подверженной изменениям текущим законотворчеством, не носящим глобального характера. Кодификация избавляет от необходимости устанавливать действующую редакцию необходимого им акта, сравнивая его с нормативными правовыми актами, принятыми позже. Снижается вероятность неправового поведения, основанного на ошибочно используемом устаревшем варианте правового регулирования.
3. Системность законодательства предполагает не только упорядоченность, но и целостность правового регулирования. Имея единое и комплексное представление о закрепленных в законодательстве нормативных правовых предписаниях по определенному вопросу, участники законотворчества имеют возможность точно и своевременно обнаружить и эффективно восполнить существующие пробелы, законодательно урегулировать социальные отношения и процессы, которые в силу своей важности для общественной жизни и развития заслуживают правового регулирования, но до сих пор такого регулирования не получили. Кодификация позволяет, системно изложив в одном акте требования воплощенных в законодательстве норм права, быстро обнаружить нарушения в этой системе. Более того, последовательность и смысловая целостность кодекса, системные связи между содержащимися в нем правовыми положениями оказывает большую помощь в точном определении характера и смысла недостающих правовых директив.
Следовательно, кодификация может рассматриваться как один из способов обеспечения большей степени соответствия системы нормативных правовых актов истинному смыслу правовых предписаний, обеспечения правового характера системы законодательства, который может быть частично утрачен со временем (в результате несоответствия статичности нормативных правовых актов и динамизма социальных отношений).
4. Важнейшим достоинством кодификации является возможность выделить, сформулировать и формально закрепить в кодексе системообразующие начала кодифицируемых отраслей или институтов права. В качестве таких отраслевых (институциональных) правовых начал выступают так называемые общие положения. Они выделяются из массы правовых предписаний тем, что относятся ко всему кодифицируемому массиву законодательства в целом, определяя общий смысл правовых предписаний и регулируя всю соответствующую сферу общественных отношений. Общие положения представляют собой специальные юридические средства унификации правового регулирования, выработанные юридической наукой и практикой в процессе развития правовой системы общества. Именно поэтому их изложение наиболее желательно именно в кодексах.
5. Выделение, формулирование и нормативное закрепление в ходе кодификации общих положений дает возможность обеспечить системность не только уже принятых законодательных актов, но и тех, которые будут созданы в будущем. Кодификация упорядочивает и процесс законотворчества, еще только предстоящее нормативно – правовое регулирование. Общие положения играют огромную роль как для создаваемого кодекса (или кодифицирующего нормативного правового акта иной формы), так и для остального законодательства, связанного с кодифицируемым нормативным правовым массивом, определяя его в том или ином виде. Они определяют его принципиальную основу, терминологическую систему, используемые в систематизируемой сфере законодательства юридические схемы и конструкции. Все это подчиняет единому началу, единой цели правового регулирования процесс создания нормативных правовых актов, являясь дополнительной гарантией структурной выдержанности и логической завершенности результатов предстоящего законотворчества. Можно сделать вывод, что кодификационные акты за счет своих общих положений систематизируют, упорядочивают не только уже существующий нормативно – правовой массив, но и дальнейшее законодательное регулирование в определенной сфере общественных отношений (так – как такой кодифицирующий акт редко выступает единственным формальным источником права в соответствующей сфере правового регулирования), последующее издание нормативных правовых актов, регулирующих ее. Общие положения кодексов являются гарантией от возникновения в будущем бессистемности в определенном сегменте законодательства. Подчинение законотворчества в будущем определенным системообразующим началам является очень важным фактором, обеспечивающим сохранение законодательством системности и структурной упорядоченности в ходе его дальнейшего развития и усложнения.
Кроме того, следует отметить, что кодификация выступает как фактор не только систематизирующий, но и стабилизирующий дальнейшее развитие законодательства в определенной сфере общественных отношений. Кодификация выступает как признание (а если речь идет об официальной кодификации – как формальное закрепление) достаточно высокого уровня развития определенного комплекса юридических норм, регулирующих специфический спектр общественных отношений. Систематизация правового воздействия на эту сферу общественной жизни путем проведения кодификации предполагает закрепление (формально – правовое, доктринальное или иное – в зависимости от формы проведения кодификации и субъектов, ее осуществляющих) этого уровня и стабилизацию дальнейшего развития отрасли (института) права. Спонтанное и казуальное увеличение законодательного материала после кодификации в этой области правового регулирования прекращается. «Годы, следующие за принятием какого – либо кодекса, небогаты на реформы, как будто кодификация опустошает всю законодательную энергию»[109].
Следует отметить, что это последствие кодификации некоторыми исследователями рассматривается и как, в какой то мере, негативное для дальнейшего развития законодательства изменение в правовом регулировании. Создание кодекса, влекущее стабилизацию дальнейшего совершенствования системы нормативных правовых актов, воспринимается ими как консервация этого комплекса в определенном его состоянии, как фактор, препятствующий дальнейшему развитию правового регулирования. Кодификация, по мнению сторонников этой точки зрения, является процессом, мешающим дальнейшему формальному выражению и закреплению в форме законодательных предписаний новых норм права, возникших уже после кодификации. На стабилизацию в развитии законодательства как результат проведения кодификации специально обращал внимание еще Савиньи, подвергая его критике. По мнению этого выдающегося ученого – правоведа, кодексы (а в первой половине XIX века в Германии искусственно навязывался Гражданский кодекс Франции – знаменитый Кодекс Наполеона) препятствуют праву естественно развиваться сообразно с волей суверена, действующего согласно своей чести и убеждениям, то есть не дают ему осуществлять законотворчество в соответствии с истинной общей волей, с социальной необходимостью[110]. По их мнению, кодификационный нормативный правовой акт создает серьезный риск «…заморозить законодательные положения, которые не будут более отвечать потребностям современной экономики»[111] (впрочем, следует учитывать, что подобная позиция Савиньи была во – многом продиктована его патриотизмом – навязывание германским государствам французского законодательства было в то время одной из форм экспансии наполеоновской Франции в Европу). Схожей позиции в той или иной степени придерживались и некоторые другие исследователи[112].
С подобной точкой зрения трудно согласиться. Создание кодекса (даже официальное, в форме нормативного правового акта) вовсе не означает прекращение совершенствования правового регулирования, не означает прекращения развития правового регулирования, не влечет за собой невозможности возникновения новых норм права, а так же изменения или отмены старых. Даже законодательство как средство формального выражения и закрепления положений соответстувующей отрасли права после официальной кодификации не приобретает статичности, не прекращает своего развития. Оно приобретает стабильность в своем прогрессе. В результате кодификации комплекс нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, переходит в своем развитии на новую ступень, его дальнейшее совершенствование подчинено единой цели, общим для всех систематизируемых норм права принципам, с использованием четко сформулированных и ясно выраженных юридических конструкций, терминов и понятий. После кодификации, когда выражены общие положения, определяющие отраслевое правовое регулирование (или регулирование в рамках институтов права), дальнейшее развитие такого регулирования происходит в основном в форме конкретизации уже выраженных в кодексе положений, которые выступают системообразующим началом в законодательной регламентации общественных отношений. «Кодификация, кристаллизуя действующее право, не замораживает его навек: она способствует познанию права, позволяя лучше выявить его недостатки, несовершенства, что служит точкой отсчета для новых реформ»[113]. Кроме того, дальнейшее воплощение в статьях нормативных правовых актов правовых предписаний осуществляется более структурировано – развиваются уже составляющие кодификационного правового комплекса: подотрасли, институты, подинституты права. Таким образом, наступающая в процессе кодификации стабилизация законодательного материала (или эффект кристаллизации, как его еще называют) ни в коем случае не может рассматриваться как тормоз на пути правового прогресса.
6. Общие положения, определяемые и формально выражаемые при проведении кодификации, обеспечивают системный характер не только нормативно – правового регулирования, но и, во – многом, процесса реализации правовых предписаний. В результате кодификации субъекты правоотношений получают не только единый комплекс нормативно - правовых предписаний, но и комплекс указаний по их претворению в жизнь. Адресаты правовых велений их общих положений кодексов получают возможность более точно, а главное – единообразно истолковать нормы права, уяснить их истинный смысл. В результате эти участники правоотношений имеют дополнительные гарантии истинно правового характера своего поведения, его более точного соответствия истинным интересам жизни и развития общества. Общие положения кодифицирующих законодательных актов помогают субъектам правового регулирования четко определить смысл специальных юридических (и не только юридических) понятий и терминов, базируясь на принципах правового регулирования с использованием юридических схем и конструкций унифицировать процесс воплощения в жизнь нормативно – правовых предписаний. Правореализация при наличии общих положений кодексов осуществляется на единых нормативно закрепленных базовых началах, относительно едино, системно, без необходимости домысливать и самостоятельно толковать законодательные положения, определяя точное соответствие между формальным предписанием и фактическим актом поведения.
8. Кодификация значительно облегчает соблюдение в ходе законотворчества такого важного его принципа, как научная обоснованность. Общие положения кодексов предоставляют прекрасную возможность в концентрированной форме выразить доктринальные тезисы, лежащие в основе правового регулирования определенной сферы общественных отношений.
Особую роль в научном обосновании правового вмешательства в общественные отношения играют принципы правового регулирования. Основные принципы правового регулирования, формулируемые и нормативно закрепляемые в ходе кодификации, являются концентрированным выражением объективной социальной необходимости, определяющих по значимости интересов общественной жизни и развития в регулируемой сфере общественных отношений. Познание таких интересов предполагает научное изучение основополагающих социальных закономерностей, факторов, определяющих направление и характер общественных процессов. Общие принципы кодифицированного законодательства, выраженные в общей части созданного в результате нормативного правового акта, являются средством выражения научных выводов о целях, а так же методах и путях оптимального правового регулирования. Научность законотворчества проявляется и в используемых в таких актах юридических схемах и конструкциях, разработанных путем научного осмысления сущности отдельных локальных правовых институтов, сложных многозначных понятий, доктринальной их разработки, а так же исследования логических и функциональных связей между ними. Специальные юридические понятия так же являются результатом научно – правовой разработки и обеспечивают научную обоснованность требований законодательства. Концентрированное выражение в кодексах правовых предписаний обуславливает и предопределяет научное их осмысление для выделения сути, основных идей такого регулирования.
Кодексы в своих общих положениях выступают как средство выражения и формального закрепления доктринальных научных начал в качестве основ правового регулирования. Кодификация служит средством воплощения научных положений (которые в странах романо – германской правовой семьи сами по себе формальным источником права не являются) в качестве легальной базы непосредственной правовой жизни.
Научность законотворчества является дополнительной гарантией их правового характера, независимости от субъективных факторов, соответствия социальным потребностям и функциональному назначению правового регулирования. Таким образом, через научность процесс кодификации выступает как дополнительное обеспечение соответствия законодательства истинному смыслу норм права.
9. В ходе кодификации в кодификационном акте законодательства воплощаются нормы права, ранее выражавшиеся с помощью иных форм (формальных источников) права. Во всякой правовой системе кроме комплекса нормативных правовых актов (которые в большинстве государств являются основным по значимости и по объему правового регулирования источником права) используются иные способы выражения и формального закрепления правовых предписаний. В России помимо актов законодательства в качестве форм права используются правовые обычаи (например, в гражданском праве – обычаи делового оборота, что закреплено в ст. 5 Гражданского кодекса России) и нормативно – правовые договоры (например, международные соглашения нормативного характера). Они (по своему логическому значению) призваны дополнять систему законов и подзаконных актов, выражать нормы, которые по какой – либо причине отразить в законодательстве оказалось невозможным. Но параллельное использование нескольких различных видов форм права хотя и (как показывает практика правового регулирования) необходимо, неизбежно, но весьма нежелательно (по крайней мере, в условиях романо – германской правовой семьи, к которой принадлежит и правовая система нашей страны). Количество используемых вспомогательных формальных (официально признаваемых) источников права следует свести к минимуму. Ибо механизмы воздействия различных форм права на поведение субъектов правоотношений различны: отличаются методика выражения предписаний, способы обеспечения реализации этих предписаний, техника совершенствования соответствующих систем, механизмы наложения ответственности за невыполнения предписаний, способы разрешения споров о праве и т. д. Различные формы права по – разному определяют правозначимое поведение физических и юридических лиц, взаимодействие различных источников права обычно оказывается делом трудным, а подчас – невозможным. И эту проблему правового регулирования так же помогает решить кодификация. В ходе глобальной систематизации нормативно – правового воздействия на социальные отношения и процессы в составляемом кодификационном акте объединяются все правовые предписания, регламентирующие определенную сферу общественной жизни, вне зависимости от способа внешнего выражения и формального закрепления этих предписаний. Кодификационный акт служит средством унификации выражения норм права, способствуя их концентрированному выражению именно в законодательном акте, что позволяет, во – первых, привнести упорядоченность в их изложение, а во – вторых – реализовать все преимущества именно законодательного регулирования. Определенная система норм права (отрасль, подотрасль, институт права) оказывается основана на писаном праве, иные виды источников из нее вытесняются. В результате не только усиливается системность законодательства - увеличивается эффективность правового регулирования в целом, так – как роль в этом механизме законодательства усиливается, именно законодательство становится его сердцевиной.
10. В конечном итоге, кодификация играет огромную роль не только в совершенствовании законодательного регулирования, но и в развитии всей системы права. Кодификация служит для окончательного формирования и выделения структурных составляющих системы права – его отраслей (в меньшей степени – подотраслей и, в порядке исключения - институтов). Формальное выражение и закрепление в кодификационных нормативных правовых актах общих положений является, помимо всего прочего, еще и выделением основополагающих начал, служащих для выражения общности определенных норм права. Эти общие положения (которые удобнее всего формулировать и формально закреплять именно в ходе кодификации) выражают общее в правовом регулировании определенных правовых систем: общие цели правовой регламентации определенных сфер общественной жизни, общие методы такой регламентации, основные ее специфические черты. Такие особенности могут существовать фактически, но их формальное выражение и закрепление в положениях действующего законодательства необходимы для того, чтобы отрасль права могла существовать и функционировать полноценно. Это тот случай, когда право зависит от законодательства, когда состояние комплекса нормативных правовых актов, то есть результат субъективного осознания законодателями общественной необходимости регулирования определяет существование объективных норм права, их эффективность, возможность исполнения этими нормами своей социальной функции. Это одно из проявлений диалектики права как социо – культурного феномена, в сущности которого объединяются, взаимодополняя друг друга, объективное и субъективное начала. «С каждым новым кодексом еще одна отрасль права делает широкий шаг к собственной автономии, поскольку всякая кодификация предполагает, что источники кодифицированной отрасли права не могут существовать вне самой кодификации; в противном случае она на имеет ни малейшего смысла»[114].
В отечественной и зарубежной истории права можно привести немало примеров, когда окончательное формирование отраслей права было связано с кодификацией и принятием кодификационного нормативного правового акта. В них выкристаллизовывалась сущность отраслевого правового регулирования. Собственно, возникновение отраслей права как элементов механизма правового регулирования впервые прослеживается именно с проведением кодификаций – например, во Франции этот процесс приходится на конец XVII – начало XIX века, в Германии – на конец XIX – начало ХХ века а в нашей стране система отраслей права окончательно сформировалась в 20-х годах ХХ века, после окончания комплексной кодификации.
При этом, оформляя окончание развития отрасли, кодификация предопределяет стабилизацию в развитии законодательства, регламентирующего определенную сферу общественных отношений. Кодекс является не только системным выражением нормативных предписаний, логическая связь его положений предполагает их компактность и лаконизм, структурная же завершенность нормативного правового акта, создаваемого в результате кодификации, предполагает, что обновления в законодательство в области, в которой эта кодификация была проведена, возможно только в форме внесения изменений в созданный кодекс (а это – весьма сложное и ответственное дело), либо в форме принятия нового кодекса, принятие новых законно, регулирующих отношения в этой сфере, становится излишним.
Кроме того, проведение кодификации и создание кодекса влекут за собой признание соответствующей отрасли права среди людей, повышение ее авторитета. Психологически гораздо легче убедиться в относительной автономии отрасли права (а это может сыграть очень важную роль при усвоении соответствующих норм – в этом нужна системность, комплексность, познание логической взаимосвязи между отраслевыми предписаниями), если человек получает системообразующее начало такой отрасли – кодекс. Не случайно в нашей стране самостоятельность таких отраслей права, как земельное право, таможенное право и некоторых других окончательно была признана после принятия соответствующих кодексов – а вот аналогичная отраслевая автономность корпоративного права или исполнительного производства, правовых образований, в которых кодификация не производилась, до сих пор многими ставится под сомнение.
Впрочем, нельзя не отметить, что некоторые исследователи высказывают мнение, что кодификации не следует идеализировать, что они, помимо позитивных последствий, влекут и определенные негативные (которые можно рассматривать, как продолжение выгод, приносимых кодификацией законодательному регулированию, как следствие совершенствования законодательства, увеличения его регулятивных возможностей и увеличение значения нормативных правовых актов в правовом регулировании и в жизни общества вообще).
Учеными – правоведами выделяется целый комплекс таких «минусов» кодификации, в числе которых следует попытаться выделить наиболее заметные и обоснованные.
Во – первых, отмечается, что практика кодификаций в романо – германской правовой системе с самого начала упустила из виду сложившуюся в странах континентальной Европы университетскую традицию, которая заключалась «…в стремлении обучить поискам справедливого права, предложить право – образец, а не систематизацию или комментарии права той или иной страны или области»[115]. Другими словами, нельзя не отметить формализованности, которую кодификации привносят в правовое регулирование, укрепление законодательства влечёт законодательства влечет за собой тенденцию отождествления в сознании людей и, что гораздо опаснее, в практике правоприменителей права и закона, восприятие системы нормативных правовых актов как безусловно правовых, как единственный источник права. Удобный для реального правового регулирования всеохватывающий кодекс создает иллюзию его идеальности и стремление к его неизменности, отсутствие критики в адрес действующего законодательства.
Кроме того, во – вторых, эффективные кодификации в какой – то мере влекут за собой обособление национальных правовых систем отдельных государств, затрудняя обмен между ними, обоснованное заимствование тех или иных востребованных правовых институтов и регулятивных механизмов. Создание кодексов, по мнению авторитетных исследователей, способствует «…юридическому позитивизму, усиленному национализму»[116]. Кодификаторы «…занялись своими кодексами и перестали видеть, что по своему существу настоящее право как норма общественного поведения является национальным правом»[117].
С позицией, на которых стоят эти авторы, в какой – то мере можно согласится. Однако, при этом следует учитывать, что соблюдение в ходе проведения кодификации научно разработанных и практически проверенных методических правил позволяет избежать этих негативных моментов. Указанные (весьма немногочисленные) негативные последствия кодификации «…не были связаны с ее принципами и должны были быть исправлены прежде всего самими юристами»[118]. Это обуславливает еще большее значение такой важной черты романо – германской правовой семьи, как наличие особой идеологии и методики проведения кодификаций, которые позволили осуществить на европейском континенте «…замыслы школы естественного права, завершить многовековую эволюцию правовой науки, четко изложив, в отличии от хаоса компиляций Юстиниана, право, соответствующее интересам общества»[119].
Кодификации играют огромную роль в формировании правовой системы как единого и своеобразного комплекса взаимосвязанных правовых регуляторов, используемых для регламентации общественных отношений. Кодифицированный характер законодательства является важной отличительной чертой, определяющей является важной отличительной чертой, характеризующей правовые системы, относящиеся к романо – германской правовой семье. В отличии от правовых систем, принадлежащих к другим правовым семьям, где кодификации так же проводятся, кодификации романо – германского права имеют не случайный, не локальный, а глобальный характер, охватывая практически все стороны правового регулирования, все отрасли и институты права. Фактически, глобальность кодификации, кодифицированность практически всего законодательного массива является одним из факторов, определяющих сущность и специфику романо – германской правовой семьи. Можно со всей уверенностью утверждать, что кодифицированность нормативно – правового материала является наиболее заметной, наглядной особенностью правовых систем романо – германской правовой семьи. Остальные характерные черты этой системы взаимоопределяюще связаны с кодифицированностью законодательства. Кодификации обуславливают связь правового регулирования с римским правом, давая возможность римским правовым принципам и конструкциям воплощаться в «живом» современном праве, органически в него вписываясь, не противореча и эффективно определяя частноправовые положения. Эта форма совершенствования нормативно – правового регулирования позволяет законодательству достигать максимальной регулятивной эффективности и, благодаря этому, выступать в качестве доминирующей в правовом регулировании формы права. Концептуальность и доктринальность правовой системы так же во – многом определяется кодификациями, ибо, как уже отмечалось выше, в результате их проведения в тексте кодификационных нормативных правовых актов в виде общих положений получают формальное выражение и закрепление господствующие в соответствующей сфере правовой науки доктринальные выводы и заключения. Именно кодификации, как так же отмечалось выше, позволяют внешне выделиться, сформироваться и окончательно оформиться отраслям права (делясь при этом на частноправовые и публичноправовые). Можно констатировать, что именно кодификации позволили правовым системам романо – германской правовой семьи достичь их классического состояния, поддерживая жизнедеятельность права именно в такой форме, которая считается наиболее эффективной для достижения целей правового регулирования и которая позволила именно романо – германской правовой системе стать наиболее распространенной в современном мире.
Кодифицированность законодательных предписаний является неотъемлемой чертой правовых систем, принадлежащих именно романо – германской правовой семье, органично взаимосвязанной с остальными определяющими характер и методологию правового регулирования чертами этого комплекса национальных правовых систем. В остальных правовых семьях кодификация не играет такой роли (и потому там не существует необходимости в разработке специальной системы методов ее проведения) и, нередко, если и проводится, то часто представляет собой подражание кодификациям, проводимым в правовых системах романо – германской правовой семьи. Например, такую ситуацию нередко можно наблюдать в странах центральной и южной Африки, правовые системы которых принадлежат к традиционной правовой семье. А в некоторых правовых системах кодификации и вовсе отрицаются – например, в странах англо – саксонской правовой семьи (что, правда, не мешает созданию кодексов и в неготорых из этих правовых систем – правда, разрозненных, не связанных между собой, не определяющих правовое регулирование даже в рамках отдельных отраслей права). И причина этого – не присущий странам общего права традиционализм, как утверждают некоторые исследователи[120]. Просто кодификации здесь не играет той роли, которая присуща этому совершенствованию законодательства в странах романо – германской правовой семьи, она не востребована в той мере и в той форме. Для остальных правовых систем, кроме романо – германской, кодификации не являются необходимым условием эффективности функционирования правового механизма, они представляют собой заимствование фактически инородного тела, не имеющего глубоких и прочных исторических корней. И только в романо – германской правовой семье регулярно проводимые кодификации являются необходимым элементом и потому имеют особую собственную идеологию, обосновывающую необходимость Иих проведения и их характер, только в романо – германской правовой семье существует настоящая необходимость научной разработки специальных приемов законодательной техники, определяющих методику проведения кодификаций.
Все вышеизложенное не только свидетельствует о значимости кодификации, об особом месте, которое оно занимает в системе законотворчества, о ее огромном значении в функционировании механизма правового регулирования. Все перечисленные позитивные последствия кодификации были выделены для определения целей проведения этого вида систематизации законодательства. Они определяют пути осуществления этого кардинального предобразования, совершенствования существующей системы законодательства. Роль и функциональное значение исследуемой формы систематизации действующего законодательства, этой особой формы совершенствования нормативного правового массива определяет основные принципы, правила и методы ее осуществления. Сущность кодификации обуславливает специфику процесса, основные преимущества, которые она создает для правового регулирования предопределяют пути и способы их достижения.
Этот вид систематизации законодательства представляет собой очень специфичную форму законотворчества, результатом которой является возникновение системы особых нормативных правовых актов – кодексов и кодифицирующих (или комплексных) законов, определяющих систему отраслей и институтов права. Специфика этой формы законотворчества выражается в том, что создаваемый нормативный правовой акт, с одной стороны, выражает в упорядоченной форме ранее уже излагавшиеся правовые предписания, но, с другой стороны, законодатель может включить в него и новые, ранее законодательству неизвестные положения. В любом случае, получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, являясь ключевым, основополагающим в определенной подсистеме норм права (отрасли, подотрасли, институте и др). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли или института права. Такой акт содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а так же иные основополагающие начала определенного комплекса норм права. Кодификаций нормативно – правового массива является не только видом систематизации законодательства, но и весьма специфичной формой законотворчества. Именно поэтому правила и приемы проведения кодификации законодательства являются важнейшими элементами законодательной техники. Пренебрежение ими влечет утрату проводимой кодификацией всякой ценности. Порядку и технике проведения кодификации, специфике этого процесса следует уделить особое внимание.
11.3 Принципы проведения кодификации.
В целом, техника кодификации основана на общих принципах законодательной техники, однако их отличает значительная специфика, являющаяся проявлением особенностей процесса кодификации. Ибо кодификация – не просто создание новых актов законодательства, не просто внесение изменений в систему нормативных правовых актов, это выражение в новых комплексного характера законах однажды уже сформулированных нормативно – правовых положений. И перед участниками законотворческой деятельности стоит задача: не просто вычленить эти положения и сформулировать их по – новому, но и выбрать те из них, которые сохраняют свою актуальность, свой правовой характер и свою юридическую силу, систематизировать их, выявить пробелы в праве и восполнить их новыми предписаниями. Участникам кодификации необходимо исследовать огромный объем нормативного материала, осуществляя выбор в соответствии с определенным принципом, те нормы, которые связаны с этим кодифицирующим началом, которые сохраняют силу и во включении в себя которых нуждается вновь создаваемый акт. Все это обуславливает особые требования к процессу кодификации как к специфическому виду законотворческой деятельности.
Проанализировав кодификационную практику, можно сформулировать следующие основные специфические правила – принципы проведения этого вида систематизации законодательства:
1. Своевременность проведения кодификации. Кодификация необходима только тогда, когда систематизируемый нормативный материал, систематизируемая часть законодательства «созрела», готова к этому виду систематизации и нуждается в нем. Равно вредны для правового регулирования как проведение преждевременной кодификации, так и задержка ее проведения.
Во – первых, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подинститута) и серьезные изменения в этой системе становятся маловероятными. Должен сформироваться комплекс основополагающих общих положений, определяющих направление правового регулирования определённой сферы общественной жизни. Кодификация предполагает стабильность попадающего под нее нормативного массива, так – как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно – правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи – единства и системности законодательного регулирования. Стабильность и устойчивость желательны любому нормативно – правовому акту, необходимость внесения в него частых изменений скорее всего свидетельствует о низком профессионализме участников законотворчества. Для кодифицирующих же актов, являющихся основополагающими, системообразующими, такая стабильность просто необходима как гарант системности и стабильности кодифицируемой нормативно – правового образования. Как отмечал С. С. Алексеев в начале 90-х годов, выступая за тщательную проработку положений будущего Гражданского кодекса, «…закрепи в Кодексе переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед»[121]. Задачей кодификации является упорядочение уже сложившейся системы правового регулирования, а не очередной опыт в таком регулировании. «По нашему мнению, принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли оправданно... Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер.»[122]
С другой стороны, задержка с проведением кодификации так же недопустима, промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. «Созревший» для кодификации нормативно – правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться как полноценный инструмент правового регулирования. Непроведение необходимой кодификации значительно затрудняет использование участниками правоотношений нормативно – правовых предписаний, которые остаются разрозненными и плохо соотносимыми друг с другом, люди не имеют возможности усвоить комплекс правовых требований к своему поведению. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер): обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т. д. Это может вызвать значительные проблемы в правовом регулировании, трудности с реализацией не только уже существующих, но и вновь принимаемых законодательных актов. Кодекс, созданный с опозданием, рискует оказаться ненужным, неприменяемым в реальной жизни.
2. Полнота кодификации. Эффективность совершенствования системы законодательства требует, чтобы под это совершенствование попали все нуждающиеся в систематизации законы и подзаконные акты. В противном случае сложно поручится за сохранение единого системного характера регулятивного воздействия нового усовершенствованного законодательства. Поэтому при проведении кодификации под нее должны попасть все без исключения нормативно – правовые акты, подлежащие систематизации, отвечающие признаку кодификации (чаще всего – предмету правового регулирования, общей для кодифицируемых актов сфере общественной жизни). Ни один из актов законодательства, подлежащих кодификации, не должен ускользнуть от внимания проводящих кодификацию и избежать включения в новый акт. Неполнота кодификации (как и ее несвоевременность) не позволяет достичь основной цели этого процесса. Ибо не до конца (пусть даже в самой незначительной степени) систематизированное законодательство остается бессистемным и реализовывать его ничуть не легче. Если субъекты правоотношений вынуждены хотя бы какую – то часть предписаний, элементы хотя бы одной нормы права искать в других актах, не подвергшихся систематизации – все труды кодификаторов оказываются напрасными, правовое воздействие сохраняет дезорганизованный характер, нет единого нормативно – правового акта, решившего бы все задачи правового регулирования в определенной сфере жизни. Нормативно – правовой массив в целом остается бессистемным. Поэтому половинчатая, незаконченная кодификация недопустима, она только ухудшает положение, лучше вообще ее не проводить, оставив это сложное и ответственное дело другим, а не создавать необходимость дополнительной, исправляющей кодификации.
Более того, при проведении кодификации следует учитывать и объединять предписания не только уже существующих актов, но и их проектов, только готовящихся законов и подзаконных актов – при условии, что участники кодификации сочтут такие проекты правовыми. Кроме того, полнота кодификации предполагает необходимость выявления в ходе её проведения пробелов в действующем законодательстве и их восполнение. Это позволяет предотвращать беспорядок, дублирование положений кодекса будущим законодательством, избежать неустойчивочти кодекса, тенденций к его скорому изменению[123].
3. Единая направленность кодификации. Этот принцип является проявлением одного из рассмотренных выше требований к логике закона. Систематизация, приведение нормативно – правового массива в определенную систему предусматривает функциональное единство этой системы, ее единую регулятивную направленность. Кодификация должна охватывать не случайный набор нормативно – правовых актов, а объединенный единым предметом правового регулирования определенный регулятивный комплекс. Для обеспечения смыслового единства создаваемого в результате кодификации единого комплексного законодательного акта, этот вид систематизации должен проводиться в отношении только строго определенного комплекса законов и подзаконных актов, не выходя за рамки кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права. В противном случае создаваемый кодекс (кодифицирующий нормативно – правовой акт), призванный объединить систематизируемые нормы права, становится размытым, сам по себе бессистемным. Кодификация в этом случае потеряет всякий смысл, так – как нельзя систематизировать элементы, не имеющие тесной взаимосвязи (а у норм права фактором, наиболее тесно их связывающим является общность предмета правового регулирования.
Наиболее опасно с технической точки зрения будет смешение в ходе кодификации материальных и процессуальных норм. Эти два разных вида норм права неизменно относятся к различным отраслям права, друг от друга их отличает как предмет, так и метод правового регулирования. Поэтому их объединение в одном нормативном правовом акте будет являться грубейшим нарушением логического единства такого акта и сильно снизит его эффективность. В качестве примера нарушения этого принципа из отечественной законодательной практики можно привести действующий Кодекс об административных нарушениях. В этом документе законодатели собрали воедино самые разнообразные нормы, регулирующие общественные отношения в широчайшей сфере жизни, слабо между собой связанные по содержанию и по методологии правового воздействия. Перемешанными между собой оказались процессуальные и материальные нормы. В результате получившийся документ оказался весьма бессистемным, громоздким и, несмотря на большой объем, незаконченным, не способным охватить все административные отношения, что намеревались сделать законодатели при его составлении. Регулятивная эффективность документа оказалась крайне низкой, практика свидетельствует о том, что участники правоотношений далеко не всегда пользуются его положениями для определения собственного поведения, нередко просто будучи не в состоянии разобраться с многочисленным слабо логически между собой связанными предписаниями.
11.4. Основные этапы проведения кодификации
Проанализировав характер и цели кодификации законодательства, опыт ее проведения в России и за рубежом, можно сделать вывод, что этот вид систематизации технически осуществляется в несколько этапов.
Определение необходимости проведения кодификации. На этом этапе участники законотворчества делают вывод о том, что определенный нормативный правовой массив готов для проведения законодательной систематизации. Это одна из форм законотворческого познания, и достаточно специфическая форма. Ответственные за состояние системы законодательства анализируют оформленность и стабильность определенного законодательного комплекса, делают вывод о возможности и необходимости проведения его кодификации. При этом учитывается общее количество нормативных правовых актов, однако их большое число не является решающим основанием для положительного вывода. Кодификация вполне может быть необходимой и при наличии 2-3 законов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, но вызывающих путаницу в правовом регулировании, а вывод о преждевременности может быть сделан и в отношении большого количества актов, которое измеряется десятками, но развитие системы которых еще не завершено. Основным критерием для выводов является окончательность формирования и устойчивость фрагмента законодательства.
В ходе необходимого для кодификации законотворческого познания участники этого процесса так же определяют существующие пробелы в действующем законодательстве для того, чтобы их можно было восполнить новыми предписаниями создаваемого кодекса. Восполнение пробелов (которое достигается без десистематизации, неизбежной при принятии нового акта) является еще одной целью кодификации.
Установить момент, в который законодательство в определенной своей отрасли (подотрасли, институте) готово для осуществления кодификации весьма непросто, ошибка с определением такого момента может повлечь весьма печальные последствия. Большую помощь законодателям для точного установления факта готовности системы правового регулирования к проведению кодификации могут оказать научные разработки, а в особенности – частные кодификации. Разработка частными лицами (исследователями – правоведами, юристами – практическими специалистами в соответствующей сфере правового регулирования, а возможно и государственными чиновниками – за рамками их служебных обязанностей) кодексов и даже просто выводы о возможности и необходимости эффективной кодификации могут послужить сигналом о такой готовности. Удачные опыты частных компиляций, большой интерес частных кодификаторов к определенному комплексу нормативных правовых актов может послужить признаком того, что этот комплекс в достаточной мере для проведения кодификации обособился и оформился.
Определение подлежащей кодификации системы норм права. На этом этапе идентифицируется отрасль, подотрасль, институт или под
