Рассмотрим подробнее суть и значение этих основных составляющих нормативно – правового акта.
Нормативно – правовое регулирование во – многом определяется наименованием акта, которое призвано отражать его содержание и основной предмет правового регулирования. И по своему положению и по смысловой роли наименование является начальной частью нормативно – правового акта. К формулированию наименования предъявляются особые требования, во – многом отличные от предъявляемых к формулированию нормативно – правовых предписаний. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Указание на предмет правового регулирования должно быть не слишком конкретным (дабы наименование не стало излишне длинным и многосложным) и приводится в предложном падеже (за исключением кодексов), например: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Наименование нормативно – правового акта должно быть кратким и простым. Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями загромождают законодательство, затрудняют систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т.д. Сталкиваясь с таким многосложным названием участник правоотношений не всегда может сразу осознать общий смысл нормативно – правового акта, понять, этот ли акт ему нужен, есть ли необходимость знакомиться со всем его содержанием. Кроме того, неоправданно длинные и сложные наименования делают трудным точное запоминание акта, что в свою очередь затрудняет его поиск.
Наименование нормативно – правового акта должно содержать основные его идентификационные данные: вид, дату принятия и утверждения, номер, под которым он принят (для подзаконных нормативно – правовых актов, подлежащих регистрации в Министерстве юстиции – дату и номер такой регистрации) акта, точное полное его название. Все эти основные составляющие должны быть выделены и не сливаться одно с другими[102]. Наименование совместного нормативно – правового акта, принятого одновременно несколькими органами власти (например, межведомственный подзаконный акт) должно содержать наименование всех принявших его органов и все номера (каждый из которых следует помещать непосредственно после названия принявшего органа).
Недопустимо вносить изменения в название закона после его вступления в силу.
Правильное формулирование названия нормативно – правового акта позволяет более эффективно, системно, едино и целостно выразить основные предписания, а кроме того делает его более действенным, облегчая его поиск, запоминание и использование. Единая методика именования нормативно – правовых актов – необходимое условие их системности.
Законы, направленные на регулирование широкой сферы общественных отношений, определяющие содержание многих иных нормативных правовых актов, могут содержать преамбулу, в которой излагаются доктринальные положения, которые могут иметь значение для правового регулирования: цели и мотивы принятия закона, предмет осуществляемого им правового регулирования, основополагающие цели правового регулирования, осуществляемого законом, а так же его регулятивное значение. Преамбула служит для выражения намерений законодателя, определяет основы регулирования определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института) и играет достаточно большую роль в законодательном воздействии на общественные отношения. В преамбуле формулируются и закрепляются положения, являющиеся основой для общих предписаний. Эта составляющая часть необходима только для законов, представляющих собой основу отрасли или института права, являющихся ключевыми для правового регулирования в определенных сферах общественной жизни. Особую роль играют декларативные положения преамбул при восполнении пробелов в праве путем применения аналогии права, когда возникает необходимость в ясном и формально закрепленном выражении основных начал правового регулирования в этой отрасли общественных отношений.
В преамбулу можно включать положения, которые не могут сами по себе использоваться для воздействия на поведение людей (ни прямо, ни косвенно), но выражающие общее направления правового регулирования, являющиеся смысловым фундаментом нормативных предписаний. В число таких декларативных положений, подлежащих включению в преамбулу закона, входят, в первую очередь, перечень регламентируемых им общественных отношений, определение составляющего предмет правового регулирования создаваемого акта законодательства спектра социальной жизни. Кроме того, во – вторых, в преамбулу могут быть включены основные причины, определившие необходимость принятия этого закона, обоснование его востребованность в системе правового регулирования. В третьих, в преамбулу могут быть включены основные цели, преследуемые законодателями при разработке и принятии закона, ожидаемый ими социальный результат его регулятивного воздействия на жизнь и развитие общества, на социальные процессы. И, наконец, в – четвёртых, возможно включение в преамбулу общеправовых принципов, зафиксированных в Конституции. Речь идёт о именно о декларативных принципах, определяющих всё правовое регулирование, характерных для любой отрасли права, не связанные непосредственно ни с одной отраслью права или иной группой юридических норм. Эти декларативные принципы сами по себе никакого влияния на непосредственное правовое регулирование оказать не могут – для этого они нуждаются в конкретизации отраслевыми общими принципами правового регулирования (и эти два вида принципов не следует путать между собой).
Включение в преамбулу нормативных предписаний, непосредственно воздействующих на поведение, не допускается, так - как это внесет в регулирующий механизм путаницу и нарушит единую логическую систему закона. Особо следует беречься включения в преамбулы общих регулятивных предписаний (ибо велика опасность перепутать именно их с декларативными положениями). В целях сохранения своего декларативного характера, преамбула не должна делиться на статьи или иные структурные единицы, содержать ссылки на другие нормативно – правовые акты, включать в себя легальные дефиниции, формулировать предмет регулирования закона. Преамбула не нумеруется, как другие структурные составные части закона. Нарушение этих требований может привести к смешению принципиально – декларативных положений закона и непосредственно нормативно – правовых предписаний, выражанных в нем, что является, как уже отмечалось, нарушением основных требований к логике законодательных актов и снижает регулятивные возможности.
Не следует включать преамбулы в подзаконный нормативно – правовой акт, который, будучи создаваем во исполнение закона, по своей сути не должен служить основой правового регулирования, ему не свойственна такая функция, как выражение принципов и целей деятельности законотворцев. В случае, если преамбула все же оказывается необходимой для подзаконного акта, это свидетельствует о том, что допущена существенная законотворческая ошибка, что орган исполнительной власти взялся осуществлять нормативно – правовое воздействие на сферу, подлежащую регулированию законами.
Не следует так же предварять преамбулами структурные составляющие закона, которые не могут иметь собственных принципов и целей, отличных от общих начал определяющих закон в целом.
В начале нормативно – правового акта, непосредственно после преамбулы (если таковая имеется) в отдельной статье надлежит изложить общие положения. Это предписания, в той или иной форме определяющие всё правовое регулирование определённой сферы общественных отношений и распространяются на всю отрасль права или на большую часть составляющих эту отрасль институтов. Такие общие положения выступают базовыми началами как для формулирования предписаний, непосредственно воздействующих на поведение субъектов правоотношений, так и для точного, правильного, системного и единообразного толкования этих конкретных предписаний. Они принципиально отличаются от декларативных положений тем, что сами по себе оказывают воздействие на правовое регулирование, выступают именно как нормативные предписания. Всегда можно проследить логическую связь между общими положениями и предписаниями, непосредственно направленными на регламентацию поведения субъектов правоотношений.
Следует отметить, что изложение общих положений целесообразно далеко не в любом нормативном правовом акте. Идеальным вариантом является выражение и формальное закрепление общих положений в особом законе, служащим для комплексного и системного изложения основ обособленной группы юридических норм - отрасли права или специфического института права. В качестве такого нормативного правового акта целесообразнее всего использовать кодекс (или иные виды кодификационных нормативных правовых актов), ибо их форма наиболее подходит для выражения общих положений и соотнесения их с конкретными предписаниями. Однако, возможно формулирование общих положений и в иных формах законов – например, в законах, посвященных изложению норм отдельных институтов права, в случаях, когда создание кодекса признано нецелесообразным (по причине малого объёма отрасли, её специфичности, малозначимости или по иным причинам), но необходимость отразить специфику правового регулирования всё же существует. Выражение общих положений в подзаконных актах представляется нецелесообразным и может иметь место только в порядке исключения. Нецелесообразно изложение общих положений в подзаконных нормативных правовых актах (хотя, это и не исключается).
Выражению и закреплению общих положений следует посвятить особую структурную составляющую закона, причём, желательно, более крупную, чем статья – главу, раздел или часть (как уже отмечалось, последняя используется при составлении кодексов). Формулирование общих положений в отдельных статьях, следующих по тексту закона, может затруднить правильное установление субъектами правового регулирования логической связи как между общими положениями, так и между ними и конкретными предписаниями.
Первым по порядку изложения видом общих положений, которые очень часто отражаются в самых разнообразных нормативных правовых актах (и не только в кодексах) являются дефиниции, то есть нормативное определение используемых в законе специальных терминов, не имеющих в литературном языке аналога или имеющие в нем другое, отличное от юридического, значение. Такие дефиниции необходимы для правильного и, что не менее важно, единообразного понимания смысла требований норм. Дефиниции требуются для определения как юридических, так и иных специальных терминов (технических, финансово – экономических и др.). Именно этой функцией объясняется то, что этот вид общих положений излагается в тексте закона прежде всех остальных – без них невозможно точное толкование используемых в других предписаниях (в том числе и общих) специальных терминов.
Этот вид общих положений встречается в нормативных правовых актах достаточно часто. Они могут закрепляться как в кодексах, так и в обычных регулятивных законах. Более того, возможны случаи, когда дефиниции содержатся даже в подзаконных нормативных правовых актах – если соответствующие термины применяются только на подзаконном уровне (например, когда определяются специфические технические термины или узкопрофильные юридические понятия, используемые при регулировании очень узкого круга второстепенных по значению общественных отношений).
В том случае, если официальное определение специального юридического термина содержится в законах, не следует дублировать его в подзаконных нормативно – правовых актах. Неправильно так же давать в законе определения термину, уже однажды определенному в законодательстве, а если все же дефиниция повторяется – она должна в точности соответствовать уже закрепленному легальному определению. В противном случае оказывается невозможным обеспечить терминологическое единообразие законодательства, возникает путаница и неясность с истинным значением используемых в законодательстве терминов. В результате же соблюдения этого требования формируется унифицированная система законодательных терминов и понятий, необходимая для создания единой и непротиворечивой системы законодательства.
Формулирование дефиниции представляет собой перечисление существенных признаков определяемого термином явления или предмета. Количество этих существенных признаков должно быть таковым, чтобы толкование определяемого термина было бы полным и однозначным, чтобы отсутствовали возможности различного его понимания. И чем больше таких качественных признаков содержится в определении – тем лучше, ибо их большое количество сужает возможность различного понимания смысла термина. При этом, очень важно, чтобы в дефиниции были отражены только существенные признаки, в которых отражается сущность этого предмета. Дефиниция должна быть адекватной, то есть иметь совпадающий объём с определяемым понятием. Грубой ошибкой будет включение в дефиницию терминов, используемых в самом таком понятии (тавтология). А вот использование для определения термина других специальных терминов нежелательно, но возможно. Формулировать дефиницию посредством другой дефиниции возможно в случае, если эта используемая дефиниция содержится в этом же нормативном правовом акте и, при этом, определение этой вспомогательной дефиниции слишком велико и многосложно и может существенно затруднить понимание и усвоение конечного определения понятия.
Наиболее целесообразным, как уже было сказано, представляется перечисление таких определений в отельной статье в начале закона (одном из первых пунктов подзаконного нормативного правового акта). В таком концентрированном виде их следует излагать в алфавитном порядке. В этом случае в ходе правореализации не возникнет проблем с поиском, пониманием и, самое главное, усвоением используемой в тексте специальной терминологии. Найти закреплённую таким образом дефиницию будет достаточно просто. Однажды получив информацию о значении терминов, изучающий текст нормативно – правового акта субъект правоотношений в дальнейшем не будет испытывать проблем с их пониманием.
Однако, посвящение дефинициям отдельной статьи далеко не всегда возможно и целесообразно. Объемный нормативно – правовой акт может содержать слишком много требующих разъяснения терминов, концентрация их определений в начале может привести к тому, что смысл понятий будет все время забываться, постоянно обращаясь к специальной вводной статье субъект правоотношений просто запутается, потеряет логическую нить, связывающую акт воедино. Поэтому, например, при создании большого по объёму кодекса, определяющего правовое регулирование большой и хорошо разработанной научно отрасли права, не следует собирать в отдельную структурную составляющую вышеуказанные определения терминов, а лучше будет дать такие определения по тексту по мере применения. То есть, при первом использовании в нормативно – правовом акте термина дается его полное определение, а далее в скобках указывается, что далее это понятие обозначается определенным термином. Это особенно подходит для определения терминов, используемых только в определенной части закона.
Некоторые исследователи предлагают и иные способы формулирования дефиниций в тексте нормативных правовых актов[103], однако в законотворческой практике современной России встречается удачный опыт использования только этих двух методов. Возможно, этого вполне достаточно.
Наиболее важными для правового регулирования из числа общих положений выступают принципы правового регулирования. Эти принципы выступают базовыми основами для остальных норм, но в каждой системе норм права (например, в отрасли права) система таких принципов своя, она может существенно отличаться от комплекса принципов иных отраслей. В принципах выражается специфика отрасли, а иногда – отдельных обособленных институтов права. В силу своей важности, принципы правового регулирования отражаются в законах сразу после определение специальных терминов – если эти определения сформулированы концентрировано. Если же законодатель избрал иной метод закрепления дефиниций – принципы правового регулирования излагаются в первую очередь.
Выражению каждого принципа должна быть посвящена отдельная статья или иная, более крупная структурная составляющая. Выражение отраслевых (специальных) принципов правового регулирования возможно только в такой специальной структурной составляющей (лучше всего – в главе), в ней же целесообразно отражение и общеправовых принципов.
Принципы излагаются в нормативных правовых актах, являющихся законодательной логической основой для выражения норм определённой группы норм права (отрасли права, института права и др.). В связи с этим, выражение принципов наиболее целесообразно в кодексах (их особая форма наилучшим образом для этого приспособлена). В простых регулятивных законах выражение этого вида общих положений нежелательно. Точно так же нежелательно дублирование положений об основных принципах правового регулирования положениями различных законов – именно поэтому наиболее целесообразным является изложение этих принципов в базовом, основополагающем законе, единое и не повторяющееся, что позволяет избегнуть различное его понимание. Если же по какой – либо причине всё же пришлось отразить одни и те же принципы правового регулирования в двух (или более) законах, то их формулировка должна полностью дословно совпадать. И совершенно недопустимо формулирование и закрепление общих принципов правового регулирования в подзаконных нормативных правовых актах, которые являются инструментом уточнения и конкретизации положений законов и не могут быть базовыми для правового регулирования. Как и в случае с преамбулами, необходимость изложения в тексте подзаконных актов принципов правового регулирования (отраслевых или институциональных) свидетельствует о том, что соответствующий орган исполнительной власти пытается брать на себя функции законодательных органов и урегулировать своими предписаниями отношения, заслуживающие законодательного регулирования, грубейше нарушая тем самым важнейшие правила законодательной техники.
После определения основных принципов правового регулирования следует закрепить в тексте законодательного акта иные общие положения. К их числу относятся юридические конструкции, правовые презумпции и фикции, юридические аксиомы. Логика закона предполагает необходимость их формулирования и закрепления после определения специальных понятий и принципов правового регулирования, но перед предписаниями, содержащими непосредственное предписание к поведению субъектов правоотношений. Для изложения этих общих положений наиболее подходят кодексы.
Основной смысловой частью любого закона или подзаконного акта будет изложение конкретных правовых предписаний по регулируемому вопросу. Эта структурная составляющая является стержнем нормативно – правового акта, все остальные части находятся в логическом и смысловом ее подчинении. В ней закрепляются преимущественно гипотезы и диспозиции правовых предписаний, формулируются модели поведения определённых категорий субъектов правоотношений в определённой ситуации и определяется отношение к такому варианту поведения права (обязание, запрет, возможность и др.)
При составлении этой структурной составляющей, в ходе непосредственного формулирования нормативных требований и дозволений необходимо оценить возможные последствия их применения с тем, чтобы не проектировать требований, изложение которых может иметь негативные, нежелательные для общественной жизни и развития последствия. Следует заботиться о реалистичности и исполнимости предписаний, их соответствии уровню развития регулируемых общественных отношений, о наличии надежного механизма их защиты и охраны. Именно на этом этапе работы законодателя проявляется его владение логикой, стилем и языком закона, проявляется его способность ясно и внятно выразить словами свои мысли, идеи и желания.
Изложение конкретных правовых предписаний излагается путём закрепления в положениях нормативного правового акта условий, при которых субъект обязан следовать предписываемому этим актом варианту действий (бездействий), а затем – изложение этой необходимой (или возможной – в зависимости от характера предписания) модели поведения. Такая схема с точки зрения правил логики наиболее удобна и даёт возможность обеспечить наиболее эффективное, полное и системное восприятие сути изложенной в акте законодательства нормы права.
Изложение непосредственно правовых предписаний предполагает формулирование только их гипотезы и диспозиции. Определение санкции за невыполнение предписания, указание на меры государственного принуждения, последующие за неисполнение нормы права надлежит излагать отдельно, после самого предписания. Такое правило следует из особенностей психологического механизма восприятия требования определенного поведения – сначала до сознания человека должен дойти смысл требования, а потом – обстоятельства, обуславливающие необходимость ему подчиняться.
При определении санкции следует учитывать особенности отрасли права, к которой принадлежат нормы, выражаемые в акте, применяемые в этой отрасли меры и формы юридической ответственности.
Все второстепенные нормы, не нашедшие в силу своей малой значимости отражения в основном тексте нормативно – правового акта, излагаются отдельно, в статье или главе, посвященной переходным и заключительным положениям. Такой раздел (отдельная глава, статья и т. д.) помещаются в конце акта.
Особая структурная единица посвящается порядку вступления закона в силу. Статья о порядке вступления в силу вводится в законопроектах в случае, если необходимо установить особый порядок вступления в силу данного законодательного акта, отличный от определенного Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Это касается, в первую очередь, определение срока вступления в силу закона или отдельных его частей (разделов, глав, статей). Например: «Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования», или «Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 года». При этом определение даты вступления нормативного правового акта в силу диапазоном дат не допускается. Момент вступления закона в силу, определенный точной календарной датой, нельзя ставить в зависимость от события, которое обязательно должно произойти.
Понятие «введение в действие» употребляется только по отношению к кодексам. Самостоятельный федеральный закон о введении в действие в современной России принимается так же только в отношении кодексов.
В случае необходимости в этой же части определяется, имеет ли нормативный правовой акт обратную силу, могут ли его положения распространяться на отношения, возникшие до его вступления в силу, а если может – то на какие именно. В случае, если акт имеет обратную силу, устанавливаются способы завершения дел, находящихся в делопроизводстве, прекращения или пересмотра в соответствии с положениями нового закона решенных судами или иными государственными органами дел.
В этой же части следует перечислить нормативные правовые акты, которые с принятием нового закона (подзаконного акта) теряют свою силу или претерпевают изменения. Часто применяемая формула о том, что противоречащие данному закону старые законы не имеют силы, в принципе верна, но создает сложности для правоприменителей, поэтому ее следует избегать и определять в тексте нового закона все изменения в действующем законодательстве, которые влечет его вступление в законную силу. Законодательныеакты, подлежащие признанию утратившими силу, в таком перечне располагаются в хронологическом порядке (по дате их подписания). В пределах одной и той же даты подписания законодательные акты располагаются в соответствии с их регистрационными номерами в возрастающем порядке. Перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, должен быть юридически обоснованным и исчерпывающе полным, не должен быть упущен ни один законодательный акт, противоречащий новому акту, в связи с которым составляется этот перечень.
В случае необходимости упоминается, какие акты, из посвященных регулированию того же предмета, что и новый акт, и в какой части сохраняют свое действие (например, такая оговорка представляется обоснованной, если речь идет о сохранении силы нормативных правовых актов Советского Союза). Здесь же возможно указание о создании, сохранении или ликвидации органов и должностей в связи с изменениями, внесенными в систему законодательства.
Возможны так же закрепление положений о необходимости подготовки других нормативных правовых актов – во исполнение принятого, а так же о приведении в соответствие с ним существующего законодательства (например, ведомственных подзаконных актов), хотя, это нежелательно.
10.4. Способы и приемы изложения положения норм права в статьях нормативно – правового акта
Существует множество приемов и способов формулирования правовых предписаний в тексте законодательства. Рассмотрим наиболее важные из них.
Исходя из формы изложения правовой нормы в нормативно – правовом акте выделяются два способа такого изложения: абстрактный и казуистический.
Абстрактный способ характеризуется тем, что правовое предписание формулируется в обобщенном виде, без привязки к конкретным жизненным обстоятельствам, не основываясь на примерах из жизни. Абстрактно изложенная норма связывает предписания с общими родовыми характеристиками, типичными чертами и проявлениями регулируемых отношений и предназначенных для их регламентации предписаний. Даются только общие определения и признаки юридических фактов, участников отношений, регулируемых нормой и обязательного их поведения. Абстрактный способ не предполагает указаний в тексте нормативного правового акта на конкретные примеры как указания образцов поведения. В этом случае в тексте законодательного акта содержатся только общие указания, формулируются признаки правомерного поведения, адресатов предписания, последствий несоблюдения требований и т. д. Статьи нормативных правовых актов, изложенные абстрактным способом, предполагают возможность достаточно активного их толкования.
Казуистический способ означает, что все основные положения норм характеризуются индивидуальными признаками, путем перечисления тех или иных конкретных случаев (казусов), которые используются в качестве примеров, образцов. Казуистичная норма связывает предписания (обычно, гипотезу и диспозицию закрепляемой в законодательстве нормы права) с отдельными строго определенными частными случаями. Ее использование оправдано, если такой частный случай трудно (или вообще невозможно) определить с помощью абстрактного метода. Дается полный перечень обстоятельств, обуславливающих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, даются подробные предписания, список которых в статье исчерпывающ, перечисляются все субъекты правового регулирования. Казуистический способ изложения предписаний не дает возможности для активного их толкования, а иногда и вовсе исключает его (например, когда дается закрытый перечень чего – либо). Примером использования этого способа может стать п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса России, содержащий строго определенный и закрытый перечень конкретных обстоятельств, которые могут послужить основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей.
При осуществлении законотворчества следует использовать оба этих способа, определяя выбор между ними в каждом конкретном случае целью, приоритетом характеристики полноты правового регулирования. Для полноты такого регулирования более предпочтителен абстрактный способ, позволяющий более эффективно избегать пробелов в праве, охватывая более широкий круг общественных отношений. Абстрактный способ изложения нормативно – правовых предписаний свидетельствует о более высоком уровне законодательной техники участников законотворческой деятельности. Однако, полностью отказаться от казуистического способа все же невозможно, да и нет в этом необходимости. Казуистический способ позволяет более четко и с большей определенностью регулировать общественные отношения, с наибольшей, исчерпывающей точностью (без необходимости толкования) регулировать общественные отношения. Поэтому абстрактный способ изложения предписаний следует применять в тех случаях, когда важна полнота правового регулирования, его всеобщность, казуистический же способ более подходит для регулирования отношений, требующих большей конкретности, не терпящих возможности широкого толкования предписаний.
Исходя из полноты изложения нормы права в статье нормативно – правового акта в правовой науке выделяются три способа изложения норм права в статьях нормативно – правового акта: прямой, отсылочный и бланкетный.
Прямой способ предполагает изложение всей нормы права целиком, всех трех ее элементов в одной статье нормативно – правового акта. Наиболее часто этот способ применяется при изложении норм гражданского права и иных частно – правовых отраслей.. Этот способ идеален с точки зрения техники выражения, полноты, ясности и понятности предписания, но, к сожалению, на практике применим редко. Очень сложно, а зачастую невозможно выразить все правовое предписание (которые часто характеризуются сложностью и многозначностью), вместе с условиями применения и санкцией в случае неисполнения в одной статье. Как правило, прямой способ используется для выражения небольших по объему и второстепенных по значению норм права.
Отсылочный способ изложения нормы права предполагает ее изложение в нескольких статьях одного и того же нормативно – правового акта. Этот способ подходит для изложения норм права в статьях значительных по объему нормативно – правовых актов, например – кодексов. Статьи такого акта содержат ссылки друг на друга. В качестве примера можно привести ст. 62 Уголовного кодекса России: «При наличии смягчающих обстоятельств, предусмотренных пунктами «и» и «к» части первой статьи 61 настоящего Кодекса, и отсутствии отягчающих обстоятельств срок или размер наказания не могут превышать трех четвертей максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части настоящего Кодекса» - часть гипотезы этой статьи содержится в предыдущей статье того же кодекса. Отсылочный способ предназначен для обеспечения единства большого и сложного нормативного правового акта, содержащего множество самостоятельных по смыслу, но взаимосвязанных между собой норм.
Бланкетный способ означает изложение нормы права в различных нормативно – правовых актах, когда в статьях одного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт. В этом случае в одном нормативном правовом акте содержится ссылка на другой акт, к которому следует обратиться для того, чтобы получить недостающую смысловую составляющую нормы права. В качестве примера можно привести ст. 68 Таможенного кодекса России, предусматривающую возможность введения упрощенных таможенных процедур в отношении лиц, «…не считающихся подвергнутыми административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 16.2, 16.7, частью 1 статьи 16.9, частью 3 статьи 16.12, статьей 16.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Эта статья за гипотезой (условием вступления нормы в силу) отсылает к другому акту – Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
10.5. Правила оформления ссылок в нормативных правовых актах.
Как отмечалось выше, большая часть нормативных правовых предписаний излагаются и закрепляются в действующем законодательстве с использованием отсылочного и бланкетного способов. Эти способы изложения норм права предполагают использование особых предписаний, содержащих ссылку на другой нормативно – правовой акт, подробно регламентирующий соответствующие общественные отношения (например, содержит ответственность за нарушение правил, закрепленных другим нормативно – правовым актом), или же содержащих ссылку на другую статью того же нормативно – правового акта. Ссылка представляет собой предписание обращаться за каким – то элементом нормы права к определенной статье того же или иного нормативно – правового акта
От ссылок необходимо отличать отсылки, которые только в общем виде показывают связь нормативно – правового акта с другими правовыми предписаниями без четкого указания на конкретную статью определенного закона или подзаконного акта. Например, отсылочными являются фразы типа: «по действующему законодательству», «в порядке, установленном законом», «по основаниям, установленным в законе» и т. д.
Ссылки должны обеспечивать единство и целостность излагаемой нормы, не допускать разрыва между ее структурными и смысловыми составляющими. Именно поэтому правила создания нормативно – правовых актов включают в себя правила и приемы создания системы ссылок, которым участники законотворческой деятельности должны неукоснительно следовать. Несоблюдение этих правил особенно опасно, так - как влечет нарушение единства системы выражения норм права в законодательстве, невозможность для субъекта правового регулирования получить комплексное представление о сути нормативно – правового предписания.
Прежде всего, не следует злоупотреблять ссылками. Слишком частое, неоправданное их использование сильно затрудняет правильное и целостное понимание сути нормативно – правового предписания, содержащегося в законодательстве. Ссылки в статьях на другие статьи, а также на ранее принятые законодательные акты применяются только в случае, если необходимо показать взаимную связь правовых норм или избежать повторений.
По юридическому значению можно выделить два вида ссылок, используемых в нормотворческой практике современных правовых систем. Ориентирующие ссылки не несут нормативно – регулятивной нагрузки, а просто указывают на другие части того же законодательного акта или на другие акты, которые следует знать для правильного понимания и применения статьи, содержащей эту ссылку. Они имеют скорее комментаторское, пояснительное значение. Примером такой ссылки может стать ч. 2 ст. 125 Семейного кодекса России: «Права и обязанности усыновителя и усыновленного ребенка (ст. 137 настоящего Кодекса) возникают со дня вступления в законную силу решения суда об усыновлении ребенка». Регулятивные ссылки имеют нормативное значение и служат для установления обязательной связи между правовыми установлениями, изложенными в разных статьях законодательства, определяя характер соподчиненности этих статей. Именно регулятивные ссылки играют более важную роль в правовом регулировании, и, потому, им следует уделить особое внимание.
Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) законодательные акты. Ссылки на утратившие силу законодательные акты и законопроекты недопустимы. Если нормативно – правовой акт, на который делается ссылка, утратил силу, ссылка должна быть исправлена – лучше всего, переадресована к новому нормативно – правовому акту. Естественно, возможны ссылки только на российские нормативные правовые акты и международные соглашения, ратифицированные Россией.
Ссылки в законодательных актах могут даваться только на законодательные акты высшей или равной юридической силы. Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы не допускаются (например, ссылка в законе на конкретное постановление Правительства Российской Федерации).
В тексте нормативного правового акта недопустимы ссылки на нормативные предписания других законодательных актов, которые, в свою очередь, являются ссылочными (ссылки на ссылки).
Перейдем к изучению конкретных правил оформления ссылок, используемых отечественными законодателями.
При необходимости сделать ссылку на законодательный акт, указываются его следующие реквизиты в определенной последовательности: вид законодательного акта, дата его подписания, регистрационный номер и наименование законодательного акта (пример: «… регулируются Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 №35 – ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
При отсутствии номера законодательного акта указываются его вид, дата подписания и наименование (пример: «…в соответствии со ст. 11 Закона РСФСР от 8 июля 1981 года «О судоустройстве РСФСР»)
При неоднократных ссылках на один и тот же законодательный акт, дабы не перегружать текст постоянными повторениями, при первом его упоминании употребляется его полое название, а далее применяется упрощенная форма – тип акта и его наименование (возможно – сокращенное). Это позволяет избегнуть постоянных повторений, например: например: «…в соответствии с Федеральным законом от 26.12.1995 №208 – ФЗ «Об акционерных обществах» (далее - Федеральный закон «Об акционерных обществах).
Ссылки на Конституцию Российской Федерации оформляются только с указанием, что речь идет именно о Конституции РФ. О том, что имеется ввиду именно действующая конституция специально не указывается – в этом нет необходимости, ссылки на недействующие документы не производятся.
По той же причине при ссылке на кодекс указывается только название кодекса. Дата подписания и регистрационный номер кодекса не указываются, но указывается, что речь идет о кодексе Российской Федерации («…в порядке, установленном Таможенным кодексом Российской Федерации», «…в соответствии с частью второй Гражданского кодекса Российской Федерации»). При ссылках на конкретную статью кодекса, состоящего из нескольких частей, название части кодекса (общая или особенная) не указывается, так – как статьи в этих частях имеют сквозную нумерацию (например: «регулируются статьей 321 Налогового кодекса Российской Федерации», «в порядке, установленном статьей 217 Арбитражно - процессуального кодекса Российской Федерации», «в соответствии со статьей 190 Уголовного кодекса Российской Федерации»). При этом, при ссылках на кодексы не допускается применение сокращений и аббревиатур названий этих кодексов (УК РФ, ГК РФ КоАП РФ и т. д.), так – как не существует единой системы таких аббревиатур и возможна путаница и неопределенность (например, обозначение «ТК РФ».с равным успехом может быть понято и как «Трудовой кодекс Российской Федерации» и как «Таможенный кодекс Российской Федерации).
При необходимости дать ссылку не на весь законодательный акт, а только на определенную его структурную единицу сначала указывается эта конкретная единица (начиная с наименьшей). При этом обязательно указание статьи и более мелких единиц (если они есть), более крупные структурные единицы нормативно – правового акта не указываются (например: «…регулируются пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О всеобщей воинской обязанности»).
Обозначения разделов, глав, статей, частей, пунктов печатаются цифрами, обозначения подпунктов печатаются строчными буквами русского алфавита в. Обозначения абзацев при ссылках на них указываются словами (пример: «абзац второй части 1 статьи 1», «в соответствии с абзацем первым части 1 статьи 1»).При этом первым считается тот абзац, с которого начинается структурная единица, в составе которой он находится.
Ссылки на структурные единицы того же законодательного акта (при применении отсылочного метода изложения нормы права), оформляются упрощено, без указания всех реквизитов этого акта следующим образом: «…содержащиеся в главе 4 настоящего Федерального закона», «…в соответствии с положениями настоящей главы», «…в соответствии с частью 1 статьи 15 настоящего Кодекса», «…в соответствии с частью 2 статьи 5 настоящего Федерального закона», «…в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи», «…в соответствии с настоящим Кодексом.
При ссылке на законодательный акт, который полностью был изложен в новой редакции, указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный законодательный акт в новой редакции. (пример: «…в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ)»)
10.6. Правила внесения изменений в нормативно – правовые акты и правила отмены нормативных правовых актов.
Изменение нормативно – правовых актов является неотъемлемой составной частью законотворческого процесса. Система законодательства меняется постоянно, и это естественно. Это не обязательно является следствием ее несовершенства, нарушения ее создателями правил законодательной техники. Просто общественные отношения не стоят на месте, они постоянно динамично поступательно развиваются. Вместе с ними должна обновляться и система законодательства, устаревшие и потерявшие правовой характер положения которой должны заменяться на новые, соответствующие новым социальным условиям, отвечающие новым потребностям жизни и развития общества. И очень часто достаточно внести изменение в одно конкретное положение акта – и он вновь приобретает правовой характер, для этого вовсе необязательно принимать новый. Именно поэтому внесение изменений в нормативно – правовые акты является естественным процессом и изучения правил внесения таких изменений представляет собой неотъемлемый элемент законодательной техники. Чрезмерное накопление в законодательстве устаревших актов, утративших правовой характер или противоречащих более поздним актам более высокой юридической силы существенно снижает эффективность и регулятивные возможности законодательства. И для отечественного законодательства эта проблема весьма актуальна.
Изменение нормативного – правового акта может осуществляться путем принятия другого акта (равного ему или более высокого по юридической силе), регулирующего те же общественные отношения. Принятый позже акт имеет приоритет в действии перед принятыми раньше, коллизия разрешается в его пользу. Однако такой способ обновления действующего законодательства является нежелательным. В результате таких изменений субъекты правового регулирования не имеют возможности своевременно усвоить суть изменений, получить представления о новых требованиях, предъявляемых правом к их поведению. Нарушается устойчивость законодательства. Практика внесения изменений в законодательные акты, если можно так выразиться, «автоматически», «молчаливо», лишь установлением нового правила в другом акте свидетельствует о низком уровне законодательной техники и ведет к снижению регулятивной эффективности новых предписаний. Тем более, что нередко старые в новые законы пересекаются неполно, частично, в результате чего возможны серьезные недоразумения и ошибки в правореализующей (особенно в правоприменительной) практике при определении подлежащих воплощению в жизнь норм. Это отмечают практически все правоведы, ведущие исследование в этой области[104]. Нельзя так же признать удачной получившую распространение в отечественном законотворчестве практику (особенно часто – при создании новых законов, определяющих по своему значению) отказа от внесения изменений в старые акты и внесение в новый акт общих положений о том, что впредь до приведения законодательства в соответствие с этим новым актом действующие нормативные положения сохраняют силу в части, не противоречащей этому новому закону. Применяются и другие некорректные формулировки, не способствующие четкому и точному определению того, какие законы и подзаконные акты и в какой форме продолжают действовать
Все изменения в законодательные акты должны быть четко и ясно определены, и сделано это должно быть официально. Субъект правового регулирования должен иметь исчерпывающее представление о том, в какую статью, часть или абзац какого закона или подзаконного акта вносятся изменения или дополнения. В связи с этим представляется необходимым любые изменения в нормативные правовые акты вносить путем принятия специального акта – о внесении изменений
Для внесения изменений в акты законодательства таким способом применяется специальная техника, позволяющая сохранить после изменений системность законодательства и избежать путаниц, повторений и, что, пожалуй, наиболее важно, пробелов и коллизий. Кроме того, научная разработка методологии внесения изменений в нормативные правовые акты позволяет сохранять единство законотворческого воздействия на сознание субъектов правового регулирования, сохранить преемственность между старыми (отмененными) и новыми предписаниями.
Попытаемся сформулировать и перечислить правила внесения изменений в существующие законодательные акты.
Внесением изменений считается:
· замена слов, цифр;
· исключение слов, цифр, предложений;
· исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;
· новая редакция структурной единицы законодательного акта;
· дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями;
· дополнение структурными единицами законодательного акта;
· приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;
· продление действия законодательного акта или его структурных единиц.
Не следует упоминать об изменениях в закон в новом законе, посвященном непосредственному фактическому регулированию общественных отношений – во вновь принятом законе можно только лишать юридической силы ранее действовавший нормативный правовой акт, внесение же изменений может повлечь за собой путаницу (тем более, что, принятие акта может повлечь изменения в актах более низкой юридической силы).
Все изменения и дополнения в нормативный правовой акт вносятся путем принятия специального изменяющего акта той же юридической силы. Федеральный закон изменяется федеральным законом, федеральный конституционный закон – федеральным конституционным законом, указ президента – указом президента, региональный закон – законом того же субъекта федерации и т. д. Изменения в Конституцию России могут быть внесены специальным целевым законом о внесении изменений в Конституцию. Не допускается внесение изменений в нормативный правовой акт актом иной формы или иной юридической силы (даже, более высокой). Исключение составляют законопроекты о федеральном бюджете на соответствующий год и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении действия или о продлении действия законодательных актов или их структурных единиц.
В ходе разработки нового нормативного правового акта одновременно начинается подготовка к приведению в соответствие с этим актом ранее действовавшего законодательства. Дляприведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности правовых норм по одним и тем же вопросам, разрабатывая законопроект, участники законотворческой деятельности готовят предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем внесения изменений в законодательные акты. Одновременно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение нижней палаты парламента (Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) следует вносить самостоятельные законопроекты о действующих законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению.
Закон о внесении изменений в принятый ранее закон отличается по форме значительными особенностями. Можно выделить следующие особенности закона о внесении изменений:
· в его названии содержится указание на целевое назначение этого закона – внесение изменений в ранее принятый и действующий закон, ссылка на который дается здесь же, в названии (например: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон…»);
· такой закон имеет упрощенную структуру: в его составе имеются только статьи, более крупных структурных составляющих при его создании не выделяется;
· статьи такого закона не имеют собственных названий – только номера;
· первым положением такого закона является положение о внесении изменений с обязательным указанием вида изменяемого закона, даты подписания изменяемого закона, его регистрационного номера, наименования, а также соответствующих источников его официального опубликования;
· в таком законе не содержится непосредственных предписаний к поведению субъектов правоотношений – есть только указания о внесении изменений;
· изменения в закон об изменениях не вносятся (это может повлечь путаницу), в случае необходимости внесения новых, повторных изменений в основной закон следует принимать новый изменяющий закон;
· изменяющий закон не должен быть длинным, представляется неоправданным включение в состав такого закона более 20 статей – если изменения носят масштабный характер, меняется большинство статей закона, его лучше изложить в новой редакции. В противном случае субъект правового регулирования рискует просто не запомнить всех чрезмерно многочисленных изменений и запутаться в действовавших ранее и нововведенных предписаниях.
Эти же правила применяются и в ходе внесения изменений и в подзаконные акты – в форме издания специального изменяющего нормативного правового акта, равного по силе изменяемому.
В одном изменяющем нормативном правовом акте могут содержаться изменения нескольких действующих законодательных актов. Каждая статья изменяющего закона посвящена одному конкретному изменению и содержит указания на это, включая повторение всех реквизитов изменяемого акта. Выражение в одной его статье нескольких изменений не допускается, так – как это будет нарушение изложенных выше правил структурирования нормативных правовых актов. Однако, положения о внесении изменений и об утрате силы могут располагаться в одной статье. При этом вносимые изменения и признание утратившими силу должны быть изложены последовательно (постатейно).
При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения.
При внесении изменения в законодательный акт сначала указывается, какая структурная единица изменяется, потом указывается характер изменений (замена или исключение слов, исключение структурных единиц, дополнение и др.). Внесение изменений в законодательный акт следует оформлять начиная с наименьшей структурной единицы.
При внесении изменений в нормативные правовые акты соответствующий текст заключается в кавычки. Внесение изменений в обобщенной форме в законодательный акт (например, замена слов и словосочетаний с использованием формулировки "по тексту") не допускается. По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единицы законодательного акта, которая изменяется.
При внесении дополнений в статью, часть статьи, пункт, подпункт, абзац указываются слова, после которых это дополнение должно находиться: «…статью 1 после слов «……………..» дополнить словами «……………..»
В случае, если дополняется словами определенная структурная единица статьи нормативного правового акта и это дополнение должно находиться в конце данной структурной единицы, применяется следующая формулировка: «…пункт 1 статьи 1 дополнить словами: «……………».
При необходимости заменить цифровые обозначения употребляется термин «цифры», а не «числа» (например: «цифры «12, 14, 125» заменить цифрами «13, 15, 126»). При необходимости заменить конкретные слова употребляется термин «слова» (например: «…слова «в 50 раз» заменить словами «в 100 раз»…»).
При необходимости внесения в изменяемый акт новых структурных составляющих необходимо заботиться о сохранении сквозной нумерации этих составляющих.
В случае, если поправки кардинально изменяют первоначальный смысл законодательного акта, его предписания начинают носить принципиально новый характер, этот акт целесообразнее изложить в новой редакции. Изложение в новой редакции представляет собой новое, повторное принятие того же акта с уже внесенными изменениями, в результате которого ранее действовавший акт теряет силу. Эта форма внесения изменений допустима только в случаях если необходимо:
· внести в законодательный акт изменения, требующие переработки законодательного акта по существу и не позволяющие ограничиться новой редакцией его отдельных структурных единиц (например, если существует необходимость изменить принципы правового регулирования, на которых он основан);
· внести в законодательный акт изменения, затрагивающие большую часть его структурных единиц (например, более половины его глав или разделов);
· сохранить значение только отдельным структурным единицам законодательного акта, причем частично;
· внести изменения в законодательный акт, признанный утратившим силу в неотделимой части.
Изложение в новой редакции возможно не только всего акта, но и отдельных его статей. Структурная единица законодательного акта излагается в новой редакции в случаях если необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицуили если в текст этой структурной единицы неоднократно вносились изменения.
Изложение структурной единицы законодательного акта в новой редакции не является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций данной структурной единицы.
При необходимости изложить одну структурную единицу законодательного акта в новой редакции применяется следующая формулировка: «Внести в статью 10 Федерального закона от …………….. № … «О ……………» (Собрание законодательства Российской Федерации, ……, № …, ст. …) изменение, изложив ее в следующей редакции: «Статья 10. (текст статьи в новой редакции)».
В случае возникновения необходимости отмены акта законодательства (полностью или частично), это может быть сделано двумя способами. Во – первых, для отмены действующего законодательного акта может быть принят новый акт, регламентирующий по – новому те же общественные отношения. Этот метод предпочтительнее, так – как в этом случае в результате отмены нормативного правового акта не возникает пробела в праве. В этом случае необходимо в тексте нового акта (в структурной составляющей, посвящённой переходным положениям) специально указать, какой акт теряет свою юридическую силу и в какой части. Во – вторых, возможно принятие особого нормативного правового акта, который лишает юридической силы другой акт. И в том и в другом случае для отмены законодательного акта требуется принятие акта той же юридической силы.
Прекращения действия закона (или подзаконного акта) не влечет восстановления юридической силы нормативных актов, которым ранее было прекращено действие приостановленным актом. При прекращении действия нормативного правового акта, прекращающего действие другого раннее принятого акта, юридическая сила этому ранее прекращенному акту не восстанавливается, если иное не установлено в самом законе. Указанное правило равно применяется в отношении структурной единицы закона.
После вступления в силу нового закона недопустимо вносить изменения в перечень нормативных актов, которым в этой связи прекращается их действие, равно как недопустимо изменять порядок (в том числе дату) его вступления в силу. Нельзя изменять дату прекращения действия закона, если такое изменение произойдет после ее наступления.
Прекращение действия последней нормативной структурной единицы закона должно осуществляться путем прекращения действия закона в целом.
Нежелательно повторное введение в действие отменённого закона (подзаконного акта).
Безусловно, вышеуказанными правилами методика изложения текста нормативного правового акта не исчерпывается. Однако, они представляются наиболее важными и значимыми, определяющими весь остальной процесс формулирования в законодательстве текста конкретных нормативных правовых предписаний.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Что такое нормативные правовые предписания? Какие виды нормативных правовых предписаний Вам известны?
2. Какие структурные составляющие применяются в настоящий момент в нашей стране при компановке нормативных правовых актов? Какие правила формирования этих составляющих Вам известны?
3. Какие смысловые составляющие можно выделить в системе законодательного акта?
4. Какие приёмы и способы применяются для изложения норм права в тексте нормативных правовых актов?
5. Каковы правила оформления в тексте нормативного правового акта ссылок?
6. Какие существуют правила внесения в текст нормативного правового акта изменений? Каковы правила отмены актов законодательства?
