Доходи бюджетної установи як особливий вид публічних доходів

Відповідно до пункту 12 статті 2 Бюджетного кодексу України органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку,що повністю утри­мується за рахунок, відповідно, державного бюджету чи міських бюджетів, підпадає під поняття «бюджетна установа». Бюджетні установи є неприбутковими. Тобто органи Державної влади, інші державні органи та органи місцевого самовря­дування розглядаються законодавцем як бюджетні установи. Однак не кожна бюджетна установа наділена владними повноваженнями та виступає суб'єктом публічної влади.

Вищезазначене дозволяє зробити висновок, що є бюджетні уста­нови двох видів:

1* органи державної влади, інші державні органи та органи місце­вого самоврядування;

2* установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, чи органами місцевого самоврядування, яка по­вністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи міських бюджетів.

Аналізуючи надходження бюджетної установи, потрібно врахо­вувати, що бюджетні кошти мають подвійну правову природу: з од­ного боку - це доходи, що спрямовуються з Державного чи місцевого бюджету на утримання бюджетної установи, а з іншого - це видатки відповідного бюджету. Подвійність правової природи впливає і на характеристику в цілому коштів бюджетної установи та дозволяє говорити про особливий вид публічних доходів - доходи бюджетної установи.

Бюджетна установа отримує кошти двох видів: 1* кошти, які надходять із відповідного бюджету на покриття основної діяль­ності бюджетної установи; 2* власні надходження бюджетної уста­нови.

Відповідно до пункту 9 статті 13 Бюджетного кодексу України не допускається створення органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами позабюджетних фондів. Відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів (включаючи власні надходження бюджетних установ* органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами забороняється, крім випадку передбаченого ч.8 ст. 16 БКУ(Міністр Фінансів України за погодженням з НБУ має право в межах поточного бюджетного періоду здійснювати на конкурсних засадахта/або шляхом проведення аукціонів розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначей­ського рахунку та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду.

Керівник місцевого фінансового органу має право за рішенням Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, відповідної місцевої ради в межах поточного бюджетного пері­оду здійснювати на конкурсних засадах розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів, цінних папе­рів, емітованих Автономною Республікою Крим, відповідною міською радою, з подаль­шим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду.

Порядок здійснення операцій, передбачених цією частиною статті, визначається Ка­бінетом Міністрів України з дотриманням таких вимог: встановлення мінімальної ставки дохідності придбання цінних паперів, укладання договорів придбання цінних паперів — при придбанні цінних паперів; укладання договору банківського вкладу (депозиту* з установою банку — при розмі­щенні на депозитах.

Договір про придбання державних цінних паперів, цінних паперів, емітованих Автоном­ною Республікою Крим, відповідною міською радою, згідно з цією частиною статті має містити положення про виконання особами, що уклали цей договір, зобов'язання щодо зво­ротного продажу/купівлі таких цінних паперів до кінця поточного бюджетного періоду, а також крім розміщення закордонними та бюджетними установами України бюджетних коштів на поточних рахунках іноземних банків у порядку встановленому КМУ, та розміщення вищими та професійно-навчальними закладами на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право.

Віднос­но органів місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування» передбачено лише право органів місцевого само­врядування на утворення цільових фондів як складової спеціального фонду відповідного місцевого бюджету.

Частина коштів, які зараховуються до спеціального фонду бю­джету, не відповідає поняттю публічного доходу, оскільки викорис­тання цих коштів іде на покриття витрат за приватними потре­бами конкретної бюджетної установи.

Спеціальний фонд бюджету формується за рахунок коштів, що мають цільове призначення. Це, по-перше, кошти - обов'язкові пла­тежі, що зараховуються до спеціального фонду бюджету, виходячи з вимог закону, на підставі якого відбувається справляння цих плате­жів (наприклад, збір на розвиток виноградарства, садівництва і хме­лярства*; по-друге, гранти або дарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; по-третє, це кошти, які бюджетна установа отримує як суб'єкт цивільно-правових відносин.

Бюджетна установа має право вступати в цивільні правовідноси­ни і Надавати платні послуги зацікавленим особам. У ці відносини вона вступає як і будь-яка інша юридична особа, а не як суб'єкт пу­блічної влади.

Кошти бюджетної установи, які є її власними надходженнями, відповідно до вимог Бюджетного кодексу України, залежно від під­порядкування відповідної бюджетної установи, повинні зараховува­тися до державного чи місцевого бюджетів.

Власні надходження бюджетної установи переважно спрямову­ються до спеціального фонду бюджету, із подальшим їх предметно цільовим використанням даною бюджетною установою. За таких умов зазначені кошти не завжди будуть мати риси публічного дохо­ду, оскільки у них може бути відсутня така риса, як використання бюджетною установою зазначеного доходу з метою задоволення пу­блічного інтересу.

Створення спеціального фонду розглядають як захід, спрямова­ний на посилення централізованого регулювання коштів бюджетних установ. Така тенденція характерна і для інших країн світу, які в подібній централізації коштів вбачають перешкоду для нецільового використання бюджетних коштів.

У конституціях ряду країн чітко зазначається, що всі державні доходи сконцентровані в бюджеті. Таке положення міститься у стат­ті 205 Конституції Республіки Гватемала, у статті 112 Конституції Болівії та ряду інших. Зокрема, у першій з них закріплено, що всі до­ходи держави становлять загальний неділимий фонд, призначений виключно на покриття видатків державної адміністрації.

Об'єднання публічних доходів у єдиному централізованому фон­ді — державному бюджеті — має ряд позитивних переваг. Воно сприяє прозорому використанню державних коштів, дозволяє забезпечити більш ефективний контроль як у частині їх залучення, так і викорис­тання, спрямоване на економію коштів, що є наслідком скорочення управлінських витрат на утримання апарату позабюджетних фондів.

Перелік коштів, які підпадають під поняття «власні надходжен­ня бюджетних установ», затверджується БКУ:

Питання формування та використання власних надходжень бюджетних установ врегульовано Бюджетним кодексом України (далі - Кодекс*.
Так, пунктом 15 частини 1 статті 2 цього Кодексу визначено, що власні надходження бюджетних установ - кошти, отримані в установленому порядку бюджетними установами як плата за надання послуг, виконання робіт, гранти, дарунки та благодійні внески, а також кошти від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності.

Згідно з пунктом 1 частини 3 статті 13 Кодексу, власні надходження бюджетних установ є складовою частиною доходів спеціального фонду.
Частиною 4 статті 13 Кодексу визначено, що власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи:
перша група - надходження від плати за послуги (включаючи плату за надання адміністративних послуг*, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством;

друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

У складі першої групи виділяються такі підгрупи:

підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю;

підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської* діяльності;

підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ;

підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна*.

У складі другої групи виділяються такі підгрупи:

підгрупа 1 - благодійні внески, гранти та дарунки;

підгрупа 2 - кошти, що отримують бюджетні установи від підприємств, організацій, фізичних осіб та від інших бюджетних установ для виконання цільових заходів;

підгрупа 3 - кошти, що отримують вищі та професійно-технічні навчальні заклади від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право.

Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу* на:
покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи*;

організацію додаткової (господарської* діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи*;

утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи*;

ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи*;

господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи*;

організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгруп 1 і 3 другої групи*; виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи*.

Водночас, частинами 8 і 9 статті 51 Кодексу встановлено особливості здійснення окремих видатків бюджету за рахунок власних надходжень бюджетних установ.

Так, частиною 8 статті 51 Кодексу визначено, що якщо фактичний обсяг власних надходжень за спеціальним фондом кошторису бюджетної установи менший від планових показників, врахованих у спеціальному фонді її кошторису, розпорядник бюджетних коштів зобов'язаний до закінчення бюджетного періоду внести зміни до спеціального фонду кошторису щодо зменшення власних надходжень і видатків з урахуванням очікуваного виконання спеціального фонду кошторису у відповідному бюджетному періоді. Розпорядники бюджетних коштів упорядковують бюджетні зобов'язання з урахуванням внесених змін до спеціального фонду кошторису.
Відповідно до частини 9 статті 51 Кодексу, якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет*, розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв.
Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою.

У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов'язаннями із спеціального фонду бюджету.
Слід зазначити, що відповідно до частини 9 статті 13 Кодексу створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається. Відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів (включаючи власні надходження бюджетних установ* органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами забороняється, крім випадку, передбаченого частиною восьмою статті 16 цього Кодексу, а також крім розміщення закордонними дипломатичними установами України бюджетних коштів на поточних рахунках іноземних банків у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, та розміщення вищими і професійно-технічними навчальними закладами на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право.

Крім цього, постановою Кабінету Міністрів України від 19.07.2009 №737 затверджено Тимчасовий порядок надання адміністративних послуг, що визначає процедуру надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в межах делегованих їм органами виконавчої влади повноважень, підприємствами, установами та організаціями, на які згідно з нормативно-правовими актами покладено повноваження надавати адміністративні послуги.

Одночасно зазначаємо, що питання казначейського обслуговування розпорядників та одержувачів бюджетних коштів місцевих бюджетів, в тому числі і в частині власних надходжень бюджетних установ, врегульовано рядом нормативно-правових актів Державного казначейства України, зокрема Порядком казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 04.11.2002 №205 (із змінами і доповненнями*, Порядком відкриття та закриття рахунків у національній валюті в органах Державного казначейства України, затвердженого наказом Державного казначейства України від 02.12.2002 №221 (із змінами і доповненнями* та Порядком обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державного казначейства України затвердженого наказом Державного казначейства України від 30.08.2004 №136 (із змінами і доповненнями*.

Відповідно до законодавства власні доходи бюджетних установ зараховуються до складу кошторисів (на спеці­альний рахунок* на утримання таких установ і використовуються виключно на фінансування видатків такого кошторису, розраховано­го та затвердженого у порядку, встановленому БКУ.

Якщо бюджетна установа не належить до державних органів чи органів місцевого самоврядування, тобто позбавлена владних повно­важень (наприклад, школа, вищий навчальний заклад, бібліотека, науковий заклад тощо*, то і власні надходження такої бюджетної установи не можуть розглядатись як публічні доходи.

Що стосується органів державної влади, інших державних орга­нів та органів місцевого самоврядування, на які також поширюється назва «бюджетні установи», то частину їх власних надходжень слід віднести до групи публічних доходів. Ідеться лише про кошти, які надходять від надання платних послуг, що пов'язані з виконанням основних функцій та завдань указаних органів.

Якщо в нормативному акті на державний орган чи орган місцево­го самоврядування покладено обов'язок здійснити на користь заявни­ка певні дії та не надано права визначати умови, за яких ці дії будуть здійснені (визначати розмір платежу, строки його внесення тощо*, то сплачений у зв'язку зі здійсненням таких дій платіж є обов'язковим та має публічно-правовий характер.

Послуга публічно-правового характеру може бути надана лише суб'єктом, який наділений відповідними владними повноваженнями, та в межах цих повноважень. Суб'єкт публічної влади, надаючи послу­гу, що має юридичне значення, реалізує свої владні повноваження.

Зазначені послуги можна розглядати як адміністративно-правові послуги. Адміністративно-правова послуга - це послуга публічного характеру, що надається державним органом чи органом місцевого самоврядування в межах їх функціональних обов'язків, закріплених відповідними нормативними актами (наприклад, у Законі України від 15 травня 2003 року «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» ред. від 16.03.12р.*.

Згідно Закону України «Про адміністративні послуги» від 06.09.12р. № 5203, адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону.

П. 4. Ст..11. цього закону гласить: «Плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір* зараховується до державного або відповідного місцевого бюджету».

До набрання чинності Законом України «Про джерела фінансу­вання органів державної влади» від 30 червня 1999 року ці платежі зараховувалися до бюджету лише частково. Уся сума платежу або ви­значений законодавцем відсоток від суми збору залишалися в розпо­рядженні державних органів, які здійснювали на користь платника певні юридичні дії, що й були підставою для сплати збору. Але з на­буттям чинності зазначеним Законом органам державної влади було заборонено використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбачають надання дозволів (ліцензій*, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрацій та інших дій на платній основі, у будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до Держав­ного бюджету України (стаття 3 Закону*. «Кошти, одержані за вида­чу дозволів (ліцензій*, митні збори тощо, які до набуття чинності цим Законом відповідно до законодавства України використовувались на створення матеріально-технічної, інформаційної, науково-дослідної бази органів державної влади, а так само на будь-які інші цілі, в по­вному обсязі зараховуються з дня набрання чинності цим Законом до Державного бюджету України» (частина 2 статті 4*.

Інші власні надходження будь-якої бюджетної установи, неза­лежно від належності її до владних суб'єктів публічних правовідно­син, перебувають поза межами групи публічних доходів.

Необхідно чітко визначити критерії розмежування, коли платіж повинен бути розцінений як обов'язковий, а коли - це плата за по­слугу, що має приватноправовий характер. Якщо дохід отримано бюджетною установою при реалізації нею функції суб'єкта публічної влади, то такий дохід однозначно нале­жить до групи публічних доходів.

Якщо бюджетна установа отримала доходи як суб'єкт цивільно-правових відносин, то їх слід оцінювати як приватноправові.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування та створені ними установи та організації, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів належать до неприбуткових установ та організацій. ПКУ ст.. 157.2, 157.3 містить перелік доходів зазначених суб'єктів, що звільня­ються законодавцем від оподаткування. Зокрема, це:

- кошти, які надходять безоплатно або у вигляді безповоротної фінансової допомоги чи добровільних пожертвувань;

- пасивні доходи (доходи, отримані у вигляді відсотків, дивідендів,

страхових виплат і відшкодувань, а також роялті*;

- кошти, які надходять до таких неприбуткових організацій як компенсація вартості отриманих державних послуг;

- дотації або субсидії, отримані з державного або місцевого бю­джетів, державних цільових фондів або у межах благодійної, у тому числі гуманітарної допомоги чи технічної допомоги, що на­даються таким неприбутковим організаціям відповідно до умов міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, крім дотацій на регулювання цін на платні послуги, які надаються таким неприбутковим організа­ціям або через них їх отримувачам згідно із законодавством, із метою зниження рівня таких цін. Вищенаведений перелік доходів свідчить про відмінну правову природу коштів бюджетних установ. Безумовно, як публічні, слід розглядати доходи, які надходять до таких неприбуткових органі­зацій, як: а*компенсація вартості отриманих державних послуг; б* дотації або субсидії, отримані з державного або місцевого бюджетів, державних цільових фондів.