Обов'язкові платежі як основна складова публічних доходів

Ознаки та класифікація публічних доходів

Правовий режим публічних доходів - це особливий порядок пра­вового регулювання окремих видів доходів, який закріплено пра­вовими нормами і забезпечено сукупністю юридичних засобів. При характеристиці публічних доходів правовий режим визначається, виходячи із: 1*особливостей встановлення того чи іншого виду до­ходу. Так, якщо це податок чи збір, то їх встановлення повинно здій­снюватися відповідно до вимог, закріплених у частині 2 статті 92 Конституції України та ПКУ; 2* підстави сплати; 3* порядку справляння; 4* особливостей погашення боргу, у тому числі і можливість його при­мусового стягнення.

Класифікація за правовим режимом є важливою для платника за своїми наслідками, а для публічного суб'єкта - щодо можливості засто­сування ним заходів примусу та їх обсягу. Залежно від того, під який правовий режим підпадають публічні доходи, вони поділяються на: 1*податки; 2* інші платежі, що входять до складу податкової систе­ми; 3* неподаткові обов'язкові платежі до бюджету (платежі, що не є складовими податкової системи*; 4* обов'язкові платежі до поза­бюджетних централізованих фондів; 5* платежі, сплата яких ґрун­тується на договорі; 6* добровільні надходження; 7* бюджетні кошти бюджетної установи.

Залежно від джерела і форми отримання публічні доходи поді­ляють на: 1* доходи від використання державного і комунального майна; 2* доходи, одержані від фізичних та юридичних осіб, шля­хом вилучення частини їх доходу у вигляді податків, зборів, інших обов'язкових платежів; 3* доходи бюджетної установи, що надійшли з відповідного бюджету (державного чи місцевого*. Подібна класи­фікація (за винятком третьої позиції*у французького вченого П-М. Годме була названа юридичною.

На наш погляд, як юридичні можуть бути розцінені і класифіка­ції за такими критеріями, як: а* правова природа публічних доходів; б* правовий режим, який застосовується до тієї чи іншої групи пу­блічних доходів.

П. Годме, будуючи юридичну класифікацію, розрізняє:

1. Держава, державні органи можуть одержувати доходи, діючи подібно до приватних осіб (подібно до інших осіб*, не застосовуючи при цьому силу державної влади, а використовуючи техніку цивіль­ного права: договори купівлі-продажу, майнового найму, надання послуг.

2. Держава та державні органи можуть забезпечити себе кошта­ми і шляхом використання переваг публічної влади, у першу чергу державного примусу. При цьому держава застосовує таку правову техніку, яку не знає приватне право. До доходів цієї групи належать: податки, які справляються державою та державними органами у примусовому порядку; збори, які пов'язані з певними послугами, що надаються державними організаціями.

У першому випадку держава отримує доходи нарівні із суб'єктами господарювання, виступаючи як власник майна чи маючи монополь­ні права на ресурси. Проте сторони не можуть довільно визначити суму орендної плати при оренді державного чи комунального майна. Закон України «Про оренду державного та комунального майна» в ред. від 7.11.12р. (стаття 19* зобов'язує їх ураховувати вимоги Методики розрахунку і поря­док використання плати за оренду державного майна, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 (із змінами і доповненнями в ред. 17.11.12.*. Так, відповідно до п. 7 вказаної Ме­тодики, розмір річної орендної плати у разі оренди окремого індиві­дуально визначеного майна (крім нерухомого майна* установлюється за згодою сторін, але не менш як 10 відсотків вартості орендованого майна за результатами незалежної оцінки, а у разі, коли орендарем є суб'єкт малого підприємництва - не менш як 7 відсотків вартості орендованого майна за результатами незалежної оцінки.

На відміну від обов'язкових платежів, при цьому не застосовуєть­ся примус держави щодо залучення громадян, юридичних осіб безпо­середньо до виконання ними певного обов'язку на користь держави. Платник має право вибору - отримати послугу від суб'єкта публічної влади чи від іншої особи. Коли у платника відсутній вибір, і надання потрібної йому послуги віднесено до функцій державного органу, то в цьому випадку платіж матиме характер обов'язкового, публічно-правового, забезпеченого примусовою силою держави.

У другому випадку держава набуває доходів, виступаючи як суб'єкт, що надає публічні послуги та задовольняє загальний інтерес. Сплата платежів публічно-правового характеру здійснюється із застосуванням примусової сили. Це дозволяє розглядати всі платежі гру­пи як обов'язкові для платника.

До другої групи доходів французьке законодавство, зокрема За­кон «Про фінанси» від 2 січня 1959 року, відносить поряд з податка­ми і штрафи, оскільки їх справляння теж пов'язане із застосуванням Державної влади.

Залежно від порядку формування системи публічних доходів останні бувають: - централізовані – кошти, що утворюються в процесі розподілу валового продукту і надходять до державних та муніципальних публічних централізованих фондів коштів, у тому числі цільових позабюджетних; - децентралізовані – доходи, що залишаються у розпорядженні підприємств, установ, організацій, заснованих на державній або комунальній формах власності при розподілі та перерозподілі ВВП та формуються переважно за рахунок їх прибутку.

За соціально-економічною ознакою (формую власності *: 1 надходження від державних підприємств, установ, організацій; 2 надходження від підприємств, установ, організацій недержавної форми власності; 3 надходження від спільних підприємств, іноземних підприємств і установ, які діють на території України; 4 надходження від комунальних підприємств, установ, організацій; 5 надходження від особистих доходів громадян.

За територіальною ознакою: державні доходи; доходи АРК; місцеві доходи.

За методом мобілізації публічних доходів: надходження від обов’язкових платежів; надходження від добровільних відрахувань.

За джерелами публічних доходів: внутрішні надходження; зовнішні надходження.

За суб’єктним складом: надходження від юридичних осіб; надходження від фізичних осіб.

За умовами залучення і використання публічних доходів:1 зворотні надходження; 2 безповоротні надходження; 3 безвідплатні надходження; 4 відплатні надходження; 5 цільові надходження, 6 загальні надходження.

Як в минулі роки, так і на сучасному етапі, основною складовою публічних доходів є доходи державного бюджету. Саме їм належить провідна роль в задоволенні фіскальних інтересів суспільства. До доходів державного бюджету науковці відносять частину державних доходів, грошові надходження в основний загальнодержавний централізований фонд, необхідний для планомірного розвитку галузей народного господарства, підвищення матеріального добробуту і культурного рівня народу, оборони країни, утримання органів державної влади тощо [1]*.

У фінансово-правовій науці містяться різноманітні поділи доходів державного бюджету.

За періодичністю (регулярністю*надходження до грошових фондів доходи поділяються на: 1* постійні (регулярні *. Відносно цих доходів застосовують і термін „ звичайні ”; 2* тимчасові. П.Годме називає таку класифікацію економічною, виділяючи доходи звичайні та надзвичайні[2] *.

Основний масив надходжень належить до першої групи доходів – звичайних (постійних*. Звичайні доходи - це надходження до державних фондів, які мають постійний характер. До цієї групи входять податки, інші обов’язкові платежі, доходи від користування державним та комунальним майном тощо.

Покриття витрат, пов’язаних із реалізацією завдань і функцій держави, здійснюється саме за рахунок постійних (звичайних, регулярних*доходів. Поділ доходів на звичайні та надзвичайні був поширений в дореволюційній фінансовій науці, в якій пропонувалось до звичайних відносити доходи: 1* які регулярно повторюються в кожному фінансовому періоді; 2* які допускають за своєю природою регулярне повторення; 3* які спрямовуються на покриття звичайних витрат[3]*.

Інша група доходів, що мають тимчасовий або разовий характер, в теорії фінансового права відома під назвою надзвичайні доходи. До доходів тимчасового характеру можна віднести надходження від приватизації майна. Віднесення того чи іншого доходу або до групи постійних (звичайних*, або до тимчасових (надзвичайних*може переглядатись законодавцем. З часом доход, який був тимчасовим, може бути віднесений до постійних. Держава має в своєму розпорядженні й інші доходи, які служать для покриття її нерегулярних надзвичайних потреб, а саме – примусові позики та примусове відплатне відчуження майна, що належить громадянам на праві приватної власності[4]*.

В своєму складі звичайні (регулярні * доходи є неоднорідними за правовою природою. Виходячи із правової природи платежу, державні доходи можна поділити на: 1* податки, та 2* неподаткові доходи. Податок – це обов’язковий, безумовний, індивідуально безвідплатний платіж. Існують країни, в яких на конституційному рівні заперечується можливість справляння податків в державі. Наприклад, в статті 33 Конституції Північної Кореї передбачається, що держава повністю ліквідує систему податків, яка залишилась як спадщина минулого[5]*. Однак таке заперечення поширюється на прямі податки і в той же час сприяє розвитку прихованого непрямого оподаткування.

Неподаткові доходи, на відміну від податку, наділені рисою компенсаційності, платності. Залежно від виду неподаткового доходу, ця риса може виявлятись або у вигляді повної оплатності, або часткової. Неподатковий платіж може надходити і безоплатно як дар, не маючи при цьому ознаки обов’язковості, характерної податкам. Українськими та іноземними фахівцями неодноразово висловлювалась думка, що поділ доходів на податкові та неподаткові є найбільш дискусійним у фінансовій науці [6] *.

Поняття доходів державного бюджету виведено не лише теоретиками, але врегульовано і законодавцем. Так, в пункті 23 статті 2 Бюджетного кодексу України зазначається, що доходи бюджету - це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, власні надходження бюджетних установ *[7]*. Запропоноване визначення має ряд недоліків. Якщо податки – це завжди доходи бюджету, то неподаткові та інші надходження можуть бути як доходами бюджету, так і доходами позабюджетного фонду. Так, збори до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (початковий, регулярний, спеціальний* є неподатковими доходами, які зараховуються до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - позабюджетного фонду. 23 лютого 2012 року був прийнятий новий Закон, який суттєво змінив базові його положення, в тому числі розширилось джерело доходів фонду – дивись ст. 19: доходи від інвестування коштів Фонду в державні цінні папери України; доходи у вигляді процентів нарахованих НБУ з залишків коштів на рахунках фонду, відкритих в НБУ; кредити залучені від НБУ; неустойка (штрафи, пеня*, що стягуються відповідно до закону; кошти, що були внесенні НБУ (20 млн. грн.*, в день створення Фонду; кошти з державного бюджету; доходи від надання фінансової підтримки приймаючому банку; благодійні внески, гранти, технічна допомога, в тому числі від іноземців; кошти отримані від виконання заходів, передбачених планом врегулювання, зокрема від продажу неплатоспроможного банку або перехідного банку, ліквідації банку; а також інших не заборонених законодавством джерел*.

З дефініцією законодавця можна було б погодитись, якби позабюджетні фонди входили до складу бюджетної системи, як це закріплено в Бюджетному кодексі Російської Федерації. Однак в Україні позабюджетні фонди є складовою фінансової системи, але не бюджетної.

Ст. ст. 9 та 29 БКУ дає та деталізує класифікацію доходів бюджету, яка здійснена за 4-ма групами: 1. податкові надходження; 2. неподаткові надходження; 3. доходи від операцій з капіталом; 4. трансферти.

Німецькі вчені обмежують доходи держави доходами бюджету. Доходи держави за німецьким державним фінансовим правом визначаються як перехід платоспроможності від приватних рук до держави. За допомогою доходів держава отримує грошові кошти для виконання загальнодержавних завдань, фінансування своєї діяльності на користь всіх членів суспільства, а не окремих громадян [8]*. Це сума доходів будь-якого походження, що входять до державного бюджету – податки, мито і внески, кредитні запозичення, доходи від підприємницької діяльності [9]*.

В конституціях ряду країн чітко зазначається, що всі державні доходи сконцентровані в бюджеті. Таке положення міститься в статті 205 Конституції Республіки Гватемала, в статті 112 Конституції Болівії та ряду інших. Зокрема в першій з них закріплено, що всі доходи держави складають загальний неділимий фонд, призначений виключно на покриття видатків державної адміністрації.

З прийняттям Конституції України 1996 року поряд з державною владою визнається та гарантується місцеве самоврядування, і проголошується, що самоврядні органи не входять до системи органів державної влади. В зв’язку з цим постають питання: 1* чи є відносини з формування місцевих бюджетів фінансово-правовими; 2* чи охоплюється поняттям „державні доходи” поняття „місцеві доходи” та чи утворюють вони єдину систему державних доходів.

Більшість науковців відзначають, що доходи місцевих бюджетів та інші доходи органів місцевого самоврядування не входять до поняття „державні доходи”[10]*, і в зв’язку з цим нелогічно залишають їх поза межами фінансово-правового регулювання, забуваючи, що вони така сама складова публічних доходів як і державні доходи. В Україні нормативно-правове регулювання доходів місцевих бюджетів міститься в Главі 11 БКУ.

Обов'язкові платежі як основна складова публічних доходів

Найбільш суттєву роль у складі публічних доходів відіграють надходження, які мають характер регулярного, постійного платежу до публічного (державного*фонду та сплата яких забезпечена приму­совою силою держави. Саме до таких доходів у першу чергу належать обов'язкові платежі, які не слід обмежувати тільки податками.

У ряді країн Європи та Америки, на відміну від українського законодавства, питання встановлення і справляння обов'язкових платежів урегульовані на рівні конституційних норм. У Конституції Федеративної Республіки Бразилії цьому питанню присвяче­но спеціальний розділ VI «Про податкову систему і бюджет». До обов'язкових платежів, які в Конституції отримали назву «вилучення обов'язкового характеру», віднесено: а*«податки» (стаття 145*; б* «збори», які справляються для забезпечення реалізації повноважень поліції, або ефективного, або можливого використання спеціальних, окремо існуючих публічних служб, що працюють з платниками податків або доступні їм» (стаття 145*; в* «вилучення для покращення публічних робіт» (стаття 145*; ^г* «обов'язкові позики» (стаття 148*; д* «вилучення, які сплачуються Платниками для фінансування на їх користь системи соціального страхування і соціальної допомоги» (стаття 149*.

У теорії сучасного фінансового права вчені висловлюють різні по­гляди щодо поняття та змісту обов'язкових платежів.

По-перше, до обов'язкових платежів відносять лише податки, збори та інші платежі, які закріплені в ПКУ. Якщо дотримуватися цієї концепції, то поза меж­ами обов'язкових платежів опиняться внески до фондів соціального страхування, єдиний податок, штрафи та ряд інших платежів. Щодо цих платежів - законодавець не дає чіткої відповіді, за яких умов вони набувають ознак обов'язковості.

По-друге, під обов'язковими платежами розуміють частину державних доходів, сформовану при застосуванні обов'язкового методу залучення коштів. Приведене вище визначення, на наш погляд, розкриває поняття «обов'язкові платежі» у широкому значенні, об'єднуючи різноманітні платежі лише за відповідністю одному критерію - методу залучення коштів, без урахування інших факторів. Однак, як зауважував С.Д. Ципкін, поділ доходів тільки за методом не може характеризувати той чи інший платіж у цілому.

По-третє, до обов'язкових включають ті платежі, стосовно яких законодавець передбачив можливість застосування примусового стяг­нення, незалежно від того, чи включено платіж до ПКУ, чи ні. Як вказував С.Д. Ципкін, сам факт визнання законом того чи іншого платежу обов'язковим передбачає можливість застосування в необхідних випадках приму­сового стягнення несплаченої суми.

Якщо раніше останній критерій був вирішальним при визначенні платежу як обов'язкового, то на сьогодні його необхідно розглядати лише в сукупності з іншими вимогами до обов'язкових платежів. Починаючи з квітня 2001 року, законодавець змінив свій підхід до поняття «примусове стягнення», не пов'язуючи його застосування лише з податками та іншими обов'язковими платежами. Примусо­ве стягнення коштів застосовується за рішенням суду як стосовно коштів, обов'язок сплати яких випливає із закону, так і до тих, що повинні бути сплачені на підставі цивільно-правового договору.

Досить незвичне місце відводить обов'язковим платежам Л А. Бекерська, яка податок, збір та обов'язковий платіж розглядає кожен окремо, як самостійний вид. А саме, зазначає, що за методами залучення доходи бюджетів класифікуються на: 1* податки; 2* збори; 3* обов'язкові платежі; 4* інші доходи; 5* податкові надходження; 6* внески до державних цільових фондів.

Податок - це завжди обов'язковий платіж. Обов'язковість є його невід'ємною рисою. Перелік інших обов’язкових платежів міститься у ПКУ. Однак перелік стосується лише складових податкової системи. Але, як наголошу­вав свого часу С.Д.Ципкін, не всякий обов'язковий платіж у бюджет є податком.

Тому платежі, що надходять на обов'язковій основі, у свою чергу, прийнято поділяти на податки та неподаткові платежі. Тобто до обов'язкових платежів відносять як податки, так і частину непода­ткових платежів. С.Д. Ципкін зазначав, що стягнення обов'язкових платежів, як і інших доходів бюджету, може здійснюватися дво­ма способами: податковим і неподатковим. Податкові платежі є лише частиною, різновидністю обов'язкових платежів, а понят­тя обов'язкового методу ширше поняття податкового методу. На таких самих наукових позиціях стояли і вчені - представники дореволюційної фінансової науки. На їх думку, справляння публічно-правових доходів ґрунтується на двох принципах: 1* митному; 2* по­датковому (або податному*. Для першого принципу характерно, що держава, справляючи платіж, надає замість нього платнику певну послугу (наприклад, судове мито*. За другим принципом держава справляє збори незалежно від спеціальних послуг, що надаються окремим платникам.

Ознака обов'язковості, як підкреслював болгарський фінансист А. С. Ангелов, не покриває поняття «податок» чи «податковий дохід». До обов'язкових платежів належить і значна частина неподаткових доходів, серед яких штрафи, внески до позабюджетних фондів тощо. Поділ обов'язкових платежів на податкові та неподаткові визнається і в теорії українського фінансового права. На думку М.П. Кучерявенка, обов'язкові платежі податкового характеру в широкому розумінні (податки та збори* становлять податкову систему. При цьому вчений не заперечує існування обов'язкових неподаткових платежів поза межами цієї системи.

Законодавець не дає відповіді, за яких умов платежі до дер­жавних (публічних*централізованих фондів набувають ознак обов'язкового платежу. Слід зауважити, що бюджетне та податко­ве законодавство України визначають різні підходи до поняття «обов'язкові платежі». Якщо виходити з логіки, закладеної в нормах Бюджетного кодексу України (стаття 9*, то до обов'язкових потрібно відносити тільки податкові платежі. Тоді рентні платежі, які, згідно з бюджетною класифікацією, включено до неподаткових, уже не роз­глядаються як обов'язкові платежі. А це, у свою чергу, суперечить ПКУ, де рентні платежі прямо названі як обов'язкові. Так, штраф і пеня - це завжди обов'язкові платежі, незалежно від того, чи названі вони у складі податкової системи, чи ні.

Ураховуючи висновки вчених, що поняття обов'язкових плате­жів є родовим стосовно податків, можна стверджувати, що в такому значенні його потрібно розглядати і щодо окремих неподаткових пла­тежів (зборів, плати, внесків, штрафних санкцій тощо*, які також є його видовими формами. Вид і рід - це основні поняття класифікації, які служать для відображення відносин між класами: із двох класів той, що включає в себе інший, називається родом, а той, що включа­ється, видом.

Поняття обов'язкових платежів є родовим і охоплює всю сукуп­ність податків та неподаткових платежів, при справлянні яких зако­нодавець передбачає можливість застосування до платника приму­сової сили держави. Оскільки за правовою природою неподаткові до­ходи відрізняються від податків, то і підстави для надання їм статусу обов'язкових мають інше походження, ніж при справлянні податків.

Установлення та справляння обов'язкових платежів регулюєть­ся нормами, що входять до різних фінансово-правових інститутів. Норми, якими врегульовано порядок справляння податків та інших платежів, що входять до складу податкової системи України, відне­сено до інституту податкового права (крім збору до Фонду гаранту­вання вкладів фізичних осіб*. Інші неподаткові обов'язкові платежі бюджету регулюються нормами, об'єднаними в інститут неподатко­вих доходів бюджету. Крім того нині іде процес формування інституту доходів публічних позабюджетних фондів.

Таким чином, до фінансово-правових інститутів, пов'язаних з акумуляцією обов'язкових платежів, потрібно віднести: 1*інсти­тут податкового права; 2*інститут неподаткових доходів бюджету; 3*інститут доходів публічних позабюджетних фондів. Крім того, є група відносин, 4 * пов'язаних із зарахуванням обов'язкових платежів до бюджетів, поверненням надміру або помилково сплачених сум обов'язкових платежів та ряду інших, які регулюються нормами бю­джетного права, але пов’язані зі сплатою податків.

Поділ обов'язкових платежів між фінансово-правовими інститу­тами не залежить від виду платежу та його правової природи. Критерій поділу - це вид норм, якими врегульовано справляння обов'язкових платежів. Якщо відносини щодо справляння обов'язкового платежу законодавець регулює нормами податкового права, то, незважаю­чи на те, як називається цей платіж, він розглядається в інституті податкового права. Навіть однакові за назвою платежі можуть під­падати під різні правові режими. Наприклад, збір за використання радіочастотного ресурсу та збір за спеціальне використання води, хоча і є складовими податкової системи України, однак мають відмінності у своєму правовому регулюванні.

Крім відмінних ознак, обов'язковим платежам притаманні і спіль­ні ознаки та цілі. Ця спільність і дозволяє застосувати щодо великої та неоднорідної групи публічних доходів термін «обов'язкові пла­тежі». Усі обов'язкові платежі є платежами публічного характеру. Вони запроваджуються з метою, по-перше, отримання публічним суб’єктом доходів для реалізації публічних видатків; по-друге, покриття публічними суб'єктами ви­трат на реалізацію публічних інтересів при задоволенні суспільних потреб та публічно-правових завдань держави та місцевого самоврядування.

Для того, щоб з'ясувати місце обов'язкових платежів у систе­мі публічних доходів, умови, за яких платіж набуває для платника ознак обов'язкового, а в органу стягнення виникає право його стяг­нути, необхідно чітко визначити загальні критерії, яким повинен відповідати кожен обов'язковий платіж, незалежно від особливостей його правового регулювання.

Аналіз правового регулювання доходів держави та місцевого самоврядування, висновки фінансово-правової науки дають можли­вість сформулювати основні ознаки обов'язкових платежів. Учені за­значають, що до основних ознак обов'язкових платежів належать: 1* регулярність; 2* рівномірність; 3* стійкість надходження; 4* можли­вість примусового виконання. Така ознака, як індивідуальна безоплат­ність, характерна лише для податку. Цей перелік потребує уточнення і доповнення. До його складу слід віднести і такі ознаки, як: 1* обов'язковість платежу; 2* законодавча форма його встановлення; 3* твердо фіксований розмір платежу (для податку характерне встановлення законодавцем не розміру, а ставки*. Жодна зі сторін не може вплинути на його зміну, за ви­нятком тих випадків, коли в нормативному акті передбачено право платника на пільгу; 4* сплата платежу у строки, закріплені в нор­мативному акті; 5* такі елементи, як платник та об'єкт платежу, за­кріплюються в нормативному акті; 6* це платіж, який регулярно, у кожному бюджетному періоді (для позабюджетних фондів - фінан­совому періоді* повторюється в дохідній частині бюджету чи іншого державного грошового фонду, або за своєю природою допускає регу­лярне повторення; 7* це, як правило, платежі у грошовій формі. (За­конодавець може передбачити і винятки із загального правила. Один із них діяв до 1 квітня 2003 року і стосувався сплати фіксованого сільськогосподарського податку, коли законодавець проголошував, що «платники фіксованого сільськогосподарського податку... мають право на вибір форми сплати фіксованого сільськогосподарського по­датку в грошовій формі або/та у вигляді поставок сільськогосподар­ської продукції»*; 8* для платника це безповоротний платіж; 9* це платіж, що має публічний характер.

Необхідно зупинитися більш детально на окремих із зазначе­них ознак, розглянути особливості їх прояву при справлянні окремих видів обов'язкових платежів. Однією з головних ознак обов'язкового платежу, визнаною законодавцями майже всіх країн світу та закрі­пленою конституційними нормами, є законодавча форма його вста­новлення. Тобто обов'язковий платіж повинен установлюватися тільки законом. Однак український законодавець не завжди дотри­мується цієї вимоги при встановленні як податків, так і неподатко­вих обов'язкових платежів. Податки та збори, які є складовою по­даткової системи України, відповідно до пункту 1 частини 2 статті 92 Конституції України, встановлюються виключно законами України. Конституції інших держав містять подібні норми. Одні з них проголошують лише законодавчу форму встановлення податку, інші констатують її відносно всіх обов'язкових платежів. У статті 103 Конституції Португалії зазначається, що закон установлює податки, мито, фіскальні доходи і гарантії платникам. Ще більш категорична вимога міститься у статті 155 Конституції Республіки Албанія, де зо­крема, указується, що мито, податки, національні і місцеві фінансові зобов'язання, зниження або звільнення від їх сплати певних категорій платників, а також спосіб їх утримання визначаються законом.

Актом, який один із перших вмістив вимоги щодо встановлення публічних платежів, був Білль про права 1689 року. У ньому прого­лошувалося, що справляння зборів на користь і в розпорядження Ко­рони в силу начебто прерогативи без згоди парламенту або за більш довгий час, або іншим порядком, ніж визначено парламентом, неза­конне (пункт 4*.

Не обмежуються податками, а регулюють встановлення і інших обов'язкових платежів до державних централізованих фондів і конституції ряду країн пострадянського простору. У статті 61 Конституції Республіки Казахстан указується, що Парламент має право приймати закони, які регулюють найважливіші суспільні відносини, встановлюють основоположні принципи та норми, які сто­суються оподаткування, установлення зборів і інших обов'язкових платежів. На законодавчій формі встановлення всіх доходів бюд­жету акцентує увагу Конституція Литовської Республіки, у статті 127 якої передбачається, що доходи державного бюджету форму­ються за рахунок податків, обов'язкових платежів, зборів, доходів за рахунок державного майна та інших надходжень. Податки, інші платежі у бюджет та збори встановлюються законами Литовської Республіки. Подібна норма, але більш конкретизована, міститься у статті 113 Конституції Естонської Республіки, а саме: державні податки, повинності, збори, штрафи та платежі щодо обов'язкового страхування встановлюються законом.

У країнах англосаксонської правової традиції судовий прецедент, як форма права, підтверджує потребу у законодавчому встановленніобов'язкових платежів. Прикладом цього є судове рішення за справою Конгрив, прийняте судом Великобританії. Деякі власники ліцензій на здійснення телевізійної діяльності до закінчення строку їх дії придба­ли нові ліцензії. Це було зроблено напередодні запровадження нового розміру оплати ліцензій. Міністр внутрішніх справ, наділений деле­гованими законодавством повноваженнями відкликати ліцензії, при­йняв рішення про відкликання ліцензій до їх оплати за новими тари­фами. Суд, розглянувши матеріали справи, кваліфікував дії міністра, як спробу запровадити новий додатковий збір без відповідного дозволу парламенту, та визнав їх незаконними.

Щодо неподаткових доходів, то їх обов'язковість здебільшого випли­ває теж із закону, але не податкового. Наприклад, адміністративні штра­фи справляються відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення, штрафи за порушення державної дисципліни цін - відповідно до статті 20 Закону України від 21.06.12. «Про ціни і ціноутворення».

Неподаткові обов'язкові платежі набувають обов'язкового ха­рактеру після включення їх законом про державний бюджет на відповідний рік до дохідної частини бюджету або після включення до дохідної частини державного (публічного*позабюджетного фон­ду актом, яким затверджується бюджет відповідного фонду.Однак включити до дохідної частини державного (публічного*фонду можна лише вже встановлений неподатковий платіж.

Проте, на сьогодні в чинному законодавстві відсутні норми, які б чіт­ко регулювали процедуру встановлення неподаткових платежів. У зв'язку з цим справляння деяких з них запроваджується не тільки законом, але і постановами Кабінету Міністрів України та актами центральних органів виконавчої влади.

Процедура встановлення неподаткових платежів має на сьогодні, як правило, дворівневий характер. У законі, відмінному від податко­вого, визначаються лише підстави для внесення платежу та його на­зва. Механізм справляння регулюється Кабінетом Міністрів України або за його дорученням - центральним органом виконавчої влади.

Наприклад, платіж, у вигляді внесення до державного бюджету підприємствами-монополістами сум, у зв'язку з перевищенням розра­хункової величини фонду оплати праці, справляється відповідно до по­станови Кабінету Міністрів України. У наведеній нормі відсут­ня пряма вказівка на встановлення обов'язкового платежу. Йдеться про державне регулювання, без конкретизації його напрямів та форм. Очевидно, що Кабінет Міністрів України розглядає введення цього обов'язкового платежу як форму державного регулювання.

У практиці світового законодавства є аналоги законів, у яких об'єднані всі обов'язкові платежі, незалежно від їхньої правової природи та особливостей справляння. Прийняття відповідного за­конодавчого акта в Україні дозволило б удосконалити правову базу справляння неподаткових платежів, обмежити нормотворчість орга­нів виконавчої влади у запровадженні різноманітних видів платежів, які за своєю сутністю є обов'язковими для платника, але встановлю­ються під виглядом оплати послуг.

Обов'язкові платежімають публічний характер.Кошти, які надійшли від платників обов'язкових платежів, спрямовуються на покриття публічних видатків, задоволення загальносуспільного інтересу, на виконання публічно-правових завдань держави та місцевого самоврядування. Здійснювані витра­ти пов'язані із задоволенням публічного, а не приватного інтересу. Обов'язкові платежі можуть бути зараховані тільки до державного чи місцевих бюджетів, до державних цільових позабюджетних фон­дів, які за своєю природою є публічними фондами (Пенсійного фонду; Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності; Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; Фонду гарантування вкладів фізич­них осіб*, а не на користь окремого суб'єкта господарювання.

Слово «обов'язковий» означає безумовний для виконання, а «платіж» - це сума, що сплачується. Обов'язковість платежу дося­гається його примусовим характером. Будь-який обов'язковий пла­тіж, незалежно від того, чи платник виконує свій обов'язок щодо його сплати добровільно, чи до нього застосовуються примусові заходи, є примусовим платежем. Добровільна сплата відбувається у зв'язку з тим, що платник розуміє невідворотність виконання обов'язку щодо сплати платежу та можливість застосування до нього заходів фінансово-правового примусу.

Юридична конструкція обов'язкового платежу повинна визначатися в нормативному акті, яким установлюється цей платіж. Аналіз чинно­го законодавства показує, що елементами будь-якого з обов'язкових платежів, незалежно від його правової природи, є: 1* об'єкт плате­жу; 2*платник; 3* ставка (для неподаткових платежів - розмір*. Такі елементи, як пільги, строк сплати та одиниця оподаткування (база оподаткування*, є обов'язковими для податку, а в неподаткових пла­тежах вони можуть бути відсутні.

Чинне законодавство не висуває ніяких умов щодо порядку вста­новлення елементів неподаткових платежів та не визначає, на якому рівні відбувається їх регулювання. У зв'язку з цим деякі елементи неподаткових платежів на сьогодні регулюються в нормативних ак­тах центральних органів виконавчої влади за умови делегування їм такого права Кабінетом Міністрів України.

Усі обов'язкові платежі слід розглядати як платежі безеквівалентні. Більшість учених цю ознаку пов'язує тільки з податком, запе­речуючи можливість її застосування щодо інших обов'язкових пла­тежів. Однак при цьому безеквівалентність фактично ототожнюється з безоплатністю. Сума платежу (збору* може як покривати витрати державного органу з надання послуги, так і бути меншою чи більшою, ніж ці витрати. Тобто обов'язковий платіж не є прямим еквівалентом вартості послуги, у зв'язку з наданням якої він вноситься. Він має фіксований розмір або ставку, визначені в нормативному акті, і не залежить від фактичних витрат, понесених у кожному конкретному випадку. Платник не отримує від держави, уповноваженого держа­вою органу еквіваленту рівноцінного сплаченому ним обов'язкового платежу.

При сплаті податку ознака безеквівалентності збігається з його іншою ознакою - індивідуальною безоплатністю. Для платника обов'язковий платіж є або індивідуально безоплат­ним (що притаманно податкам*, або частково відплатним. Сплата обов'язкового платежу, відмінного від податку, передбачає надан­ня платнику певної компенсації у вигляді прав, послуг публічно-правового характеру чи здійсненні на його користь юридично значи­мих дій.

Крім того, поняття «обов'язковий платіж» не є тотожним поняттю «оплата». Оплата, на відміну від сплати обов'язкового платежу, - це матеріальне відшкодування за надані товари (послуги*, яке передбачає компенсацію покупцем витрат, понесених продавцем товару (послуги*. За своєю правовою природою відносини, які виникають при оплаті послуг, суттєво відрізняються від відносин зі сплати обов'язкового платежу. Перші з них є цивільно-правовими і підпадають під предмет регулювання не фінансового, а цивільного права.

Платіж не можна назвати ціною послуги. В окремих випадках надання послуги публічно-правового характеру може здійснюватися і без сплати відповідної суми збору чи іншого обов'язкового плате­жу. Наприклад, від сплати державного мита на підставі пункту 18 статті 4 Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» в ред. від 1.11.11. звільняються інваліди. Уповноважені державою органи при вчиненні на користь цих осіб дій та за видачу документів, що мають юридичне значення, не справляють державного мита.

Однією з визначальних ознак, яка притаманна всім видам та гру­пам обов'язкових платежів, є їх регулярний характер. Для плат­ника платіж можебути як регулярним, так і разовим. Однак для бюджету чи позабюджетного цільового фонду - це вид доходу, що надходить до дохідної частини відповідного фонду регулярно, тобто повторюється в кожному фінансовому (бюджетному* році. Усі види обов'язкових платежів є стабільним джерелом поповнення дохід­ної частини централізованих грошових фондів. Наприклад, штраф є разовим платежем для платника, але при цьому - регулярним надходженням до бюджету чи публічного позабюджетного фонду. У зв'язку із цим до обов'язкових платежів не можна віднести, на­приклад, доходи від приватизації, які позбавлені ознак стабільності та регулярності.

У разі виникнення у платника боргу щодо сплати обов'язкового платежу до нього в порядку, визначеному законодавцем, застосову­ється механізм примусового стягнення. Примусове стягнення має свої відмінності у кожній із груп обов'язкових платежів. Стягнення обов'язкових платежів здійснюється в порядку або визначеному в Податковому кодексі України. Суть стягнення полягає в тому, що це примусова дія, спрямована на виконання платником свого обов'язку перед суспільством. Система обов'язкових платежів повинна бути побудована таким чином, щоб у платників не залишалося сумніву щодо неминучості сплати цих пла­тежів.

Ураховуючи розглянуті ознаки, Н.Ю.Пришва визначає обов'язкові платежі наступним чином. Обов'язкові платежі - це врегульовані норма­ми права платежі публічно-правового характеру, які є регулярним джерелом формування централізованих грошових фондів публічної влади та обов'язковість сплати яких забезпечена примусовою силою держави.

Ознакам обов'язкового платежу відповідають:

- податки та збори - складові податкової системи України;

- штрафи та інші надходження штрафного характеру (у т. ч. пеня*;

- збір чи інший вид платежу за здійснення на користь платника з боку державних органів, органів місцевого самоврядування юридично значимих дій, надання прав та переваг. Наприклад, ліцензійні та реєстраційні збори;

- збори до фонду гарантування вкладів фізичних осіб;

- єдиний внесок на загальнообов’язкове соціальне страхування.

Серед російських учених висловлюється думка, що до обов'яз­кових платежів належать і платежі, які сплачуються на виконання цивільно-правової угоди. Однак у цьому випадку більш доречно буде говорити про платіж обов'язкового характеру. Обов'язковості він на­буває на підставі договору між суб'єктами, які виступають як рівно­правні сторони. Крім того, надходження від цих платежів не можна розглядати як регулярне джерело поповнення публічних доходів. Частота їх надходження залежить від волі та бажання замовника-платника отримати послуги від державних органів чи органів місце­вого самоврядування, а не від іншого суб'єкта. У платника завжди є альтернатива у виборі надавача послуги.

На сьогодні існує велика кількість різноманітних платежів, які сплачуються юридичними та фізичними особами, що вступили у від­носини з державними органами з приводу здійснення останніми на користь платників певних дій. Серед них - плата за реєстрацію (пе­ререєстрацію*мисливської, холодної, пневматичної та газової зброї, що належить громадянам; плата, що справляється органами МВС за проведення державного технічного огляду, реєстрацію і перереє­страцію автомототранспортних засобів тощо. Частина з цих платежів установлюється не законом, а підзаконними актами.

Законодавець досить вільно оперує такими термінами, як «збір» та «плата», застосовуючи їх без будь-якого обґрунтування щодо пла­тежів, відмінних за своєю правовою природою - як до обов'язкових платежів, так і до платежів приватноправового характеру.

Чіткі критерії розмежування, коли платіж повинен бути розціне­ний як обов'язковий, а коли - це плата за послугу, у законодавстві не визначено. І в першому, і в другому випадках платежі зараховуються до бюджету. Однак обов'язковий платіж, на відміну від інших, має переважно законодавчу форму встановлення, недотримання якої тягне за собою невизнання платником обов'язку щодо його сплати.

На відміну від виконання функціональних обов'язків держав­ним органом, цивільно-правова послуга не може мати примусового характеру для суб'єкта, який надає подібну послугу.

Уповноважений державою орган при виконанні своїх владних повноважень не має права відмовити у здійсненні певних дій одній особі, наприклад, у реєстрації її як суб'єкта господарювання, якщо такі дії вже були надані іншій особі, при дотриманні кожним з учас­ників правовідносин умов, визначених законом.

У межах цих відносин державний орган виконує покладені на нього функції з державного управління, на реалізацію яких передба­чено бюджетні кошти. Фінансування державного органу з виконання ним державних функцій повинно здійснюватися із відповідного бю­джету (державного бюджету*, а не з інших джерел. Статтею 2 Закону України від 30 червня 1999 року «Про джерела фінансування органів державної влади» в ред. 12.08.12 передбачено, що органи державної влади здійсню­ють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених законом України про Державний бюджет України на відповідний рік. Заявники як платники податків, уже сплатили до бюджету нецільові платежі у вигляді податків, які в тому числі спрямовуються і на покриття витрат державних органів, пов'язаних з їх основною діяльністю. Подібні принципи знайшли ві­дображення і в німецьких наукових джерелах, де проголошується, що потреба держави у коштах покривається за рахунок загального податкового тягаря, а не за рахунок індивідуального. Тобто за раху­нок податків, а не «обов'язкових платежів, що дають певні права». Інші публічні платежі, які платник вимушений сплатити у зв'язку із зверненням до такого органу, потрібно розцінювати як обов'язкові платежі.

У відносинах із заявником владний суб'єкт виконує покладені на нього владні функції і виступає як орган влади, а не рівноправний суб'єкт. За висновком німецьких учених, до якого необхідно прислу­хатися і українському законодавцю, з метою недопущення запрова­дження необґрунтованих зборів та інших платежів принцип правової держави заперечує комерціалізацію державного управління і обмеж­ує витрати, пов'язані з наданням послуг державою. Коли державний орган виконує на користь замовника інші дії, які не входять до його функціональних обов'язків, то сплачені у зв'язку з цим платежі по­збавлені ознак обов'язковості.

При отриманні платником послуги публічно-правового характе­ру у платника відсутня альтернатива вибору. Він позбавлений мож­ливості отримати послугу в іншого суб'єкта, ніж як це визначив за­конодавець.

Вищенаведене дозволяє зробити висновок, що платіж визнається обов'язковим, а послуга публічно-правовою, якщо: 1* платіж сплачу­ється у зв'язку з виконанням суб'єктом публічної влади обов'язків, що входять до його компетенції та закріплених за ним у норматив­ному акті; 2* у платника при зверненні до суб'єкта публічної влади (при реєстрації як суб'єкта господарювання, при отриманні ліцензії тощо*, як правило, відсутня альтернатива вибору надавача послуги; 3* сторони позбавлені права визначати розмір платежу та строки його внесення.

Крім платежів, які надходять до бюджету чи публічного позабю­джетного фонду, існують неподаткові платежі у вигляді зборів, плати, які сплачуються на користь публічного суб'єкта, що не нале­жить до органів державної влади чи органів місцевого самоврядуван­ня. За кордоном такі платежі отримали назву «парафіскалітети». Вони існують майже у кожній країні, незалежно від негативного їх сприйняття науковцями. Набуті у вигляді особливих платежів фі­нансові кошти залишаються поза межами бюджетного права, уни­кають періодичного контролю парламенту як позабюджетні надхо­дження, що наносить шкоду принципу повного відображення зібра­них коштів у бюджеті, про що зазначають німецькі вчені. На їх дум­ку, система платежів, що не мають податкового характеру, розхитує прийняті норми справляння податків і відриває оподаткування від правового регулювання. З ними слід погодитися. Будь-яка послуга, порядок надання та розміри оплати якої визначаються державою і закріплені в нормативному акті, повинна здійснюватися з опла­тою на користь бюджетного фонду. Існування платежів поза цен­тралізованими грошовими фондами держави негативно впливає як на формування дохідної частини бюджету, так і на стан фінансової дисципліни в країні.

Від правильного визначення місця кожного виду платежу в сис­темі доходів, зокрема в системі обов'язкових платежів, залежить по­рядок його встановлення та введення, підстави справляння та стяг­нення. З цією метою необхідно провести чітку межу між окремими видами платежів. Наприклад, між податками та зборами, що входять до податкової системи України; між зборами та внесками до позабю­джетних фондів; між зборами, одні з яких є складовою податкової системи, а інші - знаходяться поза межами податкової системи; між податками та неподатковими платежами.