Місцеві доходи як різновид публічних доходів

Важливою складовою публічних доходів є місцеві доходи. Чинне Українське законодавство, хоча і оперує терміном «місцеві доходи», однак обмежується регулюванням доходів місцевих бюджетів. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Бюджет­ний кодекс України містять норми, якими врегульовано виключно Доходи місцевого бюджету.

У теорії фінансового права доходи місцевих бюджетів визнача­ються як «грошові надходження, що отримуються за рахунок різно­манітних джерел, види яких визначені в Бюджетному кодексі Укра­їни, а розміри встановлені щорічними законами про державний бю­джет і рішеннями про місцевий бюджет, та котрі є необхідними для забезпечення виконання завдань, реалізації функцій органів місце­вого самоврядування і задоволення потреб місцевого населення».

У Російській Федерації до місцевих доходів, крім коштів міс­цевих бюджетів, включають державні та муніципальні цінні папе­ри, які належать органам місцевого самоврядування, а також інші кошти.

Серед представників юридичної та економічної науки існують різні погляди і щодо оцінки поняття «місцеві доходи». Із прийнят­тям Конституції України 1996 року, поряд з державною владою, ви­знається та гарантується місцеве самоврядування, і проголошується, що самоврядні органи не входять до системи органів державної вла­ди. У зв'язку з цим постають питання, чи є відносини з формування місцевих бюджетів фінансово-правовими, чи охоплюється поняттям «державні доходи» поняття «місцеві доходи» та чи утворюють вони єдину систему державних доходів.

Із прийняттям Конституції України 1996 року у фінансово-правовій науці розпочалася багаторічна дискусія щодо місця місце­вих доходів у системі державних доходів. Деякими вченими було зро­блено висновок, що відносини, які виникають у процесі формування дохідної частини місцевих бюджетів, слід розглядати поза межами предмета фінансового права. Подібні тенденції прослідковуються і в російській фінансово-правовій науці, де за ініціативи М.В.Карасьової в 90-х роках XX сто­ліття було порушено питання щодо співвідношення муніципальних фінансів та предмета фінансового права. Аналізуючи предмет фінан­сового права, М.В. Карасьова дійшла висновку, що: 1* відносини з приводу формування, розподілу і використання фінансів місцевого самоврядування не є предметом фінансового права і виходять за межі фінансових правовідносин; 2*органи місцевого самоврядування не є суб'єктами фінансової діяльності держави. У подальшому вчена змінила свою позицію, уже не висловлюю­чись так категорично. У сучасних умовах, як підкреслює М. Карасьо­ва, предмет фінансового права утворюють відносини, які виникають у процесі фінансової діяльності держави та муніципальних утворень.

Висновки щодо відмежування норм, які регулюють розпо­дільні і перерозподільні відносини у сфері місцевих фінансів від фінансово-правових, та об'єднання їх у муніципальному праві є на сьогодні непросто передчасними, а необгрунтованим, оскільки не враховують ряду концептуаль­них позицій теорії конституційного і муніципального права. Вчені-конституціоналісти не дійшли поки що до єдиного висновку щодо місця муніципального права в системі права. На сьогодні досить по­ширеною є теза, що до муніципального права не можна ставитися як до галузі права, оскільки воно містить норми різних галузей, але входять вони до складу муніципального права не як до галузі права, а як юридичний масив складного правового змісту. Окремі науковці розглядають муніципальне право як комплексну галузь права, а від­носини, які складають його предмет, як відносини комплексного ха­рактеру. Існує і інша думка, за якої муніципальне право є підгалуззю конституційного права, що регулює одну із форм народовладдя.

Незважаючи на існування подібних спірних позицій, як в укра­їнській, так і російській фінансово-правовій науці переважають по­гляди, що відносини, які виникають у процесі правового регулювання публічних фінансів органів місцевого самоврядування, регулюються нормами фінансо­вого права та належать до предмета цієї галузі права, а доходи міс­цевих бюджетів є складовою публічних доходів.

Існування діаметрально протилежних наукових позицій щодо природи місцевих фінансів є питанням не лише фінансово-правової науки. Коріння цієї проблеми сягає в глибини науки конституцій­ного права, де триває багаторічна дискусія щодо правової природи місцевого самоврядування та характеру взаємовідносин місцево­го самоврядування і органів державної влади. Якщо професор В.Ф. Погорілко вважав, що місцеве самоврядування опосередковує со­бою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя - міс­цеву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей, то професор В.М. Шаповал наголошує, що природа місцевого само­врядування випливає з природи більш широкого явища - державно­го владарювання, різновидом якого є державне управління. Місцеве самоврядування, як підкреслює вчений, за своєю природою є формою державного управління.

Висновки сучасної української науки конституційного права не дають підстав категорично стверджувати про існування теоретичних передумов відмежування від державних групи місцевих доходів. Не за­перечуючи право органів місцевого самоврядування на власні доходи, слід констатувати, що за сучасних умов, коли держава визначає обсяг функцій місцевого самоврядування і правове поле місцевих фінансів, доходи місцевих бюджетів об'єктивно існують у тісному взаємозв'язку з іншими видами державних доходів. Наприклад, відповідно до ста­тей 64 - 66 Бюджетного кодексу України, у складі доходів бюджету місцевого самоврядування названо податок з доходів фізичних осіб. Так, згідно зі статтею 65 Кодексу, «до доходів бюджетів міст Києва зараховується 50 %, а Севастополя зараховується 100 відсотків загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території цих міст». Цей податок не належить до місцевих, а є загальнодержавним податком.

Проблема полягає в тому, що функції місцевого самоврядування не забезпечено адекватними дохідними джерелами. Доходи, закріплені за місцевими бюджетами, недостатні для виконання покладених на місцеві органи функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів. Як наслідок - загальнодержавні податки і трансфер­ти з державного бюджету є основним джерелом надходжень до міс­цевих бюджетів. У європейських країнах власні дохідні джерела у середньому становлять 70 - 90 відсотків доходів місцевих бюджетів. А в Україні питома вага місцевих податків і зборів у місцевих бюдже­тах становить лише 3 відсотки.

Кожного року плануються субвенції з державного до місцевих бюджетів на суму понад десятки млрд грн., зокрема, на централізовані за­ходи та програми: - на придбання шкільних автобусів для перевезення дітей, що проживають у сільській місцевості; - на виплату державної соціальної допомоги; тощо. Субвенцію у розмірі мільйони гривень спрямовауються на підтримку депресивних регіонів; на оснащення сільських амбулаторій та фельдшерсько-акушерських пунктів, придбання автомобілів швидкої медичної допомоги тощо.

Незважаючи на те, що існує проблема забезпечення місцевих бю­джетів власними доходами, продовжує застосовуватися негативна практика спрямування власних надходжень місцевих бюджетів на здійснення видатків, пов'язаних із виконанням делегованих держа­вою повноважень. У 2012 році на ці заходи було спрямовано понад третину власних доходів місцевих бюджетів.

До делегованих належать, зокрема, повноваження у сфері осві­ти та охорони здоров'я. У більшості країн ці заходи фінансуються за рахунок коштів державного бюджету. Якщо повноваження в зазна­чених вище сферах делегуються органам місцевого самоврядування, то, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, держава повинна стовідсотково забезпечити їх фінансування з дер­жавного бюджету.

До того часу, поки місцеві бюджети будуть формуватись пе­реважно за рахунок загальнодержавних податків і зборів, немає об'єктивних підстав відмежовувати місцеві доходи від державних, розглядаючи їх як незалежні одне від одного поняття.

Реалії сьогодення свідчать, що доходи місцевих бюджетів поки що відповідають критеріям однієї зі складових державних дохо­дів. Для такого висновку є як економічні, так і правові підстави, а саме:

- Види місцевих доходів, порядок формування дохідної частини місцевого бюджету та її склад визначаються державою в Бюджетно­му кодексі України.

- Доходи місцевого бюджету складають переважно надходження від загальнодержавних податків і зборів. Місцеві бюджети не мають власної фінансової бази, яка б дозволила органам місцевого само­врядування самостійно, без залучення загальнодержавних податків і зборів, вирішувати в інтересах територіальної громади питання міс­цевого значення. Держава відповідно та на виконання вимог норм Конституції України бере участь у формуванні доходів бюджетів міс­цевого самоврядування і фінансово підтримує їх.

- Місцеві податки і збори встановлюються виключно законом. Ор­гани місцевого самоврядування, відповідно до статті 143 Конституції України, можуть встановити на своїй території тільки той податок чи збір, який вже до цього було встановлено законом.

Місцеві доходи повинні стати основною вирішальною складо­вою у формуванні місцевих бюджетів. Для досягнення цієї мети необхідно: 1*переглянути повноваження органів державної вла­ди та органів місцевого самоврядування щодо формування доходів бюджетів місцевого самоврядування; 2*внести зміни до складу місцевих податків та зборів, включивши до цього переліку платежі, які здатні нести бюджетоформуюче навантаження.

Доцільно проаналізувати досвід зарубіжних країн, які за­стосовують теорію фіскальної автономії, зміст якої" полягає «в чіткому розмежуванні видаткових повноважень поміж бюджетами різних рівнів та наданні їм фінансових ресурсів, необхідних для самостійного виконання повноважень. Даний підхідсприяє ефективному виконанню завдань, що стоять перед кожним рівнем публічної влади».