Обнародование (опубликование) законодательных

Актов

Законодательные акты вступают в силу после их обнародова-ия. В Российской империи хранение и обнародование за-онодательных актов было возложено на Правительствующий енат. Обнародование законодательных актов производилось раз­личными способами. Наиболее важные, издаваемые в форме ма-ифестов, оглашались в церквах. Акты, имеющие общее значе­ние, публиковались в периодической печати. В 30 —60-х гг. XIX в. складывается система официальных изданий, в которых зафикси-ована основная часть законодательных актов, утвержденных во второй половине XIX—начале XX в., и сохранявших значение действующих обязательных нормативов. Эту систему изданий об­разовали: «Полное Собрание законов Российской империи», «Со­брание узаконений и распоряжений правительства» и «Свод зако­нов Российской империи».

Работа над «Полным Собранием законов Российской империи» (ПСЗ) была начата в 1826 г. под руководством М. М. Сперанского. Издание выходило с 1830 до 1917 г. Акты, помещенные в ПСЗ, объединены в три Собрания (в литературе получило распростра­нение обозначение их также как изданий).

Собрание первое включает 30600 законодательных ак-ов, начиная с Соборного уложения 1649 г. и заканчивая актами, утвержденными 3 декабря 1825 г. Они опубликованы в 40 томах. В «Предисловии» (том I) дан обзор официальных и важнейших частных изданий законов Российской империи до 1830 г. В томах XLI —XLII помещены хронологический и алфавитно-предметный вспомогательные указатели. В тома XLIII —XLIV вошли штаты во­енно-сухопутного и военно-морского, духовного и гражданских ведомств, а также узаконения о мундирах. В томе XLV опублико­ваны тарифы по европейской и азиатской торговле. Кроме того, было издано несколько томов приложений — книга чертежей и рисунков, гербы городов и т.п.

Собрание второе (55 томов) охватывает период с 12 де­кабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. и включает 61 928 актов. В конце каждого тома помещены алфавитно-предметный и хронологиче­ский указатели.

Собрание третье (33 тома) осталось незаконченным. В нем опубликованы 40846 актов, изданных с 1 марта 1881 г. по 31 де­кабря 1913 г. В конце каждого тома помещены алфавитно-пред­метный и хронологический указатели. С 1885 г. для каждого акта

 

234

235

указан номер статьи «Собрания узаконений и распоряжений пра­вительства», под которым он был обнародован.

Принцип расположения законодательных актов в ПСЗ хроно­логический — в соответствии с последовательностью их утверж­дения царем. Следует помнить, что законодательные акты дати­руются по времени их утверждения верховной властью. Полнота ПСЗ относительна: в него не включались акты, имевшие секретный характер, как, например, текст закона 19 мая 1871 г. об изъятии из ведения судебных следователей дознания по политическим де­лам и передаче этих функций офицерам корпуса жандармов. Пос­ле 1885 г. в ПСЗ перестали печататься тексты уставов акционерных компаний: помещались только их заголовки и давалась отсылка на публикацию в «Собрании узаконений и распоряжений правитель­ства». Поэтому обращение к этому изданию и материалам, сохра­нившимся в архивных фондах Сената, может существенно вос­полнить пробелы в составе актов, опубликованных в ПСЗ. В то же время необходимо подчеркнуть, что ПСЗ является наиболее пол­ной публикацией законодательных актов по истории России за 264 года (с 1649 по 1913 г.). Это издание отражает не только внутрен­нюю, но и внешнюю политику государства, так как здесь поме­щены трактаты и конвенции России с другими государствами, в частности, мирные договоры, заключенные по окончании войн. Содержание ПСЗ универсально: в нем опубликованы акты, отно­сящиеся к организации государственной власти (в том числе «Ос­новные государственные законы» Российской империи), рефор­мированию аграрного строя (Положения 19 февраля 1861 г., указ 9 ноября 1906 г., закон 14 июня 1910 г. и др.), фабричному зако­нодательству второй половины XIX—начала XX в. и т.д.

Помимо ПСЗ, тома которого выходили с опозданием в сред­нем на два—три года (к 1917 г. хронологический разрыв между временем утверждения законодательного акта и его опубликова­нием в ПСЗ достиг четырех лет), с 1 января 1863 г. стало выходить «Собрание узаконений и распоряжений правительства» (СУиРП). Это издание не было периодическим: частота выхода его выпусков колебалась в диапазоне от двух раз в неделю до двух—трех раз в день. Это было обусловлено тем, что выпуски СУиРП формирова­лись по мере поступления материалов в Сенат. В них включались законодательные акты, предназначенные для обнародования, а также распоряжения глав ведомств. В отличие от ПСЗ в СУиРП законодательные акты расположены не в хронологической после­довательности их утверждения, а в порядке их поступления в Се­нат. С 1902 г. это издание имело два отдела: в первом помещались узаконения и распоряжения, имевшие общий характер, а во вто­ром — уставы торговых и промышленных компаний, артелей, благотворительных обществ и т.п. материалы. Дважды в год выпус­ки СУиРП брошюровались в отдельный том и снабжались хроно-

логическим и алфавитно-предметным указателями. Для периода 1914 — 1917 гг., за который отсутствуют тома ПСЗ, СУиРП явля­ется наиболее полным хронологическим изданием законодательных актов Российской империи.

Свод действовавшего в XIX—начале XX в. законодательства представлен в издании «Свод законов Российской империи» (СЗ)-Источником для него служило ПСЗ, а затем и СУиРП. СЗ включа­ет только действующие законы, помещенные не в хронологиче­ском, а в тематическом порядке. В отличие от ПСЗ и СУиРП, в которых законодательные акты объединены в форме инкорпора­ции, т.е. опубликованы без изменения текстов, в СЗ законода­тельные акты кодифицированы. В процессе кодификации законо­дательные акты становятся внутренне согласованным целым, охва­тывающим определенную область общественно-правовых отноше­ний. При этом ликвидируются пробелы в законодательстве, устра­няются противоречия, заменяются устаревшие положения. Таким образом, создается по существу новый законодательный акт — свод, или кодекс (от лат. codex — книга), фиксирующий нормы действующего законодательства.

Впервые СЗ был издан в 1832 г. в 15 томах: Т. I. Основные зако­ны и учреждения государственные; Т. П. Учреждения губернские; Т. III. Уставы о службе гражданской; Т. IV. Свод уставов о повинно­стях рекрутской и земской; Т. V. Уставы о податях, пошлинах, питейном сборе и акцизе; Т. VI. Свод уставов таможенных; Т. VII-Свод устава монетного. Свод устава горного. Свод устава о соли; Т. VIII. Свод устава лесного. Свод устава оброчных статей. Свод устава арендных и старостинских имений; Т. IX. Свод законов о состоянии людей в государстве. Т. X. Свод законов гражданских и межевых. — Ч. 1. Законы гражданские; Ч. 2. Законы межевые; Т. XI — XII. Свод уставов государственного благоустройства (Ч. 1 — 5): Т. XI. — Ч. 1. Учреждения и уставы кредитных установлений; Т. XI. — Ч. 2. Учреждения и уставы торговые; Т. XI. — Ч. 3. Постановления о фабричной, заводской и ремесленной промышленности; Т. XII. — Ч. 4. Учреждения и уставы путей сообщения, устав строительный и устав пожарный; Т. XII. — Ч. 5. Постановления о благоустройстве в городах и селениях; Т. XIII —XIV. Свод уставов благочиния (Ч. 1 — 5): Т. XIII. — Ч. 1. Устав о обеспечении народного продоволь­ствия, учреждения и уставы о общественном призрении; Т. XIII. — Ч. 2. Учреждения и уставы врачебные по гражданской части; Т. XIV. — Ч. 3. Устав о паспортах и беглых; Т. XIV — 4.4. Устав о предупреждении и пресечении преступлений; Т. XIV. — Ч. 5. Уч­реждения и уставы о содержании под стражей и о ссыльных; Т. XV. Свод законов уголовных. — Кн. 1. О преступлениях и наказаниях вообще; Кн. 2. О судопроизводстве по преступлениям.

Группировка законодательных норм в СЗ по тематическому принципу делает данное издание удобным для изучения россий-

 

236

237

ского законодательства по отдельным вопросам. Следует, однако, помнить, что в отличие от ПСЗ и СУиРГТ, в которых тексты зако­нодательных актов опубликованы так, как они утверждены импе­ратором, в СЗ нормы законодательства представлены в кодифици­ рованной форме, т. е. содержат обобщенное изложение действующих положений по данному вопросу.

Первоначально предполагалось полностью переиздавать СЗ че­рез каждые 10 лет. Второе издание было выпущено в 1842 г., третье — уже только в 1857 г. С тех пор на протяжении XIX в. СЗ полностью не переиздавался. Попытки нового издания СЗ были предприняты в 1876 и 1892 гг., но оба издания остались незавер­шенными. В издание 1892 г. был добавлен новый — XVI том, вклю­чавший судебные уставы 1864 г. (впервые они были официально опубликованы в 1864 г., но в систему СЗ тогда не вошли). Во вто­рой половине XIX —начале XX в. неоднократно переиздавались отдельные тома и части томов СЗ, в которые при этом вносились необходимые изменения. Так, утверждение новых «Основных го­сударственных законов» обусловило необходимость переиздания в 1906 г.. соответствующего тома СЗ. Кроме того, в связи с утверж­дением новых законов периодически издавались «Продолжения» к СЗ. Они были двух типов: очередные — охватывающие период в полгода или год, и сводные — за период в несколько лет. Много­численные дополнения и фрагментарные переиздания СЗ затруд­няли пользование этим изданием в целом. Поэтому в начале XX в. были опубликованы так называемые неофициальные полные изда­ния СЗ, т. е. издания, осуществленные в частном порядке под на­блюдением Сената. В них учтены изменения в действующем зако­нодательстве в целом.

Кроме общего «Свода законов Российской империи» издава­лись и переиздавались ведомственные своды законо­дательных актов: «Свод военных постановлений», «Свод мор­ских постановлений», «Сводудельных постановлений». В частном по­рядке выпускались сборники законодательных актов. Так, в 1906 — 1909 гг. в издательстве «Право» тремя изданиями под редакцией Н. И. Лазаревского вышел сборник «Законодательные акты пере­ходного времени». В состав сборника были включены акты, кото­рые, по мнению редактора, «имели отношение к преобразова­нию государственного строя России» и отразили переход от нео­граниченной монархии к конституционной¹. Во всех трех издани­ях акты расположены в хронологической последовательности их утверждения царем. Но состав документов и форма их публикации не одинаковы. Наряду с включением в новые издания актов, ко-

¹ Законодательные акты переходного времени. — СПб., 1909. Предисловие. В первое издание (1906 г.) включены законодательные акты с 12 декабря 1904 г. по 1906 г., во второе издание — с 12 декабря 1904 г. по 1907 г., в третье издание — с 12 декабря 1904 г. по 1 сентября 1908 г.

торые были приняты уже после завершения предшествовавших сборников, часть ранее опубликованных в данном издании доку­ментов впоследствии была исключена. В первом издании все тек­сты законодательных актов приведены по их публикации в ПСЗ, в последующих изданиях значительная часть документов представ-ена в кодифицированном виде. Аналогичный характер имела пуб­ликация законодательных актов, вышедшая в 1908 г. в Петербурге с примечаниями и вступительной статьей Л. Слонимского. Пока­зательно название сборника: «Конституция Российской империи. Высочайшие манифесты о народном представительстве. Основные законы. Положения о Государственной думе и Государственном совете. Законы о выборах, об усиленной и чрезвычайной охране, о личных и общественных правах граждан, о свободе печати, об общественных союзах и публичных собраниях». } При использовании текстов законодательных актов, опубли­кованных в неофициальных изданиях, необходимо обратить вни­мание на цели и принципы издания, источники публикации, полноту и точность воспроизведения текстов документов.

Первые законодательные акты Советской России были опубликованы в «Газете Временного Рабочего и Крестьянско­ го Правительства», выходившей в Петрограде с 28 октября 1917 г. по 28 февраля 1918 г. С декабря 1917 г. народным комиссариатом юстиции издавалось «Собрание узаконений и распоряжений Рабоче­ го и Крестьянского Правительства», аналогичное дореволюцион­ному СУиРП. Издание выходило по мере накопления материала, который публиковался в хронологическом порядке. Это наиболее полная публикация законодательных актов Советского государ­ства. С марта 1918 г. официальным изданием, в котором публико­вались законодательные акты, стала газета «Известия» (орган ВЦИК).

После образования СССР, с 1924 г., законодатель­ные акты публиковались в «Собрании законов и распоряжений Рабоче-Крестъянского правительства СССР». Согласно ст. 34 Кон­ституции СССР 1924 г. официальная публикация общесоюзных законодательных актов осуществлялась на шести общеупотреби­тельных в союзных республиках языках: русском, украинском, бе­лорусском, грузинском, армянском и тюрко-татарском. Одновре­менно, в 1924—1938 гг., выходило «Собрание узаконений и распо­ ряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР». Учиты­вая несовершенство публикаций первых законодательных актов Советского государства, в 1933 г. Институт Маркса-Энгельса-Ле­нина подготовил под руководством профессора С. Н. Валка сбор­ник документов «Декреты Октябрьской революции». Составители сборника произвели выверку текстов законодательных актов, от­метили разночтения, обнаруженные в различных публикациях, включили в издание варианты законопроектов.

 

238

239

О

Общий порядок создания законодательных актов в Российской империи, РСФСР, СССР, РФ

Таблица 4

 

Годы	Право законодательной инициативы	Последовательность рассмотрения законопроектов	Право утвер­ждения зако­нопроектов	Обнародо­вание зако­нодатель­ных актов
1810-1906 гг.	Император	Государственный совет	Император	Сенат
1906-1917 гг.	Император (по всем вопросам); Государ­ственный совет и Государственная дума (кроме пересмотра «Основных государствен­ных законов»); Совет министров (в соответ­ствии со ст. 87 «Основных государственных законов»)	Государственный совет, затем Государ­ственная дума или Государственная дума, затем Государственный совет	Император	Сенат
1917-1923 гг.	Съезд Советов РСФСР, ВЦИК, Президиум ВЦИК, СНК РСФСР, отдельные ведомства	Съезд Советов РСФСР, ВЦИК, Президиум ВЦИК, СНК РСФСР	Съезд Сове­тов РСФСР, ВЦИК, Президиум ВЦИК, СНК РСФСР	ВЦИК, СНК РСФСР, Народный комисса­риат юстиции РСФСР
1924-1936 гг.	Съезд Советов СССР, ЦИК СССР (Прези­диум, Союзный Совет, Совет националь­ностей), СНК СССР, народные комисса­риаты СССР, ЦИК союзных республик	Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР	Съезд Сове­тов СССР, ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР	ЦИК СССР, Народный комисса­риат юсти­ции СССР

to

4^

 

 

 

 

1936—1977 гг.	Верховный Совет СССР	Верховный Совет СССР	Верховный Совет СССР	Президи­ум Верхов­ного Со­вета СССР
1977-1988 гг.	Верховный Совет СССР (Совет Союза, Со­вет национальностей, Президиум, комис­сии Верховного Совета, постоянные комис­сии Совета Союза и Совета националь­ностей, депутаты); Совет министров СССР, союзные республики в лице их высших органов государственной власти, Верховный суд СССР, Генеральный прокурор СССР, общественные организации в лице их общесоюзных органов	Верховный Совет СССР	Верховный Совет СССР	Президи­ум Верхов­ного Со­вета СССР
1988-1991 гг.	Съезд народных депутатов СССР, Верхов­ный Совет СССР (Председатель Верховного Совета СССР, Совет Союза, Совет нацио­нальностей, Президиум, комиссии Верховного Совета, постоянные комиссии Совета Союза и Совета национальностей), народные депутаты СССР, Совет минист-	Съезд народных депу­татов СССР, Верхов­ный Совет СССР	Съезд народ­ных депута­тов СССР, Верховный Совет СССР	Президи­ум Вер­ховного Совета СССР
	ров СССР, союзные республики в лице их высших органов государственной власти, Верховный суд СССР, Генеральный про­курор СССР, общественные организации в лице их общесоюзных органов

To Ю

Годы

Право законодательной инициативы

Последовательность

рассмотрения

законопроектов

Окончание табл. 4

Обнародо­вание зако­нодатель­ных актов

Право утвер­ждения зако­нопроектов

 

Съезд народных депутатов СССР, Президент СССР, Верховный Совет СССР (Предсе­датель Верховного Совета СССР, Совет Союза, Совет национальностей, Президиум, комиссии Верховного Совета, постоянные комиссии Совета Союза и Совета нацио­нальностей), народные депутаты СССР, Совет министров СССР, союзные респуб­лики в лице их высших органов государ­ственной власти, Верховный суд СССР, Генеральный прокурор СССР, общест­венные организации в лице их общесоюзных органов

Съезд народных депутатов РСФСР, Верхов­ный Совет РСФСР (Председатель, Прези­диум, Совет Республики, Совет нацио­нальностей, комитеты Верховного Совета, постоянные комиссии Совета Республики и Совета национальностей, народные депутаты РСФСР), Совет министров РСФСР, автономные республики в лице их высших органов государственной власти, края, области, автономные области и автономные округа в лице Совета народных депутатов,

Съезд народных депу­татов СССР, Верхов­ный Совет СССР

Съезд народных депу­татов РСФСР, Верхов­ный Совет РСФСР

Съезд народ­ных депута­тов СССР, Верховный Совет СССР

Съезд народ­ных депута­тов РСФСР, Верховный Совет РСФСР

Прези­диум Вер­ховного Совета СССР

Прези­диум Вер­ховного Совета РСФСР

Верховный суд РСФСР, Прокурор РСФСР, Главный государственный арбитр РСФСР, общественные организации в лице их республиканских органов, а в случае их отсутствия — общесоюзных органов

1991-1993 гг.

Съезд народных депутатов РСФСР, Прези­дент РСФСР (с 1992 — РФ), Верховный Совет РСФСР (Председатель, Президиум, Совет Республики, Совет национальностей, комитеты Верховного Совета, постоянные комиссии Совета Республики и Совета на­циональностей, народные депутаты РСФСР), Совет министров РСФСР, автономные республики в лице их высших органов государственной власти, края, области, автономные области и автономные округа в лице Совета народных депутатов, Верховный суд РСФСР, Прокурор РСФСР, Главный государственный арбитр РСФСР, общественные организации в лице их республиканских органов, а в случае их отсутствия — общесоюзных органов

Съезд народных депу­татов РСФСР, Верхов­ный Совет РСФСР

Съезд народ­ных депута­тов РСФСР, Верховный Совет РСФСР

Прези­диум Вер­ховного Совета РСФСР

 

1993 г. время

наст.

Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Государственная дума, Правительство РФ, законодательные (пред­ставительные) органы субъектов Федера­ции, Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ

Государственная дума, затем Совет Федерации

Федеральное собрание

Президент РФ

После принятия Конституции СССР 1936 г. в порядок публикации законодательных актов были внесены из­менения. Ст. 40 Конституции устанавливала, что «законы, приня­тые Верховным Советом СССР, публикуются на языках союзных республик за подписями председателя и секретаря Президиума Верховного Совета СССР». С 7 апреля 1938 г. вместо «Собрания законов» начали выходить «Ведомости Верховного Совета СССР», в 1938—1953 гг. в форме газеты, с 1954 г. — в форме журнала. Аналогичное издание с 1939 г. выпускал Верховный Совет РСФСР.

Были осуществлены также научные публикации некоторых разновидностей законодательных актов Советского государства. В 1957 г. Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС и Инсти­тут истории АН СССР предприняли многотомное издание зако­нодательных актов под общим названием «Декреты Советской власти». Институт права АН СССР издал ряд сборников докумен­тов по истории Конституции СССР и союзных республик, в част­ности сборник «История Советской Конституции (в документах). 1917- 1956» (М., 1957).

Конституция СССР 1977 г. сохранила существовавший до ее принятия порядок публикации законодательных актов. В свя­зи с принятием этой Конституции было осуществлено переизда­ние массовым тиражом текстов прежних советских конституций. Так, Издательством политической литературы был выпущен сбор­ник «Конституция общенародного государства» (М., 1978). В него были включены тексты Конституции РСФСР 1918 г., Конститу­ций СССР 1924, 1936 и 1977 гг., документы, характеризующие подготовку и принятие Конституции СССР 1977 г. Следует иметь в виду, что включаемые в подобные публикации тексты законо­дательных актов не всегда полностью соответствуют тем, которые были первоначально утверждены: нередко они содержат поздней­шие изменения и дополнения. Поэтому для использования текста законодательного акта в научных целях необходимо обращаться к официальным публикациям.

С июня 1989 г. по октябрь 1991 г. вместо «Ведомостей Верховно­го Совета СССР» выходили «Ведомости съезда народных депута­ тов СССР и Верховного Совета СССР>. В РСФСР с июня 1990 г. по январь 1992 г. вместо «Ведомостей Верховного Совета РСФСР» издавались «Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР»; с февраля 1992 г. по сентябрь 1993 г. — «Ведомо­ сти съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации».

Согласно Конституции Российской Федерации 19 9 3 г. Президент подписывает и обнародует федеральные зако­ны РФ (ст. 84, п. Д). Принятый Федеральным собранием федераль­ный конституционный закон «в течение четырнадцати дней под­лежит подписанию Президентом Российской Федерации и обна-

родованию» (ст. 108, п. 2). В течение пяти дней он направляется Президенту для подписания и обнародования. Президент в тече­ние четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обна­родует его. Если Президент в течение четырнадцати дней с мо­мента поступления федерального закона отклонит его, то Госу­дарственная дума и Совет Федерации в установленном Конститу­цией порядке вновь рассматривают данный закон. Если при по­вторном рассмотрении федеральный закон одобряется в ранее при­нятой редакции большинством — не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государствен­ной думы, — он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию (ст. 107).

Законодательные акты Российской Федерации официально публикуются в издающемся с января 1994 г. Администрацией Пре­зидента РФ издании «Собрание законодательства Российской Фе­ дерации». Общий порядок создания законодательных актов в Рос­сии XIX—начала XXI в. представлен в табл. 4.