Законодательство Российской Федерации

До декабря 1993 г. в РСФСР (с 1992 г. — Российской Федера­ции) действовала Конституция, утвержденная 12 апреля 1978 г. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием, зафиксировала но­вые реалии, сложившиеся в Российском государстве после разва­ла СССР. Прекращалось действие Конституции РСФСР 1978 г., утвержденной на основе Конституции СССР 1977 г. Поскольку Российская Федерация — Россия — признавалась правопреемни­цей СССР, в п. 2 Раздела Второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации 1993 г. разъяс­нялось: «Законы и другие правовые акты, действовавшие на тер­ритории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Кон­ституции Российской Федерации».

В государстве вводилась сложная система законодательных ак­тов, включающая: Конституцию РФ, федеральные законы, зако­нодательные акты «равноправных субъектов Российской Федера­ции». В отношении последних устанавливалось, что «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, авто­номный округ имеет свой устав и законодательство» (ст. 5, п. 1, 2).

222

Кроме того, в состав «правовой системы» РФ включались «обще­признанные принципы и нормы международного права и между­народные договоры Российской Федерации» (ст. 15, п. 4).

В Конституции РФ определена иерархическая соподчиненность этих актов. На первом месте в этой иерархии стоит Конституция Российской Федерации. Согласно ст. 15, п. 1, она «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей тер­ритории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоре­чить Конституции Российской Федерации».

Второе место в иерархии нормативных актов современного Российского государства занимают «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации». В ст. 15, п. 4 разъясняется: «Если международным дого­вором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международ­ного договора». В Конституции есть прямые указания на случаи, когда применима эта норма. Эти ситуации касаются: прав и обя­занностей иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного го­сударства (ст. 62); предоставления политического убежища, а так­же выдачи другим государствам лиц, преследуемых за политиче­ские убеждения, а также за действия (или бездействие), не при­знаваемые в Российской Федерации преступлением (ст. 63); суве­ренных прав и юрисдикции на континентальном шельфе и в ис­ключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 67); прав коренных малочисленных народов (ст. 69).

Места с третьего по пятое в иерархии правовых актов Россий­ской Федерации занимают соответственно: федеральные консти­туционные законы; федеральные законы; законы субъектов федера­ции. Ст. 76 Конституции РФ трактует их субординацию следующим образом:

«1. По предметам ведения Российской Федерации принимают­ся федеральные конституционные законы и федеральные зако-, ны, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные зако­ны и принимаемые в соответствии с ними законы и иные норма­тивные правовые акты субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа осуществляют собствен-

223

ное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации не могут противоречить федеральным зако­нам, принятым в соответствии с частями первой и второй насто­ящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

6. В случае противоречия между федеральным законом и норматив­ным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы, согласно ст. 108, «при­нимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Россий­ской Федерации». К числу таких вопросов относятся:

- установление обстоятельств и порядка введения чрезвычай­ного положения как на всей территории Российской Федерации, так и в ее отдельных местностях (ст. 56, 88);

- принятие в Российскую Федерацию и образование в ее со­ставе нового субъекта Российской Федерации (ст. 65, п. 2; ст. 66, п. 5; ст. 137, п. 1);

- установление государственного флага, герба и гимна Рос­сийской Федерации, их описание и порядок официального ис­пользования (ст. 70, п. 1);

- порядок назначения и проведения референдумов (ст. 84, п. В);

- определение режима военного положения (ст. 87, п. 3);

- порядок деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114, п. 2);

- установление судебной системы Российской Федерации (ст. 118, п. 3);

- полномочия, порядок образования и деятельности Консти­туционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и иных федеральных судов (ст. 128, п. 3);

- порядок деятельности Конституционного собрания для под­тверждения либо для разработки и принятия новой Конституции Российской Федерации (ст. 135, п. 2).

Законодательную власть в Российской Федерации осуществля­ет Федеральное собрание — парламент (ст. 94). Федеральное со­брание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государствен­ной думы (ст. 95). Государственная дума является низшей палатой, а Совет Федерации — высшей палатой парламента.

Таким образом, в России XIX—начала XXI в. формы государ ственного устройства, государственные институты, осуществляв­шие законодательную власть, и разновидности законодательных актов неоднократно менялись (см. табл. 3).

224

 

Таблица 3

Формы государственного устройства, институты законодательной

власти, разновидности законодательных актов Российской империи,

РСФСР, СССР, РФ

 

т— ------------------------------- Фо]рма		Институты
	государственного	законодательной	Разновидности законодательных актов
	устройства	власти
Российская им-
	Псрия (пю фев­раль 1917 г.):
	I по апрель	Император	Уложение, устав, грамота,
	\ 1906 г.		учреждение, положение, наказ
			(инструкция), манифест, указ,
			мнение Государственного совета, доклад, удостоенный высочайшего утверждения
	L апрель,	Император,	Закон, а также явочным
	l 1906 г. -	Государствен-	порядком ранее существовавшие
	| февралгь 1917 г.	ная дума,	разновидности законодательных
		Государствен­ный совет	актов
	Государство	Не было	Наряду с сохранившими силу
	Р юридически		законодательными актами Рос-
	Нсопред сален-		сийской империи, значение
	ным «образом		временных законов имели
	Правления»		постановления Временного
	(февраль —		правительства
	Октябрь 11917 г.)
	РСФСР ((октябрь 1917 г. —1922 г.; 1990-1993 гг.);
	СССР (1922-1991 гг.): Г октябрь		,
	1917г. -	Съезд Советов,	Конституция, декрет
	1 1923 г.	ВЦИК, СНК	(собирательное наименование,
		РСФСР	включающее разновидности законодательных актов первых лет Советской власти: декреты, постановления, распоряжения, инструкции и др.), кодекс
	1 1924 —	Съезд Советов,	Конституция, декрет,
	1936 пг.	ЦИК,	постановление, распоряжение,
		Президиум	кодекс
		ЦИК СССР
	L 1936 —	Верховный	Конституция, закон, кодекс,
	^ 1988 пг.	Совет СССР	«Основы законодательства»

I и.

225

Ж

 

Окончание табл.

 

Форма	Институты
государственного	законодательной	Разновидности законодательных актов
устройства	власти
1988-1991 гг.	Съезд народ-	Конституция, закон, кодекс,
	ных депутатов, Верховный	«Основы законодательства»
	Совет СССР
1990-1991 гг.	Съезд народ-	Конституция, закон, кодекс,
	ных депутатов, Верховный Совет РСФСР и Съезд народ­ных депутатов, Верховный Совет СССР	«Основы законодательства»
1992-1993 гг.	Съезд народ-	Конституция, закон, кодекс
	ных депутатов, Верховный Совет РФ
Парламентская	Федеральное	Конституция, федеральный
республика Рос-	собрание	конституционный закон,
сийская Феде-	(Государствен-	федеральный закон, кодекс.
рация (с 1993 г.	ная дума	Конституция РФ 1993 г. включает
по настоящее	и Совет	в правовую систему государства
время)	Федерации)	«общепризнанные принципы и нормы международного права» и международные договоры Рос­сийской Федерации, которые имеют в этой системе более высокий ранг, чем федеральные законы

7.2. Эволюция законодательных актов

В XIX—начале XXI в. общий порядок создания законодатель' ных актов определялся нормативами, закрепленными в «Свода основных государственных законов» Российской империи и в Коп ституциях РСФСР, СССР, РФ. Цель создания законодательны актов — фиксирование общеобязательных в пределах юрисдик ции государства правовых норм. Законотворческая деятельное!^-государства отражает изменения в обществе, которым перестал соответствовать нормативы уже существующего законодательства Сходство принципов создания и вступления в силу законодатель ных актов позволяет проследить происходившие в ходе этого про

226

цесса изменения и выделить следующие его основные стадии: I) законодательная инициатива — почин; 2) разработка и обсуж­дение (рассмотрение) законопроекта; 3) утверждение законопро­екта; 4) обнародование (опубликование) законодательного акта.

7.2.1. Право законодательной инициативы

В Российской империи право законодательной иници­ативы, т.е. принятия решения о необходимости разработать но­вый законопроект до 1906 г. принадлежало исключительно импе­ратору¹. Процедура реализации этого права разъяснялась следую­щим образом: «Первообразное предначертание законов составля­ются или по особенному высочайшему усмотрению и непосред­ственному повелению, или же приемлет начало свое от общего течения дел, когда при рассмотрении оных в Правительствующем [Сенате, в Святейшем Синоде и в Министерствах признано будет необходимым или пояснить и дополнить действующий закон, или ^составить новое постановление. В сем случае места сии подносят Предположения их установленным порядком на высочайшее ус­мотрение»².

«Основные государственные законы», изданные в 1906 г., со­храняли за императором «почин по всем предметам законодатель­ства». Особо подчеркивалось, что «единственно по его почину ^Основные государственные законы» могут подлежать пересмотру В Государственном совете и в Государственной думе» (ст. 8). Пос­ледним разрешалось «возбуждать предположения об отмене или Изменении действующих или издании новых законов, за исклю­чением «Основных государственных законов», почин пересмотра Врторых принадлежит единственно Государю Императору»³. Та-Вим образом, Государственная дума и Государственный совет также ■олучали право законодательной инициативы, но в отличие от [ Императора — право ограниченное.

Одновременно в «Основных государственных законах» предус­мотрен ряд исключений из общего порядка принятия законода­тельных актов. Так, «во время прекращения заседаний Государ­ственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необ­ходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке ■конодательном, Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта однако не может вносить [Изменений ни в основные государственные законы, ни учрежде-

1 Государственного совета или Государственной думы, ни в

■ Т. I. - Ст. 47.

¹ См.: Свод законов Российской империи. — СПб., 1832.

² Там же. — Ст. 49.

L³ Там же. - СПб., 1906. - Ст. 107.

постановления о выборах в Совет или в Думу»¹. Законопроекты по вопросам компетенции военного и морского ведомств вообще не подлежали рассмотрению в Государственной думе и в Государ­ственном совете, если они «не касаются предметов общих зако­нов и не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете военного или морского министерства, по при­надлежности»².

Практика издания законодательных актов на основании ст. 87 в форме высочайше утвержденных положений Совета министров и именных высочайших указов Сенату хорошо известна. В период между роспуском I Думы и началом работы II Думы (8 июля 1906 г. — 19 февраля 1907 г.) со ссылкой на ст. 87 «Основных го­сударственных законов» было принято 60 актов. В их числе: 14 актов по вопросам осуществления карательной политики (в частности — введения военно-полевых судов с ускоренным судопроизводством); 18 актов — по вопросам правительственной политики реформ (сре­ди них — указ от 9 ноября 1906 г., положивший начало проведе­нию столыпинской аграрной реформы); 24 акта — по вопросам текущего управления (главным образом, в связи с истечением сроков договоров с торгово-промышленными и транспортными фирмами); 4 акта — по делам военного ведомства. В период второго междудумья (3 июня —31 октября 1907 г.) было принято 18 актов. После 1908 г. в связи с кампанией в прессе и Думе против чрезвы­чайного указного законодательства самодержавие фактически от­казалось от ссылок на ст. 87, проводя самые различные акты зако­нодательного характера в порядке верховного управления.

Первые законодательные акты Советской вла­сти формально не проходили стадии законодательной инициати­вы. В них в юридических формулах получили воплощение программ­ные положения ставшей правящей партии большевиков, а также требования трудящихся масс, сформулированные в наказах, ре­золюциях, постановлениях съездов и собраний рабочих, крестьян и солдат. В частности, в текст декрета «О земле» вошел «Пример­ный наказ», составленный на основе 242 крестьянских наказов, привезенных на Первый Всероссийский съезд Советов крестьян­ских депутатов в мае 1917 г. и опубликованный 19 августа 1917 г. в «Известиях Всероссийского Совета Крестьянских Депутатов».

По Конституции РСФСР 1918 г. правом законода­тельной инициативы обладали съезды Советов, ВЦИК, СНК и отдельные ведомства.

Конституция СССР 1924 г. закрепляла право законо дательной инициативы за союзным съездом Советов, ЦИК и Пре-

¹ Свод законов Российской империи. — СПб., 1906. — Ст. 87.

² Там же. — Ст. 96.

зидиумом ЦИК СССР, Союзным Советом и Советом националь­ностей, СНК и отдельными народными комиссариатами Союза ССР, а также центральными исполнительными комитетами со­юзных республик.

Конституция СССР 1936 г. предоставляла право зако­нодательной инициативы только палатам Верховного Совета — Совету Союза и Совету национальностей.

Конституция СССР 1977 г. вновь существенно расши­рила состав государственных институтов, имеющих право законо­дательной инициативы, а также предоставила это право обще­ственным организациям и даже отдельным лицам. Это: Совет Со­юза, Совет национальностей и Президиум Верховного Совета СССР, Совет министров СССР, союзные республики в лице их высших органов государственной власти, комиссии Верховного Совета СССР и постоянные комиссии его палат, депутаты Вер­ховного Совета СССР, Верховный суд СССР, Генеральный про­курор СССР и общественные организации в лице их общесоюз­ных органов. После создания Съезда народных депутатов, рефор­мирования Верховного Совета и учреждения поста Президента СССР право законодательной инициативы было расширено.

Согласно Конституции 1993 г. в Российской Федера­ции право законодательной инициативы принадлежит Президен­ту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Го­сударственной думы, Правительству, законодательным (предста­вительным) органам субъектов Российской Федерации, Консти­туционному, Верховному и Высшему арбитражному судам.