Місцеве самоврядування в Україні

 

молоді в муніципальному і регіональному житті, Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні тощо.

Особливість локальних (місцевих) гарантій полягає у тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення (ста­тути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про органи самоорганізації населення тощо), так і на рівні їх практич­ної реалізації. Питання про правові акти місцевого самоврядування набуває особливої актуальності, тому що йдеться про формування дійсно демократичної системи правотворчості. Акти місцевого само­врядування поряд із Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами місцевих органів вико­навчої влади виступають важливим і необхідним елементом механізму гарантування місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що найважливішою нормативною гарантією місцевого самоврядування має стати статут територіальної громади як необхідний елемент правової основи муніципальної демократії. Саме орієнтація на прийняття власних «комунальних конституцій» найбільш оптимально відповідає ідеї розмаїття й свободи вибору на­прямів і видів локальної діяльності населення за місцем проживання. Одночасно закріплення інших локальних гарантій має стати обов'яз­ковою вимогою саме для статутів територіальних громад. Локальні га­рантії забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політич­них, матеріально-технічних, соціальних умов реалізації права грома­дян на участь у місцевому самоврядуванні¹.

Важливе значення у механізмі гарантування місцевого самовряду­ вання займають й інші соціальні норми, зокрема релігійні норми, місцеві традиції, звичаї тощо.

Неодмінною та найважливішою умовою визнання та здійснення місцевого самоврядування є наявність таких спеціальних гарантій, які забезпечують одночасну реалізацію усіх муніципальних прав і свобод та «обслуговують» місцеве самоврядування на усіх стадіях про­цесу вирішення питань місцевого значення. Система гарантій по-різному впливає на місцеве самоврядування. Деякі з них суттєво

¹ Делія Ю. В. Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2003. — С. 12.

впливають на визнання місцевого самоврядування (наприклад, основні конституційні гарантії), інші — на створення умов для здійснення муніципальних прав і свобод (наприклад, об'єктні га­рантії), дія третіх відчутна лише у конкретній територіальній громаді (наприклад, локальні гарантії), рольове призначення четвертих обме­жене у часі (наприклад, діяльність офіційних спостерігачів на місце­вих виборах або референдумах). Але є група гарантій, гарантуючий вплив яких є наскрізним, таким, що переважно не залежить від часо­вих, просторових, суб'єктно-об'єктних та інших характеристик місцевого самоврядування. Умовно назвемо цю групу гарантій проце­ суальними, або технологічними, гарантіями.

Не викликає сумнівів, що кожне питання місцевого життя, неза­лежно від того, яке воно — політичне, економічне, соціальне або культурне, — може бути вирішене у повному обсязі тільки після про­ходження певних стадій: від інформаційного «імпульсу» на виник­нення цього питання, прогнозування та планування реагуючих на нього дій, їх нормативного оформлення, матеріально-технічного і бюджетно-фінансового забезпечення до контролю за виконанням відповідних рішень з цього приводу та їх захисту в разі необхідності. Звідси основними стадіями цього процесу є інформаційне, нормо-творче, бюджетно-фінансове, організаційне і кадрове забезпечення вирішення тих чи інших питань, а також забезпечення захисту учасників цього процесу. Без цього вирішити яке-небудь питання неможливо.

Водночас кожна зі стадій процесу вирішення того чи іншого пи­тання також органічно потребує наявності певних способів і засобів^ які забезпечують їх наступність, а також чіткість та ефективність певних муніципальних дій та функцій, тобто свого гарантування. Такими способами і засобами є технологічні гарантії місцевого самоврядування. Відповідно до цієї групи гарантій відносять інфор­маційні, нормотворчі, бюджетно-фінансові, організаційні і кадрові гарантії та гарантії захисту місцевого самоврядування.

Так, важливість інформаційних гарантій місцевого самоврядування полягає у тому, що інформація, інформаційні механізми (способи, за­соби) — умова найбільш оптимального цілеспрямованого функціону­вання і розвитку муніципальної демократії. Інформація обслуговує всі ланки і функції системи місцевого самоврядування, дає змогу кожному суб'єктові муніципальних відносин знайти оптимальні засоби й методи розв'язання своїх проблем, забезпечує рух місцевого

 

754

755

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

самоврядування до обраної мети — вирішення питань місцевого зна­чення. Так, інформаційними гарантіями місцевого самоврядування виступає система інформування місцевих жителів про роботу місце­вого самоврядування, стан муніципального господарства, реалізації принципу гласності у муніципальній діяльності, що є важливою умо­вою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, контролю за роботою органів місцевого само­врядування. Зовнішньоформальним виявом інформаційних гарантій є можливість проведення громадських слухань, звітів депутатів і сільських, селищних, міських голів про свою роботу, інформаційних конференцій, зборів, конференцій за місцем проживання, опиту­вань, заснування ЗМІ, муніципального телебачення і радіо тощо. Інформаційна гарантія місцевого самоврядування реалізується і через обов'язковість оприлюднення нормативно-правових актів щодо місцевого самоврядування у спеціальних виданнях. Також роль інформаційних гарантій відіграють локальні інформаційні мережі ор­ганів місцевого самоврядування, аналітичні центри, органи муніци­пальної статистики, муніципального маркетингу тощо.

Нормотворчі гарантії місцевого самоврядування передбачають наявність у місцевого самоврядування власної системи нормативно-правових актів. Соціальна цінність локального регулювання має прояв у гармонізації інтересів держави, суспільства, територіальних громад, а також жителів — членів цих громад. Так, статути тери­торіальних громад, рішення, прийняті шляхом місцевого референду­му, є обов'язковими для виконання на відповідній території і мають більш вагому юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливу роль відіграють і матеріально-технічні та бюджетно- фінансові гарантії місцевого самоврядування. Практика доводить, що досягнення мети самоврядування можливе лише за наявності у тери­торіальної громади можливостей щодо володіння, користування та вільного розпорядження матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для здійснення муніципальної діяльності. Матеріально-технічні гарантії передбачають наявність комунальної, у тому числі земельної власності, об'єкти якої визначаються, виходячи з їхньої значущості для обслуговування населення відповідної тери­торії. Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може виправдати, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси.

756

Основною гарантією фінансової основи місцевого самоврядування є його право самостійно формувати, затверджувати і поповнювати місцевий бюджет. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних за­садах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, організацій і уста­нов, створювати для цього відповідні органи і служби.

Окреме місце в системі технологічних гарантій місцевого самовря­дування посідають організаційні та кадрові гарантії. Це їх місце виз­начається насамперед наявністю у територіальних громад системи органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Здатність мати органи та посадові особи місцевого самоврядування — це гарантія де­централізації, організації та здійснення влади на місцях, яка забезпе­чує самостійне вирішення територіальними громадами питань місце­вого життя, організаційне відокремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою. Органи місцевого самоврядування — це його основні структурно-ор­ганізаційні форми, які не є структурним підрозділом механізму дер­жавного управління та є самостійною формою реалізації народом своєї влади. Також велике практичне значення для гарантування місцевого самоврядування займають кадрові гарантії, зокрема інсти­тут служби в органах місцевого самоврядування.

Гарантії захисту місцевого самоврядування посідають особливе місце в системі гарантій місцевого самоврядування взагалі та його технологічних гарантій зокрема. Право місцевих влад на звернення за допомогою до засобів юридичного захисту отримало своє закріплен­ня у Конституції (ст. 145) та законах України, а також у міжнародно-правових актах, зокрема у ст. 11 Європейської хартії місцевого само­врядування. За змістом гарантії юридичного захисту місцевого само­врядування є сукупністю правових умов та організаційних заходів щодо забезпечення реалізації різних інтересів відповідних територій, захисту гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів—членів територіальних громад та проведенні заходів щодо зміцнення громадського порядку.

Охорона, захист, припинення порушень та поновлення поруше­них прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомо­гою багатьох засобів правового захисту. Пріоритетне місце серед цих

757

Розділ 26

засобів посідає судовий захист прав та інтересів місцевого самовряду­вання. На важливість судового захисту в системі гарантій прав місце­вого самоврядування вказує багато факторів, наприклад, посилення адміністративного тиску на органи та посадових осіб місцевого само­врядування, наявність значної кількості актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що порушують права територіаль­них громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого само­врядування, права органів та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня. Також важливу роль у механізмі захисту прав місцевого самовря­дування займає й можливість утворення служб охорони громадського порядку: повнокровне самоврядування важко уявити без можливості задоволення потреб населення в необхідному громадському порядку.

Слід зазначити, що не виключено здійснення поділу гарантій місцевого самоврядування і за іншими критеріями, наприклад, за суб'єктною ознакою, тобто залежно від того, хто виступає гарантом місцевого самоврядування. Аналіз Конституції дає підстави зробити висновок про те, що вона закріпила відносно цілісну систему суб'єктів гарантування місцевого самоврядування. Основними з них є: Український народ, Українська держава загалом і в особі її спеціалізованих інститутів (організацій, служб) зокрема; Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд України; суди загаль­ної юрисдикції; прокуратура та інші контрольно-наглядові органи; територіальні громади та органи і посадові особи місцевого самовря­дування; політичні партії і громадські організації; підприємства, уста­нови, організації; міжнародні органи та організації тощо.

Можливою є інституційна диференціація гарантій місцевого само­врядування. Наприклад, можна виділяти гарантії місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні; гарантії прав і свобод людини і громадя­нина у сфері місцевого самоврядування тощо.

758

Розділ 27

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

Складовою будь-якої держави як суспільного утворення є забезпе­чення національної безпеки, яка покликана забезпечити сприятливі умови для життя і продуктивної діяльності громадян, державних інститутів, захищати життєво важливі інтереси людини і громадянина, суспільства і держави від внутрішніх та зовнішніх загроз. Реальна оцінка загального стану національної безпеки є підґрунтям для вироб­лення стратегічної державної політики і метою забезпечення сталого розвитку суспільства, своєчасного виявлення, запобігання і нейт­ралізації реальних та потенційних загроз національним інтересам.

Українська держава постійно приділяє значну увагу виробленню виваженої політики національної безпеки та напрацюванню ефек­тивних механізмів її реалізації. Це у свою чергу вимагає всебічного поглибленого дослідження та вивчення внутрішньо- і зовнішньо­політичних процесів, а також правового обгрунтування адекватних дій на загальнодержавному рівні, спроможних нейтралізувати нега­тивні ситуації та розв'язати потенційні й реальні загрози Українській державі.

Правову основу в сфері національної безпеки становлять Консти­туція та інші нормативно-правові акти, міжнародні договори України.

Конституція України поряд із іншими законами держави закріп­лює і гарантує захист фундаментальних прав людини і громадянина,

759

Розділ 27

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

 

впорядкування й організацію державної влади, утвердження загаль­нолюдських цінностей, на яких грунтується будь-яке суспільство.

Конституція України визначає також основи і засади державної політики у галузі оборони. Враховуючи необхідність забезпечення власної воєнної безпеки і оборони, усвідомлюючи свою відпові­дальність у справі підтримання міжнародної стабільності як суве­ренна, і незалежна, демократична, соціальна, правова держава Україна має Збройні Сили. Саме Збройні Сили України забезпечують стримування та відсіч збройної агресії проти України, охорону її повітряного та підводного простору в межах територіального моря країни. Тому забезпечення національної безпеки і оборони країни Конституція відносить до одного з найважливіших завдань держа­ви — це є справою всього Українського народу (ст. 17).

27.1. Поняття, об'єкти, суб'єкти і принципи національної безпеки

Національна безпека — широке, багатокомпонентне поняття, яке відображає стан захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, яким забезпечується сталий розви­ток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реаль­ них та потенційних загроз національним інтересам.

Зміст поняття «національна безпека» знаходить своє вираження: а) крізь призму зіткнення національних інтересів, які знаходять свій прояв у вигляді ідеалів і цілей держави, нації (У. Ліпман, Г. Моргентау, С. Хоффан, М. Каплан та ін.); б) через взаємодію системи існуючих цінностей як найбільш фундаментальних чинників, що детермінують цілі, засоби та принципи взаємодії держав на міжнародній арені та політичних сил у країні (А. Вольдерс, К. Норр, Ф. Трегер, Д. Кауффан таін.).

Всебічна оцінка національної безпеки вимагає: по-перше, знаход­ження суттєвих відмінностей між реальним її станом та суб'єктивною оцінкою цього стану представниками різних військово-політичних сил держави, коаліцій; по-друге, визначення верхньої та нижньої меж національної безпеки для кожної окремо взятої держави чи військо­во-політичного союзу (блоку); по-третє, ширшого тлумачення змісту

760

національної безпеки, аніж під кутом зору тільки військової, зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної загрози.

Об'єктами національної безпеки є: людина і громадянин (їхні кон­ституційні права і свободи); суспільство (його матеріальні, духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресур­си); держава (її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність).

Безпека людини і громадянина забезпечується системою право­вих, морально-етичних норм, суспільних та державних інститутів та організацій, які гарантують реалізацію їх основних прав і свобод.

Безпека суспільства досягається наявністю та ефективною діяльністю державних і суспільних інститутів, норм, розвинутих форм суспільної свідомості, які в повному обсязі забезпечують консти­туційні права і свободи людини і громадянина на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності.

Безпека держави грунтується на ефективному механізмі уп­равління та координації діяльності політичних сил та суспільних ор­ганізацій, інститутів, а також відповідних військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

Національна безпека як складна багатоаспектна категорія знаходить своє безпосереднє вираження у таких видах безпеки, як: економічна, політична, воєнна, державна, інформаційна, науково-технологічна, екологічна, епідемічна, фінансова, пожежна, продовольча тощо.

Суб'єкти забезпечення національної безпеки — це носії певного роду діяльності, що пов'язані зі здатністю забезпечувати захист об'єктів національної безпеки.

Суб'єктами забезпечення національної безпеки є: держава, Прези­дент України; Верховна Рада України; Кабінет Міністрів України; Рада національної безпеки і оборони України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; Національний банк України; суди загальної юрисдикції; прокуратура України; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; Збройні Сили України, Служба безпеки України; Державна прикордонна служба України та інші військові формування, утворені відповідно до законів України; громадяни України; об'єднання громадян.

Основним суб'єктом забезпечення національної безпеки України є держава, яка здійснює свої повноваження щодо забезпечення без-

761

Розділ 27

Конституційно-правові основи національної безпеки і оборони України

 

пеки через органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Держа­ва згідно з Конституцією України (ст. З, 27, 28, 29) забезпечує безпеку кожної людини і громадянина; їх життя, здоров'я, честь, недотор­канність на всій території Української держави. Україна як держава також гарантує захист своїх громадян, які перебувають за її державни­ми межами (ст. 25 Конституції).

Українська держава забезпечує правову та соціальну захищеність громадян та їх об'єднань, які сприяють забезпеченню безпеки відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки Ук­раїни» (2003 p.).

Зміст захисту та повноваження інших суб'єктів щодо забезпечення національної безпеки визначається характером реальних та по­тенційних загроз. Забезпечення безпеки особи (громадянина), суспільства і держави здійснюється на основі розмежування основних повноважень суб'єктів національної безпеки.

Відповідно до Конституції та законів України:

— Український народ (громадяни України) через участь у виборах, референдумах та через інші форми безпосередньої демократії, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які вони обирають, реалізують національні інтереси, добровільно і в порядку виконання конституційних обов'язків здійснюють заходи, передбачені законодавством України щодо забезпечення її націо­нальної безпеки; як безпосередньо, так і через об'єднання громадян звертають увагу суспільних і державних інститутів і до небезпечних явищ і процесів у різних сферах життєдіяльності країни; у законний спосіб і законними засобами захищають власні права та інтереси, а також власну безпеку (статті 29, 32, 46, 55 Конституції; п. 12 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»; статті 7, 8, п. 9 ст. 25 Закону України «Про Службу безпеки України»; ст. 5, п. З ст. 10, ст. 23 Закону України «Про міліцію»; ст. 6, п. 14 ст. 8, ст. 11 Зако­ну України «Про оперативно-розшукову діяльність»; ст. 101, 102 КПК України тощо);

— Верховна Рада в межах своїх повноважень, встановлених Кон­ституцією України, визначає основні засади внутрішньої та зовнішньої політики, основи національної безпеки, формує законо­давчу базу в цій сфері, схвалює рішення з питань введення надзвичай­ного і воєнного стану, мобілізації, визначення загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законів України;

 

— Президент України як глава держави, гарант державного суве­ренітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, Верховний Головноко­мандувач Збройних Сил України і Голова Ради національної безпеки і оборони України здійснює загальне керівництво у сферах національної безпеки та оборони України, захищає незалежність, національну безпеку (п. 18, 21 ст. 103, п. 1 ст. 106 Конституції; п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України»; ст. 5 Закону України «Про оборону України» тощо);

— Рада національної безпеки і оборони України координує та кон­тролює діяльність органів виконавчої влади у сферах національної безпеки і оборони; з урахуванням змін у геополітичній обстановці вносить Президентові України пропозиції щодо уточнення Стратегії національної безпеки України та Воєнної доктрини України (ст. 107 Конституції; п. З ст. 9 Закону України «Про основи національної без­пеки України»);

— Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів ви­конавчої влади забезпечує державний суверенітет і економічну са­мостійність України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, обороноздатності, національної безпеки Ук­раїни, громадського порядку і боротьби зі злочинністю (п. 4 ст. 9, ст. 116; Закону України «Про основи національної безпеки України»; ст. 107 Закону України «Про оборону України» тощо);

— Національний банк України відповідно до основних засад гро­шово-кредитної політики визначає та проводить грошово-кредитну політику в інтересах національної безпеки України (п. 5 ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України» тощо);

— Служба безпеки України, міністерства та інші центральні
органи виконавчої влади в межах своїх повноважень забезпечують
виконання передбачених Конституцією і законами України, актами
Президента України, Кабінету Міністрів України завдань, здійсню­
ють реалізацію концепцій, програм у сфері національної безпеки,
підтримують у стані готовності до застосування сили та засоби забез­
печення національної безпеки (п. 6 ст. 9 Закону України «Про основи
національної безпеки України»; ст. 7, 8, п. 9 ст. 25 Закону України
«Про Службу безпеки України»);

— місцеві державні адміністрації та органи місцевого самовряду­
вання забезпечують вирішення питань у сфері національної безпеки,

 

762

763

Розділ 27