Государственно-правовые преобразования Александра i: упущенные возможности.

В 1801 г. в результате государственного переворота на престол взошел Александр I. К этому времени в экономике России уже сформировался капиталистический уклад, развитию которого препятствовало крепостное право. В Западной Европе все большую популярность получали идеи политической свободы, гражданского равенства. В конце XVIII в. во Франции произошла кровавая и жестокая буржуазная революция. По мнению молодого императора Александра I, избежать подобных потрясений Россия могла лишь встав на путь реформ. Воспитанный своей бабкой Екатериной II в республиканских традициях, Александр I поставил перед собой задачу "даровать России свободу и предохранить ее от поползновений деспотизма и тирании."

В стремлении к реформам он опирался на друзей и единомышленников П. Строганова, А.Чарторыйского, Н.Новосильцева, В.Кочубея, которые составили Негласный (неофициальный) комитет (1801 - 1805 гг.). Первые годы правления Александра I характеризовались возрождением политики "просвещенного абсолютизма". Была объявлена амнистия по государственным преступлениям, подтверждены Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 г., ликвидирована Тайная экспедиция Сената. 30 марта 1801 г. "для рассуждения о дедах государственных" был учрежден Непременный совет.

К первым законодательным актам Александра I относились закон от 12 декабря 1801 г., разрешавший приобретать незаселенные земли мещанам и государственным крестьянам, и указ от 20 февраля 1801 г. о "вольных хлебопашцах", разрешавший помещикам по их желанию отпускать крестьян на волю поодиночке или деревнями с наделением землей за выкуп. В Негласном комитете обсуждались также предложения запретить продажу крестьян без земли, что вызвало противодействие определенной части дворянства и, в силу этого, реализовано не было. Радикальных изменений в положении крестьян Александр I не предполагал, предпочитая придерживаться принципа постепенности, боясь оппозиции дворянства.

Значительно большее внимание членами Негласного комитета уделялось вопросам преобразований государственного строя России. Важнейшей задачей представлялось укрепление законности в стране. С этой целью предполагалось усилить роль Сената, предоставив ему высшие контрольные и законодательные функции.8 сентября 1802 г. был издан указ, объявлявший Сенат верховным органом и хранителем законности. Министры обязаны были ежегодно предоставлять Сенату отчеты. Сенат получал право представлять замечания на "высочайшие" указы, т.е. ставить вопрос о пересмотре законов. Однако уже в 1803 г. Сенат был лишен этого права.

8 сентября 1802 г. был издан также Манифест об учреждении министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Государственного казначейства на правах министерства. Был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. Создание министерств предполагало переход к буржуазному принципу отраслевого управления страной. Планировалось введение контрасигнатуры - скрепления подписями министров указов императора.

В Негласном комитете обсуждались также вопросы о полной реорганизации государственного строя и введения в стране конституционного правления. В 1809 г. подготовить проект Конституции было поручено М.М. Сперанскому. При подготовке проекта М.М. Сперанский руководствовался передовыми западноевропейскими правовыми и политическими идеями. В основу государственного устройства им был положен принцип разделения властен на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая ветвь власти действовала в рамках, строго очерченных законом. Исполнительная власть должна была быть ответственной перед законодательной. Контролирующую роль должно было играть общественное мнение, для чего было необходимо введение политических свобод.

На нескольких уровнях предполагалось создать представительные органы во главе с Государственной думой. Государственная дума должна была давать заключения по представленным ей законопроектам и заслушивать отчеты министров. Она являлась выразителем мнения народа.

Предполагалось создать Государственный совет, назначаемый императором, который бы соединил в себе законодательную, исполнительную и судебную власть. Мнение Государственного совета, утвержденное императором, становилось законом. Вопросы в Государственном совете решались голосованием, в случае разногласий император мог выбрать сторону большинстваили меньшинства. Все законы должны были вступать в действие после обсуждения в Государственной думе, Государственном совете и утверждения императором. Это означало, что реальная законодательная власть сохранялась в руках императора.

Избирательными правами наделялись все граждане России, владеющие землей и капиталом. Гражданам предоставлялись гражданские права. Вводился принцип: "никто не может быть наказан без судебного приговора".

1 января 1810 г. был торжественно открыт Государственный совет, что означало начало реализации проекта Сперанского. По дальнейшему плану к 1 мая должны были начаться выборы в Государственную думу, открытие которой планировалось на 1 сентября. Однако внезапно Александр 1 приостановил реализацию проекта. В марте 1812 г. Сперанский был арестован и сослан в Нижний Новгород.

 После окончания войны с Наполеоном и присоединения к России Царства Польского Александр I ввел там Конституцию, давая понять, что за этим последует введение Конституции в России. В 1818 г. был издан Устав образования Бессарабской области, где создавался Верховный совет, обладавший законодательными и распорядительными полномочиями. В присоединенной к России в 1809 г. Финляндии также существовал центральный представительный орган - Сейм.

В начале 1818 г. Александр I поручил Н.Н.Новосильцеву разработать проект Конституции России. Работа над проектом велась под руководством П.А.Вяземского, за основу была взята польская Конституция.

В 1821 г. разработка 1 проекта, получившего название "Государственной уставной грамоты Российской империи", была завершена. Предполагалось создание двухпалатного парламента, верхней палатой которого был бы Сенат, назначаемый царем. Планировалось введение федеративного государственного устройства. Россия должна была делиться на 12 наместничеств, в каждом из которых имелся представительный орган. Подданные получали политические и гражданские права и свободы.

Проект уставной грамоты так и не был утвержден императором. Причины отказа Александра I от завершения реформ и от введения в России конституционного правления скорее всего связаны; возникшей оппозицией со стороны дворянства и с личной боязнью императора стать жертвой заговора, как его отец Павел 1. Объективно существовали все возможности для конституционного развития России.

Почему Александр I решил начать реформы с введения Конституции, а не с вопроса отмены крепостного права?

По форме правления в первой половине XIX в. Россия оставалась абсолютной монархией. Во главе государства стоял император. Согласно ст.1 "Основных законов" (1832 г.) его власть была самодержавной и неограниченной. Он имел исключительные права в законодательстве, управлении, суде. С 1797 г. был восстановлен порядок наследования престола от отца к сыну, отмененный Петром I.

Усложнение функций управления государством, обновление законодательства вели к частичной реорганизации старых и созданию новых высших и центральных органон управления.

При императоре в 1801 г. был создан Непременный совет в составе 12 человек. Он обладал совещательными функциями и был упразднен с созданием Государственного совета. Значительно большую роль играл неофициальный орган Негласный комитет (1801-1803 гг.), состоявшийиз друзей императора, принимавших участие в обсуждении характера планируемых Александром I реформ.

В 1810 г. был образован Государственный совет - высший эаконосовещательный орган при императоре. Его члены или назначались царем, или входили в него по должности (министры). Председатель Государственного совета назначался императором. Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. В департаментах проводилось предварительное обсуждение законопроектов, которые затем выносились на обсуждение общего собрания. Комиссия составления законов занималась кодификацией. Комиссия прошения рассматривала жалобы на действия чиновников (с 1835г.- самостоятельное учреждение).

В 1802 г. одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатель Государственного совета, председатели его департаментов, отдельные лица, назначенные императором. Комитет министров был высшим административным учреждением.

В начале XIX в. был произведен ряд преобразований Сената. В 1802 г его функции были расширены. Сенат получил право представлять замечания на "высочайшие" указы. В 1803 г. Сенат был лишен этого права и постепенно превратился в орган высшего суда и надзора. Сенат состоял из ряда департаментов под главенством генерал-прокурора, который являлся одновременно министром юстиции. Число департаментов увеличивалось на протяжении первой половины XIX в. с 7 до 12. 1-й департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом, остальные являлись высшими апелляционными судами для различных губерний.

Высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам православной церкви являлся Святейший Синод.

В 1812 г. была учреждена Собственная его императорского величества канцелярия, которая постепенно превратилась в высшее государственное учреждение. Она состояла из отделений, каждое из которых являлось самостоятельным государственным учреждением и возглавлялось своим начальником. Начальник отделения назначался императором и был ответствен перед ним. Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, готовило законопроекты, ведала штатами высших чиновников.

Второе отделение занималось кодификацией законов. Третье отделение являлось органом политического сыска и следствия и состояло из пяти экспедиций. Исполнительным органом третьего отделения являлась жандармерия, созданная в 1827 г. Четвертое отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение занималось разработкой проекта реформы государственных крестьян, шестое - разработкой административной реформы в Закавказье.

Имелись также многочисленные высшие комитеты: комитеты по разработке мер по укреплению государственного аппарата (Особый секретный комитет и др.), крестьянские комитеты, комитеты по проведению внутриполитических карательных мероприятий и др.

1 сентября 1802 г. были образованы министерства; военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, а также Государственное казначейство на правах министерства. Первоначально коллегии были сохранены и расписаны между министерствами. В 1811 г. принятием "Общего учреждения министерств" завершилась министерская реформа. Сложилась единая структура министерств. Во главе министерства стоял министр и его помощник - товарищ министра. Рабочий аппарат состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения - на столы.

Имелись также канцелярия и совет. Вводился принцип единоначалия. Министры назначались императором и были ответственны перед ним.

В последующие годы количество министерств менялось. Так, с 1810 по 1819 гг. существовало министерство полиции, сначала выделенное из состава министерства внутренних дел, а затем вновь слившееся с ним. В 1826 г. было создано министерство императорского двора и уделов, объединившее разнородные учреждения, существовавшие ранее и обслуживавшие императора и членов его семьи. В 1837 г. было создано министерство государственных имуществ для управления государственными крестьянами.

Система местного управления претерпела незначительные изменения по сравнению с концом XVIII в. Страна была по-прежнему разделена на губернии и генерал-губернаторства (10). Генерал-губернатор являлся главой местной администрации губерний, входивших в состав генерал-губернаторства. Во главе губернии стоял губернатор, при котором действовало губернское правление. В царстве Польском и на Кавказе сохранялось наместническое правление. Губернаторы обладали достаточно большой властью на местах, в "Наказе губернаторам" (1837 г.) губернатор был назван "хозяином губернии".

Финансовое управление губернией осуществляли казенные палаты (управляющий, его помощник и начальники отделений). Были созданы палаты государственных имуществ для управления на местах государственными крестьянами и имуществами.

Важнейшей исполнительной инстанцией местного аппарата являлись полицейские учреждения. Во главе уездной полиции с 1775 г. стоял уездный исправник, при котором находилось полицейское управление - земский суд. В состав земского суда входили исправник и 4-5 дворянских заседателей, а с 30-х гг. XIX в. - 2 заседателя от государственных крестьян. Канцелярия возглавлялась секретарем и состояла из двух столов: исполнительного и следственного. В 1837 г. уезды были разделены на станы. В каждый стан губернатор назначал становых приставов. В городах продолжали действовать управы благочиния, созданные по "Уставу благочиния" 1782 г.

В 1827 г. были образованы органы жандармерии. Вся территория страны (за исключением Польши, Войска Донского и Кавказа) была разделена на жандармские округа. Во главе каждого округа стоял жандармский генерал. Округ делился на отделения (1-2 губернии), возглавляемый жандармским штаб-офицером (с 1836 г. он был в каждой губернии). Жандармским генералам и штаб-офицерам подчинялись жандармские части. Органами жандармерии руководило третье отделение императорской канцелярии. В функции жандармерии входило приведение в исполнение законов и приговоров суда, поимка беглых крестьян, преследование преступников, рассеивание "запрещенных скопищ" и др.