Пятая группа гарантий – гарантии личной неприкосновенности и неответственности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, то есть депутатский иммунитет.

Неприкосновенность и неответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы закреплены в статье 98 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 19, 20 и 21 Федерального закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Это – один из основных элементов правового положения членов парламента, важнейшая гарантия их деятельности. Вместе с тем, она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности членов парламента в силу осуществления ими государственных функции, ограждая их от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности членов парламента и тем самым – самого парламента, их самостоятельности и независимости.

Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий и без согласия соответствующей палаты не могут быть:

а) привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность членов парламента распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы, багаж, на их переписку.

Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном Регламентом палаты. Палата в трехдневный срок принимает мотивированное решение и сообщает о нем Генеральному прокурору Российской Федерации.

Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания дать согласие на лишение члена парламента неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. Решение о прекращении производства по соответствующему делу может быть отменено только лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением своих полномочий.

Второй составляющей депутатского иммунитета является неответственность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. В пункте 6 статьи 19 Федерального закона о статусе члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности (в любом случае) за высказывание мнений или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате и другие действия, соответствующие статусу члена парламента, в том числе и по истечении срока его полномочий. Если в связи с такими действиями, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустил публичное оскорбление, клевету или иные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительное следствие или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Глава XX. Правительство Российской Федерации
(Исполнительная власть)

В строгом понимании, правительство – это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, который призван осуществлять руководство исполнительной и распорядительной, то есть, управленческой деятельностью в стране. Именно управление является сферою исполнительной власти. В исполнительной власти заключено то звено государственно-властной деятельности, которое практически организует жизнь народа. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует, как мы уже об этом говорили, осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы не только государства, но и граждан. Эту деятельность и призвано осуществлять правительство[76].

§ 1. Правительство в системе органов государственной власти Российской Федерации

В соответствии с части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации и судами Российской Федерации. Согласно статье 110 Конституции Российской Федерации, Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания приведенных конституционных положений следует, что Правительство Российской Федерации – это высший орган в системе исполнительной власти Российской Федерации, хотя слово «высший» применительно к этому федеральному органу государственной власти в Конституции Российской Федерации не употребляется.

От других федеральных органов государственной власти Правительство Российской Федерации отличается, прежде всего, предметом ведения и сферой деятельности. Основными функциями Правительства Российской Федерации, которые закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (в редакции Федеральных конституционных законов от 31 декабря 1997 г. с последующими изменениями) «О Правительстве Российской Федерации», являются: обеспечение управления экономикой, социально-культурной сферой и административно-политической деятельностью страны; организация исполнения федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации; систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. На федеральном уровне Правительство Российской Федерации объединяет, направляет, координирует и контролирует работу федеральных министерств и других подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Для определения места Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации необходимо проанализировать особенности его взаимодействия с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, судами Российской Федерации, а также и с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

I. Что характерно для взаимоотношений Правительства Российской Федерации с Президентом Российской Федерации. Мы уже отмечали, что Президент Российской Федерации, хотя и не глава исполнительной власти, сохранил мощные рычаги воздействия на Правительство Российской Федерации. Особое значение в определении характера взаимоотношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации имеют следующие его полномочия:

во-первых, часть 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Понятие «осуществляет» не исключает его толкования в том смысле, что Правительство Российской Федерации осуществляет практически исполнительную власть, а Президент Российской Федерации имеет над ней фактически высший контроль.

Можно сказать также, что для организации исполнительной власти Российской Федерации характерно своеобразное «разделение труда» между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. В руках главы государства сосредоточено политическое руководство, то есть определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, общее руководстве политикой государства. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция Российской Федерации возлагает на Правительство Российской Федерации;

во-вторых, при формировании исполнительной власти глава российского государства не нуждается в получении согласия Государственной Думы; он должен получить согласие Государственной Думы только для назначения на должность Председатели Правительства Российской Федерации, но при трехкратном отклонении президентских кандидатур назначение Председателя Правительства Российской Федерации может состояться и без последующего согласования. Президент Российской Федерации вправе отправить в отставку Правительство Российской Федерации тогда, когда посчитает это нужным, не спрашивая согласия у парламента; это также относится и к отдельным федеральным министрам;

в-третьих, несмотря на то, что по Конституции Российской Федерации Правительством Российской Федерации с входящими в его состав федеральными министрами руководит Председатель Правительства, ряд федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти подведомственны не только Председателю Правительства Российской Федерации, но и Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации;

в-четвертых, конституционные нормы устанавливают прямую ответственность Председателя Правительства перед Президентом Российской Федерации и достаточно слабую перед парламентом.

в-пятых, в соответствии с пунктом «б» статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

в-шестых, согласно части 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации, во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Но при этом его полномочия, как мы уже отмечали, строго ограничены: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации;

II. Что характерно для взаимоотношений Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации. – Отношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации определяются, во-первых, через принимаемые парламентом Российской Федерации федеральные законы, которые Правительство как исполнительная власть на федеральном уровне должно исполнять и проводить в жизнь;

во-вторых, серьезным рычагом воздействия Федерального Собрания Российской Федерации на Правительство Российской Федерации является утверждение федерального бюджета и отчета о его исполнении, что обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации;

в-третьих, Государственной Думе принадлежит право давать согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

в-четвертых, Законом Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года «О контрольных полномочиях Государственной Думы» в отношении Правительства Российской Федерации» внесены изменения в часть 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми к ведению Государственной Думы относится «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»;

в-пятых, члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания Российской Федерации присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

в-шестых, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации (ч. 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации).

III. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с органами судебной власти реализуются по следующим направлениям:

во-первых, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года «О судебном системе Российской Федерации» Правительство Российской Федерации разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и с Советом судей Российской Федерации;

во-вторых, в случае признания Конституционным Судом Российской Федерации федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда Российской Федерации;

в-третьих, в случае признания соответствующими судами Российской Федерации актов Правительства Российской Федерации или их отдельных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации принимает меры к приведению указанных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством Российской Федерации до сведения всех органов и организаций, которым рассылаются соответствующие акты Правительства Российской Федерации.

IV. Основы взаимодействия Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.  Конституция Российской Федерации 1993 г.упрочила вертикаль исполнительной власти в пределах полномочий Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательное закрепление единой системы исполнительной власти (вертикаль власти) в этих сферах ставит Правительство Российской Федерации в положение органа, возглавляющего, объединяющего и координирующего деятельность всех исполнительных властных структур, отвечающего за состояние управления делами государства.

Осуществляя свою деятельность в данной области, Правительство Российской Федерации:

во-первых, рассматривает в установленные сроки предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

во-вторых, направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты своих решении по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

в-третьих, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

в-четвертых, в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;

в-пятых, вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

§ 2. Формирование и состав Правительства Российской Федерации. Основания досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства в современных странах правительство образуется двумя способами:

во-первых, это парламентская модель формирования правительства, которая предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов, обычно выборов в нижнюю палату парламента. В этих странах полномочие на формирование правительства получает та партия или партийная коалиция, которая добилась на выборах большинства мест в парламенте. Именно парламентское большинство является тем критерием, который определяет победителя в конституционной борьбе за осуществление государственной власти;

во-вторых, это внепарламентский способ формирования правительства, который характерен для президентских республик. В данном случае правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. В некоторых странах парламент все же может принимать участие в формировании центральной исполнительной власти. Это, прежде всего, США, а затем и Франция. При этом Конституция Франции устанавливает несовместимость депутатского мандата с министерским портфелем.

I. Каким является порядок формирования Правительства Российской Федерации. Как мы уже неоднократно говорили, в части 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации установлено, что исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации.

В части 2 этой же статьи 110 Конституции Российской Федерации определен и состав Правительства Российской Федерации. В ней сказано, что Правительство Российской Федерации состоит из:

Председателя Правительства Российской Федерации;

заместителей Председателя Правительства Российской Федерации; федеральных министров.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации, либо после отставки Правительства Российской Федерации, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

Согласно статьям 145-146 Регламента Государственной Думы, кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации, отвечает на вопросы депутатов.

Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на должности заместителей (первых заместителей) Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

При этом члены Правительства Российской Федерации не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти следует понимать перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации.

Что касается понятия «система федеральных органов исполнительной власти», то в нее входят: во-первых, Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров; во-вторых, поименно федеральные министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства и др.), которые определяются на основании Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и других федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации вправе издавать указы, с помощью которых учреждаются новые федеральные органы исполнительной власти.

На вопрос о том, что наступает в случае, если Государственная Дума трижды отклонит предложенную кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, отвечает часть 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации – «… Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы»[77].

Одновременно со структурой федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 112 Конституции Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Окончательное решение по утверждению персонального состава Правительства Российской Федерации определяется Указом Президента Российской Федерации сразу же после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации. Структура Правительства Российской Федерации должна соответствовать требования ч. 2 статьи 110 Конституции Российской Федерации. В своем Указе Президент Российской Федерации устанавливает количество первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации.

II. Основания досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации. Прежде всего следует иметь в виду положения статьи 116 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Это означает, что Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации, то есть, в пределах 4 лет. В соответствии с частью 5 статьи 117 Конституции Российской Федерации в случае сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Это – истечение конституционного срока полномочий Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно прекращен при наличии определенных условий.

Одним из таких условий досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации является досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации в случаях отставки Президента Российской Федерации, его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения Президента Российской Федерации от должности. Эту группу обстоятельств, вызвавших в последующем досрочное прекращение полномочий Правительства Российской Федерации, следует отнести к числу оснований, которые не связаны с характером деятельности Правительства Российской Федерации.

В статье 117 Конституции Российской Федерации предусмотрены основания досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации в зависимости от того, кто был инициатором постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства Российской Федерации.

Первый случай – это заявление Правительства об уходе в отставку (часть 1 статьи 117 Конституции Российской Федерации). В данном случае отставка является добровольной, то есть выражает мнение большинства членов Правительства Российской Федерации сложить полномочия досрочно[78]. Однако подобное решение об отставке еще не означает автоматического прекращения деятельности Правительства Российской Федерации, поскольку она может приниматься или отклоняться Президентом Российской Федерации. В то же время в соответствии со статьей 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» отставка Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку всего состава Правительства Российской Федерации. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации одному из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации на срок до двух месяцев.

Федеральный конституционный закон допускает также возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства Российской Федерации по личной просьбе. Персональная отставка отдельных членов Правительства Российской Федерации не влечет за собой отставки всего Правительства Российской Федерации и, в принципе, должна рассматриваться как нормальное явление в государственной жизни.

Другое основание отставки – это инициатива Президента Российской Федерации о принятии такого решения. Отставка Правительства Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации не требует соблюдения каких-либо предварительных условий, например, предупреждения об отставке и др. Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношений Государственной Думы к деятельности Правительства Российской Федерации.

Третье основание отставки Правительства Российской Федерации связано с выражением недоверия ему Государственной Думой. Вотум недоверия – это один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. В данном случае можно говорить об ответственности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации пределы этой ответственности определяются фактически Президентом Российской Федерации. При выражении недоверия или отказе в доверии Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации либо о досрочном роспуске Государственной Думы.

Четвертое основание отставки Правительства Российской Федерации – постановка Правительством Российской Федерации вопроса о доверии перед Государственной Думой. Это может быть вызвано и необходимостью получить одобрение Государственной Думы программы Правительства либо с принятием конкретного законопроекта. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент Российской Федерации в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы. Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, даже его отставка, формально не обязывает Президента Российской Федерации представить на рассмотрение Государственной Думы и утверждение нового состава Правительства Российской Федерации.

§ 3. Компетенция Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации

Правительству Российской Федерации вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, кроме тех вопросов, которые отнесены к ведению Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и той части предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые отнесены к ведению субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Компетенция Правительства Российской Федерации определена статьей 114 Конституции Российской Федерации, главой III Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года (в ред. Последующих Федеральных конституционных законов) «О Правительстве Российской Федерации», а может также определяться отдельными федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

I. Конституционные полномочия Правительства Российской Федерации определены в статье 114 Конституции Российской Федерации. В соответствии с положениями статьи 114 Конституции Российской. Федерации Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой[79];

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбы с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

II. Развернутая характеристика компетенции Правительства Российской Федерации содержится в главе III Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В этой главе Федерального конституционного закона определены полномочия Правительства Российской Федерации в области экономики; в области бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в области обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; в области обеспечения обороноспособности и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений. Определены полномочия Правительства Российской Федерации и в других областях жизнедеятельности государства, что со всей очевидностью подтверждает положение о многофункциональности деятельности Правительства Российской Федерации.

Особую группу полномочий Правительства Российской Федерации составляют полномочия по руководству федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.

В статье 12 Федерального конституционного закона о Правительстве Российской Федерации установлено, что Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность. Федеральные министерства и федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

В этой сфере деятельности Правительство Российской Федерации:

- утверждает Положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппарата и размер ассигнований на содержание этих аппаратов;

- устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

- распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти;

- назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации;

- утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

В структуре федеральных органов исполнительной власти выделяется их особая группа, руководство которой осуществляет Президент Российской Федерации. В статье 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствии, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации Положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральные министерства деятельностью тех федеральных исполнительных органов, которые находятся в ведении соответствующих федеральных министерств.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации.

III. Акты Правительства Российской Федерации. Компетенция Правительства Российской Федерации реализуется посредством его актов – постановлений и распоряжений, которые издаются на основании Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Они издаются по всем вопросам компетенции Правительства Российской Федерации. По своей юридической природе акты Правительства Российской Федерации – это подзаконные акты, но широта функций Правительства Российской Федерации как федерального органа государственной власти общей компетенции предопределяет особенности их юридической природы.

В части 2 статьи 23 Федерального конституционного закона установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации; подписываются они Председателем Правительства. Акты по оперативным вопросам и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, принимаются в форме распоряжения Правительства Российской Федерации; они также подписываются Председателем Правительства.

Таким образом, в наиболее общем виде акты Правительства Российской Федерации – это:

- подзаконные акты;

- акты, которые имеют как функциональное, так и межотраслевое значение;

- они разделяются на постановления как решения, имеющие нормативный характер или изданные по вопросам, имеющим наиболее важное значение, и на распоряжения как решения по оперативным и другим текущим вопросам;

- не имеет особого различия и процедура подготовки и принятия как постановлений, так и распоряжений.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается день первой публикации текста соответствующего акта в одном из официальных изданий Российской Федерации.

Постановления Правительства Российское Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самим постановлением Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания (статья 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

Правительство Российской Федерации вправе принимать (издавать) обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

§ 4. Организация работы Правительства Российской Федерации

Порядок организации работы Правительства Российской Федерации определен Регламентом Правительства Российской Федерации, который утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года с последующими изменениями.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом и основную свою работу проводит на заседаниях Правительства Российской Федерации, которые в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона проводятся не реже одного раза в месяц. Однако в статье 25 Регламента Правительства Российской Федерации установлено: «Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенный день недели, но не реже одного раза в месяц».

Заседания Правительства Российской Федерации проводятся под руководством Председателя Правительства, а в случае его отсутствия председательствующим на заседании Правительства является Первый заместитель или один из заместителей Председателя Правительства.

В статье 35 Регламента Правительства Российской Федерации воспроизводятся положения п. «б» статьи 83 Конституции Российской Федерации, статьи 31 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» о том, что: «Заседания Правительства могут проходить под председательством Президента Российской Федерации».

Заседания Правительства Российской Федерации считаются правомочными, если на них присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания Правительства, как правило, открытые. Однако Правительство может принять решение о рассмотрении отдельных вопросов на своих закрытых заседаниях.

На заседаниях Правительства Российской Федерации могут быть рассмотрены любые вопросы, отнесенные к ведению Правительства Российской Федерации. Вместе с тем в статье 35 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» определен круг тех вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации.

К числу вопросов, решения по которым принимаются только на заседании Правительства Российской Федерации, в частности, относятся:

- принятие решений о представлении Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджета государственных внебюджетных фондов;

- рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

- принятие решений о внесении Правительством Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

- рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации;

- принятие решений о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, деятельностью которых руководит Правительство Российской Федерации.

На заседаниях Правительства Российской Федерации решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства, по предложению председательствующего может быть проведено голосование; в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства Российской Федерации. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.

Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» Председателю Правительства Российской Федерации отводят решающую роль как в определений основных направлении деятельности Правительства Российской Федерации, так и в организации его работы. Это означает, что Председатель Правительства Российской Федерации вправе выбирать главные участки, на которых будут сосредоточены усилия федеральной исполнительной власти, и на него возложена полнота ответственности за надлежащий выбор направлений и их реализацию.

Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации по организации работы Правительства Российской Федерации определены статьей 24 Федерального конституционного закона.

Председатель Правительства Российской Федерации, в частности:

- представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами Российской Федерации;

- ведет заседания Правительства Российской Федерации, обладает правом решающего голоса;

- подписывает акты Правительства Российской Федерации;

- представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

Текущая деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется с использованием таких организационных форм, как Президиум Правительства Российской Федерации, правительственные и межведомственные координационные и совещательные органы.

Для представления позиций Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации, Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации Правительство из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, назначает полномочного представителя Правительства Российской Федерации, действующего от имени Правительства Российской Федерации без доверенности.

Председатель Правительства Российской Федерации информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.

§ 5. Федеральные органы исполнительной власти
Российской Федерации

Структура федеральных органов исполнительной власти не ограничивается только Правительством Российской Федерации. Действующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти явилась результатом принятых Президентом Российской Федерации мер по совершенствованию государственного управления. Так, начиная с 2002-2003 гг., целью совершенствования государственного управления были: оптимизация структуры и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; совершенствование правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; совершенствование деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; реформирование государственной службы Российской Федерации.

Результаты проделанной работы нашли свое нормативное правовое выражение и закрепление в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в последующих Указах Президента Российской Федерации, которыми проводилась реорганизация федеральных органов исполнительной власти уже внутри действующей их структуры, включая и Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», которым были значительно скорректированы система федеральных органов исполнительной власти, их отдельные полномочия и основные направления деятельности некоторых федеральных органов исполнительной власти.

В результате проделанного совершенствования государственного управления в структуру федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, кроме Правительства Российской Федерации, включены федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.