В части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации установлено, что в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственно власти. Порядок формирования Совета Федерации в соответствии с части 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации определяется федеральным законом.
Однако, первый состав Совета Федерации был сформирован в 1993 году, и избирался он в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года. В Положении предусматривалось, что выборы депутатов Совета Федерации проводились гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе по двухмандатным избирательным округам. В соответствии с п. 7 раздела II Конституции Российской Федерации – «Заключительные и переходные положения» – Совет Федерации первого созыва, сформированный 12 декабря 1993 г., был избран сроком на два года.
Накануне истечения срока полномочий депутатского состава Совета Федерации, а именно 5 декабря 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором было установлено, что в Совет Федерации входят глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации по должности. Срок их полномочий в Совете Федерации был увязан со сроком их полномочий по основной должности.
Действующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции Федерального закона 14 февраля 2009 года.
Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет.
Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной влапсти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в десятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении), сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.
Требования Конституции Российской Федерации о том, что в Совете Федерации Федерального Собрания должны быть по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, реализуются Федеральным законом следующим образом.
Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. Кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации Федерального Собрания выносятся на рассмотрение этого органа его Председателем. Решение об избрании законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации своего представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа.
Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети депутатов не проголосуют против назначения (!) данного представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня его избрания (назначения) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к исполнению своих полномочий со дня подтверждения получения Советом Федерации документов, подтверждающих факт сложения (досрочного прекращения) полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо депутата представительного органа муниципального образования. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня избрания (назначения) нового члена Совета Федерации – представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, действующий порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации означает, что палата не имеет конституционно установленного срока своей деятельности. А это одновременно означает, что не существует никаких законных оснований для прекращения деятельности Совета Федерации; его деятельность не связана со сроком легислатуры, и никто не вправе его распустить. Такая устойчивость одной из палат парламента довольно редко встречается в мировой конституционно-правовой практике, например, Палата лордов в Великобритании.
II. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Текстуально компетенция Совета Федерации Федерального Собрания закреплена в статье 102 Конституции Российской Федерации. В соответствии с требованиями этой статьи к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Полномочия, содержащиеся в статье 102 Конституции Российской Федерации, являются специальными полномочиями Совета Федерации, а это означает, что только Совет Федерации имеет право принимать по ним решения в полном объеме и окончательно.
Есть еще одна группа специальных полномочий Совета Федерации, которые он решает совместно с органами как исполнительной, так и законодательной и судебной властей. Разделение полномочий по решению того или иного круга вопросов призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо одного органа государственной власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнения различных органов государственной власти. Например, при решении вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности участвуют также, но каждый со своими полномочиями: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания, Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации. Окончательное решение вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности принадлежит Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
К ведению Совета Федерации Федерального Собрания относится также назначение выборов Президента Российской Федерации.
III. Организация работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В п. 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации установлено: «Каждая из палат принимает свои регламенты и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Работа Совета Федерации урегулирована Регламентом Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, который принят Советом Федерации 30 января 2002 г. (в последней редакции от 20 февраля 2008 г.).
В статье 1 Регламента Совета Федерации закреплено положение о том, что Совет Федерации является палатой Федерального Собрания – парламента Российской Федерации – представительного и законодательного органа Российской Федерации. В Регламенте подчеркивается, что деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата может проводить закрытые заседания.
Чтобы обеспечить бесперебойность работы Совета Федерации, палата учреждает свои руководящие органы, тем самым обеспечивая свое право на самостоятельность и независимость. Несмотря на специфический характер формирования и особенности правового положения, Совет Федерации представляет собой собрание людей, которые, подобно любой другой организации, нуждаются в руководстве со стороны какого-либо органа или органов.
Органами Совета Федерации являются:
Совет палаты;
комитеты Совета Федерации;
комиссии Совета Федерации.
Должностными лицами Совета Федерации являются:
Председатель Совета Федерации;
заместитель Председателя Совета Федерации;
председатель комитета, комиссии Совета Федерации; первый заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации; заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации; члены комитета, комиссии Совета Федерации.
Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избираются на срок их полномочий в качестве членов Совета Федерации – представителей от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Председатель Совета Федерации, являясь официальным представителем палаты:
- созывает заседания Совета Федерации;
- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты;
- ведет заседание палаты (то есть руководит прениями, деятельностью должностных лиц палаты и др. вопросами, возникающими в ходе заседания палаты);
- подписывает постановления Совета Федерации;
- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации;
- координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;
- направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации для рассмотрения;
- направляет Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы;
- представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств.
Председатель Совета Федерации осуществляет и иные полномочия, предусмотренные Регламентом Совета Федерации; он также издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его ведению.
Заместители Председателя Совета Федерации: замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие; по поручению Председателя Совета Федерации представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы законодательной работы; по поручению Председателя Совета Федерации осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.
Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты вводят: Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и комиссии Совета Федерации; все они обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Совет палаты: утверждает графики заседании Совета Федерации; обсуждает степень подготовки вопросов, выносимых на заседание Совета Федерации; принимает решения о проведении парламентских слушаний: рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации; заслушивает информацию комитетов и комиссий Совета Федерации о ходе рассмотрения и реализации постановлений Совета Федерации; решает иные вопросы в соответствии с Регламентом.
Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в состав Совета палаты, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Федерации.
В Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений (пункт 3 статьи 3 Регламента).
Сессии Совета Федерации. Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю – с 25 января по 15 июля; на осеннюю – с 16 сентября по 31 декабря. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания; Дни Совета Федерации Федерального Собрания в субъектах Российской Федерации; ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации.
Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.
На открытом и закрытом заседании Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, члены Конституционного Суда Российской Федерации; судьи Верховного Суда Российской Федерации, судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По решению Совета Федерации на заседание приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации. На заседаниях Совета Федерации запрещается использование средств телефонной и радиосвязи.
Заседания Совета Федерации ведет председательствующий, которым может быть Председатель Совета Федерации, один из заместителей Председателя Совета Федерации или старейший по возрасту член Совета Федерации из числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Председательствующий на заседании Совета Федерации представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации.
Решения Совета Федерации принимаются открытым или закрытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным.
По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации принимает постановления. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решения не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
§ 4. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации. Парламентские слушания
В соответствии с ч. 3 статьи 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии.
Комитеты и комиссии палат – это, в основном, вспомогательные органы, которые состоят из депутатов или членов соответствующей палаты и содействуют палатам в осуществлении их полномочий.
Правовое положение комитетов и комиссий палат, регулирование их организации и деятельности определяются Регламентами каждой палаты. И Совет Федерации, и Государственная Дума устанавливают: каждый член Совета Федерации и каждый депутат Государственной Думы обязан состоять в одном из комитетов палаты.
Комитеты палаты – это специализированные, постоянно действующие органы палат, которые образуются, как правило, по функциональному или отраслевому признакам.
Функциональные комитеты осуществляют одну или несколько функций; их деятельность распространяется на все или многие сферы государственной жизни. К числу функциональных комитетов Государственной Думы относятся: Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству; Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам; Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей; Комитет Государственной Думы по делам молодежи и др.; к числу отраслевых комитетов Государственной Думы относятся комитеты: по промышленности, строительству и наукоемким технологиям: по образованию и науке; по аграрным вопросам и др. Всего в Государственной Думе пятого созыва 32 комитета.
Соответствующие комитеты образованы и в Совете Федерации. После того как Совет Федерации приобрел статус постоянно действующего органа, увеличилось количество и специализация создаваемых им комитетов, как функциональных, так и отраслевых. Помимо комитетов по конституционному законодательству; по правовым и судебным вопросам, в Совете Федерации образованы специализированные комитеты: по делам Федерации и региональной политике; по делам Содружества Независимых Государств; по делам Севера и малочисленных народов; что, в определенной степени, отражает специфику Совета Федерации как одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Комиссии палат также формируются из числа членов соответствующей палаты.
В Государственной Думе пятого созыва из числа депутатов были избраны временные комиссии: Счетная комиссия Государственной Думы; Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы; Временный секретариат Государственной Думы. Эти комиссии прекращают свою деятельность после избрания Председателя Государственной Думы и образования Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии. Постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты, и образуются они, как и комитеты, для разработки базовых концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации. К ним относятся: Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации; Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и спорту; Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям; всего таких комиссий в Совете Федерации – семь.
Комитеты и комиссии палат:
- осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению палатой;
- осуществляют подготовку заключений по законопроектам;
- в соответствии с решениями палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации;
- дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта Федерального бюджета;
- рассматривают и исполняют поручения соответственно Совета Федерации или Государственной Думы;
- организуют парламентские слушания;
- решают вопросы организации своей работы.
Совет Федерации, кроме того, может предварительно рассматривать по согласованию с субъектами Российской Федерации проекты законов субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; рассматривает ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и готовит по нему заключения.
Работа комитетов и комиссий палат протекает с соблюдением процедуры, предусмотренной Регламентами палаты; отдельные правила устанавливаются комитетами и комиссиями самостоятельно. Заседания комитета, комиссии правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Депутаты обязаны присутствовать на заседаниях комитета, комиссии, членом которой они являются. Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии.
Комитеты, комиссии вправе: приглашать на заседания должностных лиц федеральных органов исполнительной власти; направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации, а результаты рассмотрения письменных обращений должны быть сообщены соответствующему комитету, комиссии; затребовать документы и материалы, необходимые им для работы.
В Федеральном Собрании Российской Федерации для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она образуется на паритетных началах из представителей двух палат. Члены согласительной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избираются палатами и образуют их депутации в комиссии.
Особое место среди комиссий Федерального Собрания принадлежит парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Комиссия по проведению парламентского расследования образуется палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
Парламентские слушания. В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Государственная Дума и Совет Федерации проводят парламентские слушания.
Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов и комиссии Совета Федерации в пределах их полномочий.
Парламентские слушания в Государственной Думе проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий палаты, депутатских объединений в Государственной Думе.
Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется инициаторами их проведения. Предметом рассмотрения на парламентских слушаниях может стать весь круг тех вопросов, которые относятся к ведению соответствующего комитета, комиссии. На парламентских слушаниях могут рассматриваться законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры Российской Федерации, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.
Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации на парламентских слушаниях принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности.
§ 5. Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации
Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: во-первых, это порядок деятельности уполномоченного государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий и, во-вторых, это сама деятельность уполномоченного на то государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий. В учебном пособии мы будем рассматривать законодательный процесс как порядок деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, его палат – Государственной Думы и Совета Федерации – по созданию законов.
Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации имеет свои этапы и свои стадии.
Основными этапами законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации являются:
во-первых, законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
во-вторых, роль Совета Федерации в законодательном процессе в Федеральном Собрании Российской Федерации;
в-третьих, роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе.
1. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В ч. 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации установлено: «1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Именно в Государственной Думе проводится основная работа по подготовке и принятию федеральных законов, а это предполагает наличие определенных стадий законодательного процесса в Государственной Думе. Такими стадиями законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации являются:
а) законодательная инициатива;
б) рассмотрение законопроекта в комитетах Государственной Думы;
в) принятие федерального закона.
1 а. – Законодательная инициатива. Это официальное внесение в Государственную Думу уполномоченными на то субъектами законопроекта или законопредложения.Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что Государственная Дума обязана принять к своему рассмотрению предложение по изданию закона. Разумеется, Государственная Дума не обязана сразу же принять соответствующий закон. Предложение о необходимости принятия соответствующего федерального закона обязательно включается только в повестку дня заседания Государственной Думы.
В статье 104 Конституции Российской Федерации установлено, что право законодательной инициативы в Государственной Думе принадлежит:
- Президенту Российской Федерации;
- Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- членам Совета Федерации;
- депутатам Государственной Думы;
- Правительству Российской Федерации;
- законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
- Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам своей компетенции.
Что касается депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, то это право принадлежит как индивидуально каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы, так и группе членов Совета Федерации, группе депутатов Государственной Думы, а также комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания.
1 б. Обсуждение законопроектов. В Конституции Российской Федерации об этой стадии законодательного процесса ничего не сказано. Соответствующая процедура нашла свое отражение в главе 13 Регламента Государственной Думы. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях [74], если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы (четвертое чтение проводится только для принятия Государственного бюджета).
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:
- принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний;
- принять закон; за исключением законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- отклонить законопроект.
В ходе первого чтения могут вноситься поправки, которые затем изучает и обобщает ответственный комитет.
В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения проекта закона в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Государственная Дума рассматривает все поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению, а затем и поправки, по которым ответственный комитет решения не принял. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. При завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется в Совет Государственной Думы, который назначает день проведения третьего чтения, в целях его принятия в качестве закона.
При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение его в целом или по отдельным частям для нового обсуждения. Только в исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Во всех остальных случаях законопроект ставится на голосование для принятия его в качестве закона.
1 в. – Принятие закона. Статья 105 Конституции Российской Федерации устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Для этого необходимо, чтобы закон был принят большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
1 г. Кроме трех основных стадий законодательного процесса, Государственная Дума может возвратиться к повторному обсуждению уже принятого федерального закона в двух случаях: во-первых, при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Советом Федерации и, во-вторых, для рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложенный вариант согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции и будет считаться принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
За принятие поправок, сделанных Президентом Российской Федерации, должно высказаться большинство от общего числа депутатов Государственной Думы; за одобрение федерального закона в прежней редакции – высказаться также не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
II. Роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Это уже второй этап законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Функции Совета Федерации в законодательном процессе состоят, главным образом, в последующем рассмотрении федеральных законов, уже принятых Государственной Думой, и их одобрении или неодобрении.
Федеральный закон считается одобренным: во-первых, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации; во-вторых, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен, но не отклонен Советом Федерации. Одобрение федерального закона Советом Федерации может быть осуществлено как в активной форме, то есть путем голосования членов Совета Федерации, так и в пассивной форме. В последнем случае (без рассмотрения Советом Федерации) федеральный закон считается одобренным по истечении четырнадцатидневного срока, установленного ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации. Это означает, что Совет Федерации сам решает, какие из принятых Государственной Думой федеральных законов подлежат его рассмотрению, а какие – нет, за исключением федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации. Тем самым обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в статье 106 Конституции Российской Федерации, означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Следовательно, участие (активное или пассивное) Совета Федерации – обязательный этап законодательного (законотворческого) процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон выносится на повторное голосование в Государственной Думе, которая может принять одно из двух уже отмеченных решений (ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации).
Это означает так же, что Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно внести текстуальные изменения в уже принятый Государственной Думой федеральный закон. Тем не менее наличие такого «внутреннего» вето дает возможность Совету Федерации оказывать достаточно серьезное влияние на содержание законодательных актов, принятых Государственной Думой.
В статье 106 Конституции Российской Федерации определен круг вопросов, которые подлежат обязательному рассмотрению их Советом Федерации. Иначе говоря, Совет Федерации не вправе уклоняться от рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой по следующим вопросам:
федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
а также от рассмотрения вопросов:
ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
В данном случае также действует правило, что одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение четырнадцати дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
В Регламенте Совета Федерации определен порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Одобренным в данном случае считается федеральный закон, если решение об этом приняло не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации.
Результатом реализации и соблюдения палатами Федерального Собрания Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований в процессе рассмотрения федеральных законов является принятие федерального закона. Под «принятым» федеральным законом, по смыслу ч. 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, понимаются:
федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
федеральные законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации[75].
III. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе. – Третий этап законодательного процесса. В соответствии с части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования независимо от того, одобрен этот федеральный закон Советом Федерации путем голосования или без рассмотрения Советом Федерации. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают его. При этом, не является отклонением федерального закона, в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, возвращение федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, которое возможно (отклонение) только в случае нарушения палатой Федерального Собрания установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федерального закона в предусмотренных Конституцией Российской Федерации условиях и процедурах.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации), он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации).
