По юридическим свойствам указы и распоряжения Президента Российской Федерации подразделяются на нормативные и индивидуальные.

К нормативным относятся указы, содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся, как правило, к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом если компетенция Президента Российской Федерации определяет основные возможные направления деятельности Президента Российской Федерации как главы государства, то содержание действующих конкретных нормативных указов Президента Российской Федерации является свидетельством его инициативно-распорядительной деятельности. Мы назовем только некоторые из направлений практической деятельности Президента Российской Федерации, которые отражены в его указах. Так, указами Президента Российской Федерации регулируются:

определение основных принципов взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

наиболее значимые направления внутригосударственной политики;

проблемные направления взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; особенности взаимоотношений между субъектами Российской Федерации;

отдельные стороны правового положения некоторых категорий граждан Российской Федерации;

как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации Президент Российской Федерации не только определяет основные направления совершенствования структуры и технического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, но и решает многие другие вопросы жизнедеятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.

И названные, и многочисленные другие указы Президента Российской Федерации подтверждают широту и многообразие направлений практической индивидуальной инициативно-распорядительной деятельности главы государства в процессе реализации функций президентской власти.

В форме указов индивидуального правоприменительного характера, то есть указов, не имеющих нормативного характера, принимаются решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов государственной власти и иных структур федеральных органов исполнительной власти (федеральных министров, руководителей федеральных служб, федеральных агентств и др.); по вопросам гражданства; о предоставлении политического убежища; награждения государственными наградами; присвоения специальных званий и классных чинов; и др.

Распоряжения Президента Российской Федерации принимаются по оперативным, организационным и кадровым вопросам, по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации. Распоряжения, в отличие от указов, не должны содержать, как правило, предписаний нормативного характера.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат обязательному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента Российской Федерации публикуются в «Российской газете» и Сборнике законодательства Российской Федерации в течение десяти дней с момента их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Такой порядок установлен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

§ 5. Организационные формы и методы деятельности Президента Российской Федерации

Деятельность Президента Российской Федерации по осуществлению конкретных задач, функций и реализации принадлежащих ему полномочий обеспечивается объединением индивидуальных усилий Президента Российской Федерации и создаваемых координационных, консультативных и иных структурных подразделений (органов) при Президенте Российской Федерации. Именно организационные формы и используемые организационные методы составляют те структурные элементы, с помощью которых реализуется президентская власть.

Ключевым для рассмотрения вопросов, относящихся к организации работы Президента Российской Федерации в процессе реализации функций президентской власти, являются понятия и содержание организационных форм и организационных методов.

Организационные и организационно-правовые формы реализации президентской власти. При определении понятия организационной формы, применительно к реализации президентской власти, следует исходить из того, что деятельность Президента Российской Федерации осуществляется, главным образом, в форме индивидуальной властной деятельности.

Вместе с тем наряду с индивидуальной властной президентской деятельностью Президент Российской Федерации использует также отдельные коллективные организационно-правовые структурные формы, включаемые в единую систему президентской власти.

Такими структурными подразделениями являются вспомогательные органы, создание которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, а также и те, которые образуются по инициативе Президента Российской Федерации.

В соответствии с п. «ж» статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, правовое положение которого определено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» и Указом Президента Российской Федерации от 10 июля 1996 г. Совет Безопасности является органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Решения Совета по важнейшим вопросам оформляются указами Президента Российской Федерации, иные решения – протокольно.

С Советом Безопасности тесно связан Совет обороны Российской Федерации, созданный Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1996 г.; возглавляет Совет обороны Президент Российской Федерации. Совет обороны является постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области военного строительства, реализации важнейших решений Совета Безопасности по стратегическим вопросам оборонной политики. Совет обороны вырабатывает решения по таким важнейшим вопросам, как меры по подготовке к защите Российской Федерации от вооруженного нападения, выработке общей концепции военного строительства, координации и контроля деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. образован Государственный Совет Российской Федерации; этим же Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о Государственном Совете Российской Федерации. К числу основных задач Государственного Совета, в частности, относится: содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту Российской Федерации. Государственный Совет Российской Федерации возглавляет Президент Российской Федерации; решения Государственного Совета могут оформляться указами Президента Российской Федерации, а при необходимости принятия федеральных законов или внесения в них изменений проект соответствующего федерального закона вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации.

Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации является координационным центром при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

При Президенте Российской Федерации действуют Советы, комиссии по культуре и искусству, по правам человека, по проблемам гражданского общества и др. Во всех подобных случаях Президент Российской Федерации определяет состав конкретных совещательных и консультативных органов, определяет их правовое положение. Рекомендации и заключения соответствующих Советов, Комиссий при Президенте Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, направляются Президенту Российской Федерации и соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса по существу и о принятых решениях и результатах их рассмотрения соответствующим органом государственной власти доводится до сведения Президента Российской Федерации

Организационно-правовые методы реализации президентской власти. Президентская власть в Российской Федерации реализуются как посредством организационно-правовых форм, то есть, посредством использования и применения разнообразных способов, приемов, средств, с помощью которых достигаются поставленные цели и задачи. Поскольку деятельность Президента Российской Федерации в целом не что иное, как осуществление государственной власти, постольку методы его (Президента Российской Федерации) работы в своей совокупности есть методы реализации функций государства в государственной, административно-политической, социально-культурной областях жизнедеятельности государства и общества. При этом одни из них представляют собой непосредственное выражение этого руководства, например, принятие решения в форме указа Президента Российской Федерации, другие служат обеспечению эффективности руководства, например, поручение Президента Российской Федерации соответствующему органу государственной власти принять меры по устранению установленных недостатков в его работе.

Наряду с правовыми методами (принятие указов, распоряжений) в деятельности Президента Российской Федерации используются различные организационные методы. В данном случае организационный метод указывает (определяет) непосредственно на то, как данная форма работы функционирует, на то, как должны взаимодействовать различные организационные формы, с помощью каких средств должны использоваться возможности данных организационных форм в целях эффективной деятельности президентской власти.

Полагаем, что основным организационно-правовым методом деятельности Президента Российской Федерации, то есть реализации президентской власти, является:

определение основных направлений внутренней и внешней политики российского государства;

выработка решений по вопросам, связанным с реализацией президентского послания, а также по вопросам, решения по которым принимались координационными, консультативными органами Российской Федерации и координационными, консультативными органами при Президенте Российской Федерации;

организация и проверка исполнения поручений, предписаний президентского послания, рекомендаций координационных, консультационных органов при Президенте Российской Федерации; организационными формами в данном случае выступают заседания соответствующих координирующих, консультационных органов;

К числу организационно-правовых методов реализации президентской власти следует отнести также: информационное обеспечение деятельности Президента Российской Федерации и необходимую организацию координации деятельности органов государственной власти.

Президент Российской Федерации в процессе реализации принадлежащих ему полномочий как главы государства опирается на большое число помощников, советников и других специалистов, которые объединены в единой структуре – Администрации Президента Российской Федерации. В соответствии с п. «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Правовое положение Администрации Президента утверждено Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, обеспечивающим деятельность главы государства. Ведущую роль в аппарате Президента Российской Федерации играет Руководитель Администрации. Это должностное лицо обладает правом представлять кандидатуры Президенту Российской Федерации на все ведущие должности в Администрации, распределяет обязанности между должностными лицами Администрации, распоряжается финансовыми средствами Администрации.

Основными функциями Администрации Президента Российской Федерации являются: подготовка законопроектов для внесения их в Государственную Думу в форме законодательной инициативы Президента Российской Федерации, подготовка проектов указов Президента Российской Федерации и представление их к опубликованию; обеспечение деятельности Совета Безопасности и Совета обороны Российской Федерации; осуществление контроля и проверка исполнения федеральных законов и указов Президента; обеспечение взаимодействия с политическими партиями и общественными объединениями, а также с государственными органами и должностными лицами иностранных государств и международных организаций; обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов власти субъектов Российской Федерации; обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы и др.

Выполняя эти общие функции, Администрация взаимодействует с Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами государственной власти; обеспечивает координацию деятельности федеральных органов государственной власти по реализации основ государственной политики в области обеспечения прав человека и гражданина, свободы средств массовой информации и др., что может оказывать влияние на реализацию функций президентской власти в Российской Федерации.

§ 6. Выборы Президента Российской Федерации. Порядок вступления в должность Президента Российской Федерации

В соответствии с частью 1 статьи 81 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации избирается на шесть лет [67] гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом.

Выборы Президента Российской Федерации проводятся на основании Федерального закона от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации».

Не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации:

занимающий на день официального опубликования решения о назначении выборов Президента Российской Федерации должность Президента Российской Федерации второй срок подряд;

имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или ной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

в отношении, которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, если такое наказание предусмотрено федеральным законом, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации, если голосование на выборах Президента Российской Федерации состоится до истечения установленного судом срока.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. были внесены изменения в статью 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации», в соответствии с которыми установлено, что не может быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации:

осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого или (и) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

а также другие категории граждан Российской Федерации, неизбираемость которых предусмотрена п.п. 3 и 4 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации»[68].

Проведение выборов Президента Российской Федерации в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, являются обязательными. Обязательность выборов Президента Российской Федерации, предусмотренная ч. 1 статьи 5 Федерального закона, обеспечивается прежде всего условиями и процедурой назначения выборов.

Выборы Президента Российской Федерации назначает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Решение о проведении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента Российской Федерации.

Выборы Президента Российской Федерации проводятся по единому федеральному избирательному округу, который включает в себя всю территорию Российской Федерации.

Кандидаты на должность Президента Российской Федерации могут быть выдвинуты только политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, а также в порядке самовыдвижения. При этом те политические партии, кто доказал свою состоятельность на выборах депутатов Государственной Думы, то есть преодолел 7-процентный барьер и получил депутатские мандаты, освобождаются от обязанности собирать подписи в поддержку выдвинутого кандидата.

Выдвижение кандидата политической партией производится после официального опубликования решения о назначении выборов Президента Российской Федерации. При этом, в соответствии с пунктом 2 статьи 35 Федерального закона от 10 января 2003 года «О выборах Президента Российской федерации» политическая партия «вправе вдвинуть только одного кандидата», а это означает, что в Российской Федерации альтернативные выбор Главы государства осуществляются (реальны) только на межпартийном уровне; внутрипартийная альтернативная состязательность кандидатов на стадии предвыборной агитации в ходе избирательной кампании федеральным законодательством не предусмотрена и, следовательно, она не допускается (?!).

Партии, не преодолевшие 7-процентный барьер, для регистрации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны собрать в поддержку их кандидата подписи двух миллионов избирателей – граждан Российской Федерации.

Самовыдвижение предполагает, что каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, после официального опубликования о назначении выборов Президента Российской Федерации вправе выдвинуть свою кандидатуру на должность Президента Российской Федерации. Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее двух миллионов подписей избирателей.

Для проведения избирательной кампании кандидат обязан создать собственный избирательный фонд. Предельная сумма всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 400 миллионов рублей. Основные расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации, производятся избирательными комиссиями по выборам Президента Российской Федерации за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета.

Информационное обеспечение выборов Президента Российской Федерации включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию, что способствует осознанному волеизъявлению избирателей, гласности выборов Президента Российской Федерации.

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и создания соответствующего избирательного фонда и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования.

В избирательном бюллетене фамилии зарегистрированных кандидатов размещаются в алфавитном порядке, при этом, в числе сведений, которые должны содержаться в избирательном бюллетене, обязательно указываются: слова «выдвинут политической партией» если кандидат вдвинут политической партией, если кандидат сам вдвинул свою кандидатуру – слово «самовыдвижение».

Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов представляют собой завершающую, самую ответственную стадию избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации. Результаты выборов определяет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из (от) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней установленного образца, обнаруженных в ящиках для голосования.

Повторное голосование проводится в том случае, если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов (то есть, по результатам голосования в первом туре) не был избран на должность Президента Российской Федерации. В этом случае Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах. По итогам повторного голосования избранным на должность Президента Российской Федерации считается тот зарегистрированный кандидат, который получил при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата.

Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 10 января 2003 г., вступает в должность по истечении четырех (в последующем – шесть) лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах Президента Российской Федерации.

В статье 82 Конституции Российской Федерация установлено, что при вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу присягу. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. При всей своей декларативности торжественное обязательство (присяга) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы имеет большое общественно-политическое значение. Это обязательство является одним из ключевых элементов легитимности института президентства, неотъемлемым условием доверия народа к главе государства и важным моральным ограничителем для главы государства, если он окажется перед искушением нарушить те или иные правовые нормы.

Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий главы государства с момента принесения присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации [69].

Основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации определены, как мы уже говорили, в статьях 92 и 93 Конституции Российской Федерации.

К числу таких случаев относятся:

1) отставка Президента Российской Федерации;

2) стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

3) отрешение от должности.

Первый случай предполагает наличие заявления самого Президента. В какой форме оно должно быть представлено, законодательство Российской Федерации не предусматривает. Заявление Ельцина Б.Н. о досрочном сложении своих полномочий Президента Российской Федерации, о чем он объявил 31 декабря 1999 г., было представлено в Совет Федерации, который своим постановлением от 5 января 2000 г. назначил досрочные выборы Президента Российской Федерации.

Что касается второго случая, то есть досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации по состоянию здоровья, то ч. 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации указывает только лишь на то, что это должна быть «стойкая неспособность». Следовательно, в данном случае, по всей видимости, речь идет не о кратковременном заболевании, а о болезни, делающей невозможным исполнение обязанностей Президента Российской Федерации. К сожалению, этот вопрос в нашем законодательстве не урегулирован.

Третий случай досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации предполагает принудительные действия – отрешение от должности, о чем мы уже говорили, рассматривая на вопрос об ответственности Президента Российской Федерации.

В тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации), когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывности осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, он своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации, с учетом ограничений, предусмотренных ч. 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации.

Если же в силу исключительных обстоятельств Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в ч. 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации. В указанных случаях ограниченное во времени исполнение обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации имеет место соответственно до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.[70]

Глава XIX. Федеральное собрание Российской Федерации (Законодательная власть)

В статье 11 Конституции Российской Федерации закреплено: государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судами Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации. В соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, который является представительным и законодательным органом Российской Федерации. П ри осуществлении своей властной деятельности это самостоятельный орган государственной власти Российской Федерации.

§ 1. Федеральное Собрание Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации

Применение термина «парламент» к Федеральному Собранию Российской Федерации не означает автоматического восприятия современного парламентаризма со всеми его особенностями. Называя Федеральное Собрание парламентом, Конституция Российской Федерации учитывает специфику российских условий при определении структуры Федерального Собрания и порядка формирования его палат, а также характер взаимоотношений властей в условиях их разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В установленной Конституцией Российской Федерации системе разделения властей на федеральном уровне Федеральное Собрание Российской Федерации представляет именно законодательную власть и взаимодействует с органами исполнительной власти и судебной власти в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, и не больше. То есть, Федеральное Собрание Российской Федерации не находится в каком бы то ни было привилегированном положении по сравнению с другими органами государственной власти Российской Федерации.

Государственно-правовому статусу Федерального Собрания Российской Федерации посвящена глава V Конституции Российской Федерации – «Федеральное Собрание».

Итак, что же характерно для положения Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации?

Во-первых, в Конституции Российской Федерации не установлен принцип единства системы представительных органов в государстве, то есть в эту систему не входят представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований. А это означает, что Федеральное Собрание Российской Федерации не является вышестоящим органом в системе представительных органов в Российской Федерации;

во-вторых, специфическим свойством Федерального Собрания Российской Федерации является характеристика его как единственного общенародного представительного органа государственной власти. Тем самым подтверждается, что установившейся формой правления российского государства является представительная, то есть, опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формируется политическая воля народа в рамках широкого народного представительства, самостоятельно принимающего решения по наиболее важным вопросам государственной жизни;

в-третьих, Конституция Российской Федерации характеризует Федеральное Собрание Российской Федерации в качестве единственного законодательного органа государственной власти Российской Федерации, а это означает, что ни один закон российского государства не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен Федеральным Собранием. В то же время законодательное властвование Федерального Собрания не является абсолютным.

Монополия российского парламента в области законодательства ограничивается прежде всего тем, что издание федеральных законов может быть доверено, по крайней мере частично, суверенному народу на началах непосредственной демократии, наиболее распространенной формой которой является референдум.

Пределы законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации ограничены также требованиями ч. 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации;

в-четвертых, непременным элементом правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации как орган государственной власти является его компетенция. Компетенция, как мы уже неоднократно об этом говорили, включает в себя предметы ведения и полномочия, то есть права и обязанности, которые могут быть использованы в строго определенных областях общественных отношений. В связи с этим возникает вопрос: «А есть ли собственная компетенция Федерального Собрания Российской Федерации?»

Парламентам свойственны три, как их называют, классические функции, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это, как мы уже говорили:

принятие законов;

утверждение государственного бюджета;

осуществление контроля за исполнительной властью.

Именно через эти функции выражается суверенная воля народа, то есть, обеспечивается демократическая форма правления.

Функции парламента Российской Федерации реализуются через конкретную предметную компетенцию самого государства, а это означает, что предметная компетенция Федерального Собрания в наиболее общем виде содержится в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, определяющих компетенцию Российской Федерации;

в-пятых, значимой особенностью государственного органа является его структура и ее особенности.

В ч. 1 статьи 95 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется как государственный орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В основу двухпалатной структуры Федерального Собрания Российской Федерации положены следующие принципы:

каждая палата Федерального Собрания избирается (формируется) в особом порядке;

каждая палата Федерального Собрания наделена особой самостоятельной компетенцией;

в Федеральном Собрании Российской Федерации предусмотрена особая процедура принятия федеральных законов и разрешения вопросов при возникновении разногласий в ходе законодательного процесса;

в Федеральном Собрании Российской Федерации отсутствует единый руководящий орган Федерального Собрания; то есть, каждая палата Федерального Собрания самостоятельно избирает (формирует) свои внутренние руководящие и вспомогательные органы, деятельность которых осуществляется только в пределах соответствующей палаты;

в-шестых, для представительных законодательных органов государственной власти существенное значение имеет порядок их работы, то есть особенность процедур, которые положены в основу организации работы самого представительного органа и его структурных подразделений. Сводом правил, устанавливающим порядок организации работы каждой палаты Федерального Собрания, является Регламент каждой палаты.

Регламент (от франц. «reglament», «regle» – правило) представляет собой совокупность правил (нормативных правовых предписаний), которые регулируют внутреннюю организацию и формы деятельности палат Федерального Собрания в процессе реализации принадлежащих палатам полномочий, а также отдельные стороны правового положения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Эти правила принимаются каждой палатой самостоятельно в соответствии с принципами и иными предписаниями, содержащимися в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Правила, содержащиеся в регламенте, обязаны соблюдать не только депутаты и члены Совета Федерации, но и все принимающие участие в работе данной палаты, а также приглашенные на заседание лица. Соблюдение требований Регламента обеспечивает легитимность принятых федеральных законов, избранных должностных лиц и органов.

В Федеральном Собрании Российской Федерации каждая из его палат – Совет Федерации и Государственная Дума – работают в сессионном порядке.

Под сессией, применительно к Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, понимается такой период времени в течение года, когда каждая из палат Федерального Собрания имеет законное право собраться и выполнять свою работу. На протяжении года палаты Федерального Собрания проводят по две сессии. В ходе сессии реализуются различные организационно-правовые формы деятельности каждой из палат Федерального Собрания. Наиболее значимой формой в данном случае является заседание. Заседанием называется рабочая встреча депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, происходящая в какой-то определенный день;

в-седьмых, финансовая независимость Федерального Собрания Российской Федерации представляет собой одно из важнейших следствий его суверенного положения. Для того чтобы российский парламент был полностью независим, он должен иметь в своем распоряжении денежные средства, способные обеспечить ему свободу действий, то есть должен располагать достаточно крупными фондами, чтобы быть в состоянии удовлетворять все свои потребности. С этой целью Федеральное Собрание Российской Федерации самостоятельно определяет потребности своих расходов, которые фиксируются в государственном бюджете, и практически бесконтрольно распоряжается этими средствами. Наличие значительных сумм денежных средств обеспечивает Федеральному Собранию Российской Федерации финансовую независимость, а тем самым и независимость в реализации своей главной функции – законодательства.

§ 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: порядок избрания, компетенция, внутренние руководящие и вспомогательные органы палаты,
организация работы

Прекращение деятельности Верховного Совета Российской Федерации и Съезда народных депутатов Российской Федерации в сентябре 1993 г. продиктовали необходимость в максимально сжатые сроки сформировать новую систему органов государственной власти Российской Федерации. Указо м Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года было утверждено Положение о федеральных органах власти на переходный период, в соответствии с которым в Российской Федерации учреждалось Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – представительный и законодательный орган Российской Федерации. Было установлено, что Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, определялась компетенция каждой из палат Федерального Собрания. В Указе предусматривался порядок формирования Совета Федерации, в состав которого входили председатели законодательных (представительных) органов государственной власти и руководители исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации.

Государственная Дума в соответствии с Указом от 21 сентября 1993 года состояла из 400 депутатов, порядок избрания которых устанавливался Положением о выборах депутатов Государственной Думы.

Положение о выборах депутатов Государственной Думы было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года, которым были внесены соответствующие коррективы в Указ от 21 сентября 1993 года. Так, в новом Указе Президента Российской Федерации, прежде всего, было установлено, что Государственная Дума должна состоять не из 400, а из 450 депутатов, 225 из которых избираются на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным избирательным округам, а вторая половина – 225 депутатов – избиралась бы на основе системы пропорционального представительства по федеральному избирательному округу по партийным спискам. При этом «из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее 5 процентов действительных голосов».

Первые выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации были проведены 12 декабря 1993 года. В соответствии с п. 7 раздела II «Заключительные и переходные положения» еще не принятой Конституции Российской Федерации 1993 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации избиралась сроком на два года на основании всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами Российской Федерации, достигшим ко дню голосования на выборах 18 лет. Избранным мог быть гражданин Российской Федерации не моложе 21 года и имевший право принимать участие в выборах в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации 1993 года.

Однако, в статье 96 принимавшейся 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации было установлено, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации избирается сроком на четыре года. Поэтому второй, третий и четвертый состав депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избирался уже на четыре года, соответственно, 17 декабря 1995 года, 19 декабря 1999 года, 7 декабря 2003 года с соблюдением требований федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которые принимались применительно к каждым проводившимся выборов – 21 июня 1995 года, 24 июня 1999 года, 20 декабря 2002 года.

Общей особенностью Федеральных законов, на основании которых проводились выборов депутатов Государственной Думы было то, что:

во-первых, 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам на основе мажоритарной избирательной системы; вторая половина – 225 депутатов – избирались по федеральному избирательному округу на основе пропорциональной избирательной системы по партийным опискам;

во-вторых, из распределения депутатских мандатов исключались политические партии и общественные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее 5 процентов действительных голосов избирателей;

в-третьих, выборы признавались состоявшимися в случае, если в голосовании приняли участия 25 и более процентов избирателей;

в-четвертых, в бюллетенях для голосования содержалась графа, предоставляющая избирателям право голосовать «против всех кандидатов», «против всех списков кандидатов».

I. Порядок избрания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации, представляет интересы населения Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Действующий порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определен Федеральным Законом от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, то есть выборы депутатов Государственной Думы проводятся только на основе пропорциональной избирательной системы. Федеральный избирательный округ по выборам депутатов Государственной Думы включает в себя всю территорию Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы, участвовать в выдвижении федерального списка кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18 мая 2005 года.

Гражданин Российской Федерации, достигший ко дню голосования 21 года, может быть избран депутатом Государственной Думы. Не имеет права быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 года внесены изменения в Федеральный закон от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которыми предусмотрены (установлены) дополнительные ограничения пассивного избирательного права, о чем мы уже говорили[71].

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. При этом решение о назначении выборов депутатов Государственной Думы должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого Государственная Дума была избрана в правомочном составе. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (пятого созыва) была избрана 2 декабря 2007 года.

Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федерального списка кандидатов. Выдвижение кандидатов в состав федерального списка кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года «О политических партиях», право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, списки кандидатов.

Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Федеральный список кандидатов может быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации; число региональных групп должно составлять не менее восьмидесяти. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации.

Выдвижение списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписной лист. В то же время политическая партия, федеральный список кандидатов которой был допущен к распределению депутатских мандатов на последних выборах, предшествующих данным выборам депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей для регистрации выдвинутого ею федерального списка кандидатов.

Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации.

Агитационный период начинается со дня выдвижения политической партией федерального списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. При проведении предвыборной агитации не допускается злоупотребление свободой массовой информации (радио-, телевещание, печатные средства и др.).

Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы, и обеспечением деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий, осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета.

К установленному Указом Президента Российской Федерации дню голосования по выборам депутатов Государственной Думы должны быть оборудованы избирательные участки, подготовлены избирательные бюллетени. В избирательном бюллетене в порядке, определенном жеребьевкой, помещаются краткие наименования политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, а также эмблемы этих политических партий. Под кратким наименованием политической партии помещаются фамилия, имя и отчество первых трех кандидатов, включенных в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, выдвинутых данной политической партией. Если субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации соответствует региональная группа кандидатов, в избирательном бюллетене после указанных сведений о федеральной части федерального списка кандидатов помещается также наименование соответствующей региональной группы кандидатов и фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов, включенных в эту региональную группу.

В избирательном бюллетене должно содержаться разъяснение порядка его заполнения.

Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, относящийся к федеральному списку кандидатов, в пользу которого сделан выбор. По окончании голосования подсчет голосов участковой избирательной комиссией проводится гласно и открыто; суммирование данных участковых избирательных комиссий проводит территориальная избирательная комиссия. На основании данных территориальных избирательных комиссий итоги голосования на территории субъекта Российской Федерации подводит избирательная комиссия субъекта Российской Федерации отдельно по федеральной части федерального списка кандидатов и отдельно по региональной части федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации т результаты голосования на территории субъекта направляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2 декабря 2007 г. по действующей пропорциональной избирательной системе Центральная избирательная комиссия после обобщения данных, поступивших от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, также констатировала факт признания выборов состоявшимися (если отсутствуют основания для признания выборов несостоявшимися) и действительными (если отсутствуют основания для признания выборов недействительными).

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о признании выборов несостоявшимися в случае:

если ни один федеральный список кандидатов не получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Недействительными выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации могут быть признаны Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в случаях:

если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить волеизъявления избирателей;

если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включали не менее 25 процентов от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;

по решению суда.