Под обнародованием (лат. «prоmulgatio» – «объявление») понимается официальное провозглашение закона, принятого Федеральным Собранием. То есть, это санкционирование закона главой государства в установленные Конституцией РФ сроки, а также представление его для опубликования в официальном издании.
Опубликование федерального закона – это напечатание его в установленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст федерального закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона, от нее зависит отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).
В ч. 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что закон подлежит обязательному официальному опубликованию. Неопубликованный закон не применяется. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания». В статье 2 названного Федерального закона сказано, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Датой окончательного принятия федерального закона, федерального конституционного закона является день подписания федерального закона, федерального конституционного закона Президентом Российской Федерации.
В статье 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. сказано, что федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Например, мы уже говорили, что принятый 18 мая 2005 года Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вступает в силу 7 декабря 2006 года.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (аббревиатура – СЗ РФ).
§ 6. Федеральные законы: виды, юридические свойства.
Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации
Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты. Конституция Российской Федерации устанавливает, что основной акт Федерального Собрания – федеральный закон (собирательный термин), который может выступать в виде федерального (персонифицированного) закона и в виде федерального конституционного закона. Федеральный (персонифицированный правовой акт) закон и федеральный конституционный закон обладают целым рядом общих свойств, но для каждого из них характерны и свои определенные особенности.
I. Федеральный закон и его юридические свойства. Мы уже говорили, в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации сказано, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Федеральный закон характеризуется особенностями своей юридической природы, что проявляется в следующих его свойствах:
во-первых, федеральный закон принимается палатами федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном статьей 105 Конституции Российской Федерации;
во-вторых, федеральный закон содержит нормативные предписания, то есть всегда является нормативным правовым актом;
в-третьих, федеральный закон имеет прямое действие и обязателен к исполнению на всей территории Российской Федерации всеми государственными органами Российской Федерации, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами;
в-четвертых, федеральному закону не должны противоречить акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
в-пятых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации;
в-шестых, по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий Федеральных органов государственной власти;
в-седьмых, федеральные законы не могут быть приняты, если принятие указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации;
в-восьмых, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
II. Федеральные конституционные законы, их юридические свойства. Этим законам также свойственны те общие признаки, которые присущи всем федеральным законам и отмечены в п.п. 1-4 характеристики федерального закона. Но для федеральных конституционных законов необходимо выделить те специфические черты, которые ставят их в особый ряд федеральных законов.
К таким индивидуальным особенностям федеральных конституционных законов относятся:
во-первых, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным в Конституции Российской Федерации. Таких конституционных предписании – 15. В их числе: статья 56 – принятие федерального конституционного закона о чрезвычайном положении (уже принят); часть 1 статьи 70 – о государственных символах (уже приняты); не принят еще федеральный конституционный закон о статусе Конституционного Собрания (часть 2 статьи 135 Конституции Российской Федерации);
во-вторых, в Конституции Российской Федерации установлен особый порядок принятия федеральных конституционных законов. В части 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации установлено, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы;
в-третьих, принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит (!) подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Из сказанного следует, что на федеральный конституционный закон вето Президента Российской Федерации не распространяется:
в-четвертых, в части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Этим подтверждается верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем нормативным правовым актам в государстве, то есть в иерархии нормативных правовых актов федеральные конституционные законы занимают следующее после Конституции Российской Федерации место;
в-пятых, федеральные конституционные законы не только не могут перераспределять, то етсь видоизменять, передавать, исключать, установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и вносить какие бы то ни было изменения в другие статьи Конституции Российской Федерации. А это свидетельствует о том, что и для федерального конституционного закона характерной является особенность его юридической природы, проявляющаяся в том, что: во-первых, федеральный конституционный закон принимается во исполнение Конституции Российской Федерации; во-вторых, не должен изменять ее положений; в-третьих, не может стать ее основной частью.
Федеральные конституционные законы предназначены для обеспечения стабильности Конституции Российской Федерации как Основного закона государства.
III. Особая разновидность закона Российской Федерации предусмотрена частью 1 статьи 2 Федерального закона от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В названной статье Федерального закона установлено, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в форме Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Процедура принятия Закона Российской Федерации определена, в основном, в статьях 134 и 136 Конституции Российской Федерации и детализируется в Регламентах палат Федерального Собрания: во-первых, предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьей 134 Конституции Российской Федерации, могут вносить: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы; во-вторых, поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона то есть, если за их одобрение проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы и трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации; в-третьих, необходимо дальнейшее одобрение их органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан рассмотреть Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской федерации, если этот орган одобрил его в целом, без дополнительных предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил соответствующее постановление в Совет Федерации в срок, установленный Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (п.2 статьи 136 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации); в-четвертых, с указанными одобрениями Закон поступает обратно в Совет Федерации, который устанавливает результаты рассмотрения Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и оформляет их Постановлением Совета Федерации; в-пятых, Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, одобренный законодательными (представительными) органами государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, в семидневный срок со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации вместе с Постановлением Совета Федерации о результатах рассмотрения поправок к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Председателем Совета Федерации направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования; в-шестых, Президент Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование; в-седьмых, при официальном опубликовании Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации указываются: 1) наименование Закона; 2) дата его одобрения Государственной Думой; 3) дата его одобрения Советом Федерации; 4) даты его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) дата его подписания Президентом Российской Федерации и 6) регистрационный номер. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим Законом не установлена иная дата вступления в силу; в-восьмых, Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты наступления соответствующих поправок в силу.
Тем самым мы отмечаем, что и процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации в форме Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, и юридические свойства Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации значительно отличаются и от процедуры принятия федеральных законов, федеральных конституционных законов, и от их юридических свойств. Эти отличия в следующем:
во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный п. 1 статьи 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным статьей 104 Конституции Российской Федерации;
во-вторых, согласно статье 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется соблюдение особого условия, а именно, одобрения их законодательными (представительными) органами государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального нормативного правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Кроме того, Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации фактически дополняет установленные п. 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации формы реализации полномочий Российской Федерации в пределах предметов ведения Российской Федерации.
IV. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации, принимают постановления.
Постановлением Совета Федерации оформляются также: принятие Регламента палаты; изменения и дополнения к Регламенту палаты; результаты голосования об избрании Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации; результаты тайного голосования в палате; решения по другим вопросам внутренней деятельности палаты.
Постановления Государственной Думы принимаются по вопросам ее внутренней организации и, кроме того, по следующим вопросам:
- об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;
- о даче Президенту Российской Федерации согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; о выражении недоверия Правительству Российской Федерации; о выражении доверии Правительству Российской Федерации;
- о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Государственного банка Российской Федерации; Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
- об объявлении амнистии;
- о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации;
- по другим вопросам своей компетенции (статья 93 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).
Постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации или Регламентами палат, и подписываются председателями соответствующей палаты.
По процедурным вопросам решения принимаются большинством голосов членов палаты, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусмотрен Регламентом палаты.
Совет Федерации и Государственная Дума вправе принимать заявления и обращения, которые также оформляются постановлениями палаты. Заявления палат, как правило, посвящены внешнеполитическим вопросам; обращения, как свидетельствует практика, принимаются в связи с определенными юбилейными датами.
Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания Российской Федерации также определяется федеральным законом от 14 июня 1994 года, в части 2 статьи 3 которого установлено, что акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия; вступают в силу они с момента их принятия.
§ 7. Контрольные полномочия Федерального собрания и палат Федерального Собрания Российской Федерации
Парламент государства постоянно нуждается в получении той информации, которая необходима ему для определения основных направлений своей работы, а также для проведения надлежащего контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому предоставление ему права на проведение парламентского контроля, парламентского расследования, вытекающее из принципа, что парламент должен быть полностью информирован о любых вопросах, в отношении которых органы исполнительной власти предпринимали какие-либо действия, повлекшие за собой возникновение тех или иных негативных последствий, является подтверждение особого положения законодательного (представительного) органа государственной власти в системе разделения властей.
I. Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации в области парламентского контроля. Контрольная функция и обусловленные ею полномочия присущи всем парламентам независимо от формы правления, Однако различным может быть только объем самих полномочий, что и получает свое отражение в конституциях, законах, регламентах соответствующих представительных (законодательных) органов.
Объектом парламентского контроля в Российской Федерации выступает прежде всего исполнительная власть и, главным образом, Правительство Российской Федерации. При этом контроль за исполнительной властью носит, в большей степени, политический характер, то есть обращен на политическую деятельность Правительства, хотя, разумеется, осуществляется он в юридических формах. Политическая ответственность Правительства Российской Федерации перед парламентом – единственным органом, олицетворяющим народное представительство в государстве, – является лучшим выражением принципов, которые должны лежать в основе демократического правового государства. Следствием парламентского контроля может быть отставка Правительства.
Парламентская политическая ответственность имеет в виду не уголовные или гражданские правонарушения, устанавливаемые путем применения объективных критериев, а в значительной степени субъективные факторы, содержание и характер которых определяется парламентом. Объем парламентской политической ответственности достаточно велик. Политическая ответственность применима к любому действию, совершенному каким-либо членом Правительства в порядке выполнения им своих служебных обязанностей, либо в проводимой им политике, к его поступкам или бездействию и даже к его намерениям.
В Конституции Российской Федерации функции собственно парламентского контроля отражены крайне слабо, и содержатся они, прежде всего, в отдельных статьях Конституции Российской Федерации.
К числу контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и его палат, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, следует отнести:
во-первых, право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации заслушивать ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (новая редакция пункта «в» статьи 103 Конституции Российской Федерации);
во-вторых, право палат Федерального Собрания создавать орган контроля за исполнением государственного бюджета. Таким органом в настоящее время является Счетная палата Российской Федерации, статус которой определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. На Счетную палату возложено осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и федеральной собственности и др.;
в-третьих, право Председателя Правительства Российской Федерации поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. При этом освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку всего Правительства Российской Федерации.
II. Формы парламентского контроля в Федеральном Собрании Российской Федерации за работой Правительства Российской Федерации предусмотрены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» с поправками, внесенными Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с требованиями Федерального конституционного закона:
во-первых, Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
во-вторых, члены Правительства Российской Федерации по приглашению палат Федерального Собрания обязаны присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. С этой целью Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что каждую пятницу на заседании Государственной Думы, как правило, проводится «правительственный час».
На заседание Государственной Думы могут быть приглашены также Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центрального банка Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер. Государственная Дума вправе заслушать информацию приглашенного должностного лица, его ответы на вопросы депутатов Государственной Думы.
По результатам обсуждения вопросов Государственная Дума может дать профильному комитету поручение подготовить проект постановления Государственной Думы, который вносится затем на рассмотрение Государственной Думы.
По вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», Совет Федерации может принимать решения, в которых содержатся обращения к Президенту Российской Федерации, к Правительству Российской Федерации; могут быть даны поручения Счетной палате Российской Федераций; рекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам; принято решение о подготовке парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению.
В-третьих, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения органам исполнительной власти. При этом о результатах рассмотрения письменных обращений палат и о принятых мерах член Правительства и руководители федеральных органов исполнительной власти обязаны сообщить соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.
В-четвертых, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право запроса (интерпелляции) к достаточно большому кругу должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также и органов местного самоуправления.
В настоящее время порядок внесения и реализации запроса установлен в статье 47 Регламента Государственной Думы и в статье 81 Регламента Совета Федерации.
Что такое запрос? Запрос является одним из наиболее важных и эффективных средств воздействия законодательного органа на правительство, другие исполнительные органы государственной власти, поскольку министрам и другим должностным лицам предлагается непосредственно отчитаться в своих действиях. Это не просто способ получения информации, а форма прямого контроля, которая неразрывно связана со всей историей парламентской системы.
Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрены два вида запроса – парламентский и депутатский.
Субъектом парламентского запроса является сама Государственная Дума. Проект парламентского запроса рассматривается палатой, решение о принятии и направлении парламентского запроса оформляется постановлением Государственной Думы. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной, на заседании палаты, или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты.
Субъектами депутатского запроса являются члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы (индивидуально – инициатор запроса), которые вправе направлять запрос аналогичному кругу должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Запрос направляется членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения.
III. Парламентское расследование. Парламентское расследование представляет собой деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по организации и проведению расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Порядок организации работы по проведению парламентского расследования определяется Федеральным законом от 27 декабря 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
Целями парламентского расследования (статья 2 Федерального закона) являются:
1) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
2) обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти (к которым, в частности, относятся: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, территориальная избирательная комиссия;
3) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание воздействия в устранении таких причин и условий.
При наличии фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, группа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы направляет председателю соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации письменное обращение о возбуждении парламентского расследования.
При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и принятии решения о возбуждения парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей.
По результатам парламентского расследования готовится доклад комиссии, в котором должны содержаться:
выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам; предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействия) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; предложения о совершенствовании федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации рассматривают и утверждают итоговый доклад комиссии. Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его утверждении, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, публикуется в средствах массовой информации. После направления итогового доклада Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации парламентское расследование считается завершенным, и комиссия распускается.
§ 8. Правовое положение членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации
Правовое положение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы определяется статьями 97 и 98 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года с последующими изменениями, включая изменения, внесенные Федеральным законом от 14 февраля 2009 года), а также Регламентами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
I. Что следует понимать под правовым положением депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. Правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации – это, прежде всего, положение, которое является юридическим выражением его функций как полномочного представителя народа, члена законодательного (представительного) органа государственной власти. В понятие правового положения обычно включают: сам характер депутатского мандата (императивный или свободный); основания его возникновения и прекращения; срок действия; права, обязанности и особые формы ответственности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Однако следует учитывать и то, что многие отношения, в которых выступают члены парламента Российской Федерации в процессе осуществления своих функций, регулируются не только нормами права, но и нормами морали, нормами политических партий и общественных объединений, иными социальными нормами. Поэтому правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации как целостность включает в себя не только его правовое положение, но и положение общественно-политическое и, в определенной мере, нравственное.
Именно в сочетании правового положения и положения общественно-политического, нравственного характера в полной мере проявляется правовое положение членов парламента Российской Федерации – членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Что такое депутатский мандат? Понятие «мандат» означаем осуществление представительной функции членом парламента, избранным депутатом или уполномоченным быть членом законодательного (представительного) органа государственной власти. Депутатский мандат может быть императивным или свободным.
Императивный мандат предполагает, что народный представитель под угрозой лишения мандата обязан выполнять свои функции. В содержание императивного мандата обычно включаются такие элементы, как наказы избирателей, отчет депутата перед избирателями, его избравшими, отзыв депутата.
Конституция Российской Федерации 1993 г. отказалась от императивного мандата членов законодательного (представительного) органа государственной власти. На смену императивному мандату пришел свободный мандат, отрицающий юридическую и иную ответственность депутата перед избирателями. Это означает, что депутат не связан поручениями избирателей и действует в парламенте, сообразуясь со своими представлениями о должном и собственной совестью. Вместе с тем свободный мандат не означает полную свободу действий депутата. В своей деятельности он зависит от установок партийного руководства партии, членом которой он является, от партийного руководства фракции в парламенте.
С какого момента начинаются полномочия депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации?
Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы нового созыва. Прекращаются полномочия депутата Государственной Думы: с момента начала работы Государственной Думы нового созыва; роспуска Государственной Думы, предусмотренного статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации; выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит, а также в случаях, которые определены в статье 7.1. Федерального закона. Решение о прекращении полномочий депутата Государственном Думы оформляется постановлением Государственной Думы.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются: а) со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации; б) полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъектов Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. В этом случае, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации, в тот же день телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения.
II. Формы деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной власти в палатах Федерального Собрания. Такими формами являются:
- участие в заседании соответствующей палаты и в совместных заседаниях палат;
- участие в работе комитетов и комиссий палат; в работе согласительной комиссии, членом которой избран депутат Государственной Думы или член Совета Федерации.
В Регламентах палат Федерального Собрания установлено, что участие в работе палаты, комитетах и комиссиях соответствующих палат является обязанностью депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.
Другими формами деятельности членов Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются:
- участие в выполнении поручений соответствующей палаты;
- участие в парламентских слушаниях;
- внесение законопроектов в Государственную Думу, то есть реализация права законодательной инициативы;
- внесение парламентского запроса, а также депутатского запроса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы;
- обращение с вопросами к членам Правительства Российской Федерации и соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному прекращению обнаруженных нарушений прав и свобод гражданина и человека.
К формам деятельности депутата Государственном Думы также следует отнести: обязанность депутата Государственной Думы поддерживать связь с избирателями на территории, которой соответствует зарегистрированная группа кандидатов, то есть с избирателями в соответствующем субъекте Российской Федерации; депутат Государственной Думы, входивший в качестве кандидата в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями в субъекте Российской Федерации, не охваченном региональными группами кандидатов указанного списка, между которыми распределены депутатские мандаты. В свою очередь, депутат Государственной Думы, входящий в качестве кандидата в региональную группу кандидатов, поддерживает связь с избирателями на территории которой соответствовала эта региональная группа кандидатов.
Депутат Государственной Думы обязан рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, установленные Регламентом Государственной Думы, проводить встречи с избирателями.
III. Основные гарантии депутатской деятельности. Содержанием правового положения членов парламента выступают разнообразные права, обязанности и гарантии их осуществления, то есть различные средства обеспечения эффективности деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных законах.
Первая группа гарантий – внутрипарламентские гарантии, к которым относятся:
право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатами, членом которой он является; право депутата Государственной Думы присутствовать на заседаниях Совета Федерации, а члена Совета Федерации – присутствовать на заседаниях Государственной Думы; право участвовать в работе комитетов и комиссий палаты, а также в работе согласительных и других специальных комиссий, образуемых палатами.
Вторая группа гарантий – организационные гарантии. Эти гарантии обеспечивают членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы возможность для выполнения долга члена законодательного (представительного) органа государственной власти. В этом случае члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы:
– по вопросам своей деятельности пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных объединений; в установленном порядке обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, другими информационными и справочными материалами, распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и др.; все государственные органы, к которым обратился член Совета Федерации, депутат Государственной Думы по вопросам, связанным с его деятельностью в Федеральном Собрании, обязаны дать ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им сведения безотлагательно.
К числу организационных гарантий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы следует отнести их право иметь помощников. Так, член Совета Федерации вправе иметь помощников по работе в субъекте Российской Федерации и по работе в Совете Федерации. Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников по работе в Государственной Думе и по работе на территории, определенной депутату Государственной Думы.
Третья группа гарантий – гарантии трудовых прав члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы:
срок полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы засчитывается в стаж федеральной государственной службы, в общий или непрерывный трудовой стаж или срок службы. Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, работавшим до избрания (назначения) депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации по трудовому договору, после прекращения их деятельности в Федеральном Собрании предоставляется прежняя работа (должность) по предыдущему месту работы или с их согласия равнозначная работа (должность) в другой организации.
Четвертая группа гарантий – материальные гарантии:
членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы выплачивается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра (кроме председателей палат); члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением им депутатской деятельности расходы на проживание в гостинице или найм жилого помещения; на территории Российской Федерации им предоставляется право бесплатного пользования воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного транспорта, кроме такси; предоставляются также определенные льготы на медицинское, бытовое и пенсионное обеспечение.
