История формирования и развития института Уполномоченного по правам человека.

Институт парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсмена).

Среди механизмов защиты прав и законных интересов граж­дан от произвола государственных органов управления и от злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмена, или, как он име­нуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмена получил после второй мировой войны широкое распространение в европейских странах и других ре­гионах мира. Особая популярность и авторитет данного инсти­тута объясняются многими демократическими чертами, харак­теризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государ­ственных органов; несменяемостью в течение всего срока пол­номочий парламента, которым он назначается, правом законо­дательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсут­ствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры способствуют выполнению омбудсменом функций защиты прав и свобод человека от злоупот­реблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским профессором, доктором права В. Пиклем: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, меж­ду лицами, наделенными властью, и управляемыми.

В некоторых странах контрольные функции омбудсмана распространяются и на деятельность судебных органов, адми­нистрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.

Институт парламентского омбудсмана в Швеции включа­ет несколько специализированных омбудсманов. Шеф-омбудсман занимается вопросами доступа общественности к офици­альным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмана по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсман осуществляет надзор за воо­руженными силами и их отношениями с различными граждан­скими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсманов выделен надзор за законностью в области соци­ального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсман по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области тру­довых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольне­ний, аренды жилья и т. п.).

Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государствен­ным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсман следит за поддержанием режима закон­ности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмана публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.

В Великобритании институт омбудсмана был введен Зако­ном 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмане. Закон установил ком­петенцию омбудсмана и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парламентский омбудсман назначается Королевой и имеет право за­нимать этот пост до 65-летнего возраста; по достижении этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы.

В соответствии с Законом парламентский омбудсмен в пре­делах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмена состоит в том, что он не мо­жет начинать расследования по собственной инициативе. Граж­данин, желающий обратиться к омбудсмену, подает жалобу че­рез одного из членов парламента, который официально обра­щается к омбудсмену с просьбой провести расследование по жалобе. Решение о том, начинать ли расследования, находится в полной компетенции омбудсмена. Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного "филь­тра", что объясняется стремлением оградить омбудсмена от жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.

Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стра­не, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало извес­тно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсмен сочтет, что имеются особые обстоятельства, он мо­жет принять жалобу к рассмотрению. По установившейся прак­тике омбудсмен, прежде чем начать расследование, предприни­мает попытку склонить конфликтующие стороны к достиже­нию приемлемого компромисса.

Парламентский омбудсмен проводит расследование, изби­рая его методы по своему усмотрению: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных предста­вителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парла­ментском комиссаре наделяет омбудсмена правом требовать от любого министра, должностного лица и гражданина предостав­ления всей информации и документов, относящихся к делу.

Завершив расследование, омбудсмен должен составить от­чет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, но просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обратившемуся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжа­луются; руководителю соответствующего ведомства. Законом Предусмотрена обязанность последнего проинформировать омбудсмена о том, какие меры он намерен предпринять для устранения допущенной несправедливости. Ежегодно омбудсмен направляет отчет о своей деятельности в специальный парла­ментский комитет (по делам парламентского омбудсмена), ко­торый на основе этого отчета оценивает его деятельность и ин­формирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсмен располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, занима­ющихся сбором и истребованием документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и сви­детелей.

Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсменов в Великобритании показывает, что этот институт играет поло­жительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципаль­ных органов. Вместе с тем английская модель не свободна от некоторых недостатков. Его компетенция ограничена, в резуль­тате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствует прямой доступ граждан к омбудсмену, его выводы и заключения имеют рекомендатель­ный, а не обязывающий характер. Проблемами совершенство­вания и обеспечения эффективности деятельности омбудсмена постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с его компетенцией и юрисдикцией.

Институт омбудсмена, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, вне­сенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиа­тор рассматривает жалобы граждан на действия государствен­ных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязатель­ным условием при этом является подача жалобы через членов парламента — депутатов Национального собрания и сенато­ров. На практике, однако, в большинстве случаев депутаты без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от своих избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по собственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, относящимся к его компетенции. Статистические данные свидетельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиатору жалоб постоянно растет. Обобщая результаты их рассмотрения, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим государственным структурам проведение необходимых, с его точки зрения, реформ способных улучшить взаимоотношения между администрацией и гражданами. В соответствии со ст.11 закона от 3 января 1973 года медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить вступившее в законную силу судебное решение в установленный им срок.

Французский медиатор наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор вправе также предлагать внесение поправок к текстам действующих законодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны в пределах своей компетенции проводить проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ограничений: например, документы и материалы, относящиеся к национальной обороне, безопасности государства или внешней политике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медитор может требовать от соответствующего государственного органа любую документацию или материалы, касающиеся дела, по которому он проводит расследование. Характерное и для других моделей института омбудсмана ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого административного акта. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики административных органов и должностных лиц; при этом особое значение имеют ежегодные доклады медиатора о результатах его деятельности, представляемые в парламент.

Важной и широко распространенной формой деятельности омбудсмана во многих странах является право законодательной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент или правительство предложения об изменении и совершенствовании законов и принятых на их основе нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некоторых странах омбудсман наделен правом подавать жалобы в Конституционный суд (Испания, Австрия, Португалия и др.)

По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответственно все более ощутимой становится необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмена. Учреждается омбудсмен по вопросам равноправия мужчин и женщин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителя и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т.е надзора за положением дел в армии, действиями военной администрации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Франция)

Вместе с тем, в рамках Совета Европы все более популярной становится идея о создании института европейского омбудсмена по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.

Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудсмену, если они содержат сведения о правонарушающих дей­ствиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсменом, а направляются им в компетентные ведомства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсмен информирует о под­нимаемых в них проблемах парламент и указывает на целе­сообразность принятия определенных законодательных мер. Право на петицию не считается в Австрии юридическим сред­ством защиты, ибо никто не может претендовать на реализацию указанных в ней притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее содержанием.

Во Франции это право восходит к периоду Великой фран­цузской революции 1789—1794 гг. В первом разделе Консти­туции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав че­ловека и гражданина, провозглашающей права на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно "ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограниче­но". Несмотря на то, что ныне действующая Конституция (1958 г.) не содержит этого права, оно предоставлено и реали­зуется гражданами Франции на основании иных актов. Следу­ет прежде всего сослаться на ордонанс "О деятельности палат парламента" от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксиро­вано, что правила представления письменных петиций устанав­ливаются регламентами этих палат. В принятом в 1959 г. Рег­ламенте Национального Собрания установлен порядок подачи петиций. Они вносятся в общий список в порядке поступления, при этом каждый уведомляется о номере своей петиции. Пред­седателю Национального Собрания петиции передаются депу­татами. В соответствии с Регламентом Председатель Нацио­нального Собрания должен направить петицию в постоянную парламентскую комиссию по вопросам конституционных законов, законодательства и общего управления. Как правило, ука­занная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслушав заключение докладчика, она правомочна направить пети­цию в другую постоянную комиссию Национального Собрания или соответствующему министру либо на рассмотрение непос­редственно Национального Собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае заявитель уведомляется о принятом комиссией решения. Для дачи ответа на петицию министру отводится трех­месячный срок, но истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Нацио­нального Собрания. В этом случае составляется доклад, где воспроизводится полный текст петиции; доклад распространя­ется среди членов Национального Собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.

Практика многих стран убеждает, что это право играет или потенциально может играть важную роль в процессе полити­ческого волеобразования, выступая в качестве прямого воле­изъявления индивидов или их объединений, содействуя форми­рованию их общественного правосознания, а в конечном сче­те — процессу соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Рост коллизий между должностными лицами и гражданами предполагает необходимость создания целостной автономной системы административных судов, которые призваны аннулировать неправомерный административно-юридический акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право индивида. Административная юстиция может быть представлена и квазисудебными органами при некоторых ведомствах для решения конкретных дел, например, по вопросам налогообложения, социальной защиты и т. д.

Поскольку односторонние властные полномочия нередки являются источником различных злоупотреблений, судьи административной юстиции призваны их пресекать, наказывая при этом неправомерно действующих чиновников. Как правило, эти судьи имеют право не только проверять законность управленческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следовательно роль административной юстиции по отношению к управлен­ской деятельности подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция.

Исходя из общих задач административной юстиции (разрешение споров, возникающих между гражданином и исполнительной властью), некоторые ученые считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между государством, с одной стороны, гражданами — с другой. Идея такого справедливого баланса интересов является обоснованием существования административного права в Великобритании или его эквивалента во фран­цузском административном праве как части публичного пра­ва.

Институт административной юстиции зародился во Фран­ции еще в средние века и в эпоху абсолютизма, а администра­тивное право как таковое имеет более чем двухвековую историю. Из Франции этот специальный контрольный механизм постепенно распространяется на другие страны континентальной Европы: со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.

Французская доктрина административной юстиции, при­знанная классической, основана на разделении властей. Из те­ории разделения властей делался вывод о том, что общеграж­данские суды, будучи органами, не связанными с администра­тивными структурами, не должны вмешиваться в деятельность последних. Следовательно, оценку действий административных органов следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения.

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаме­нитым постановлением Трибунала по конфликтам по делу Бланко (1873). Это постановление гласит: "Ответственность; которую может принять на себя государство за убытки, причи­ненные отдельным лицам неправомерными действиями госу­дарственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом".

Таким образом, приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, харак­теризующую взаимоотношения между государственными служ­бами и отдельными гражданами. Пределы гражданско-право­вой и административно-правовой ответственности были уста­новлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается "служебная" вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ста­вить вопрос об ответственности за противоправное деяние.

Административная юстиция рассматривает жалобы на дей­ствия и акты органов государственного управления и должнос­тных лиц, затрагивающие права и интересы частных лиц. Ос­новную массу жалоб по первой инстанции рассматривают ад­министративные трибуналы (их насчитывается 30). Они состо­ят из председателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было со­здано 5 административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исклю­чением некоторых категорий дел, обжалуемых непосредствен­но в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рас­смотрению споров, в которой от имени Совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоя­щих административных судов. Эта секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные дек­реты, на акты, изданные министрами. Судебная практика исхо­дит из того, что администрация обладает дискреционной влас­тью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, созда­ваемых по усмотрению администрации и свободных от судеб­ного контроля.

В ФРГ общий принцип судебной защиты прав граждан вслучае их нарушения "государственной властью" закрепляя Конституцией ФРГ (и. 4 ст. 19). Деятельность самих административных судов основана на Положении 1960 г., в соответствии с которым (§ 40) компетенция административного судов распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, ней и некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления, а также все споры о правая государственных служащих.

Судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предварительное рассмотрение жалобы, т. е. проверка правомочности и целесообразности административного акта. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. Такое предварительное решение по жалобе принимает "вышестоящий орган" — во многих случаях глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акт которые хотя и правомерны, но не целесообразны, и тем самый не доводить дело до административного судьи.

Структура административной юстиции ФРГ трехступенчатая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель: первичные административные суды и Высший административный суд (по одному в каждой из земель ФРГ, кроме одного общего — для земель Нижней Саксонии и Шлезвиг-Гольш­тейна). Как правило, дела в этих судах рассматривают коллегии в составе трех профессиональных судей и двух "почетных судей". Во главе системы административной юстиции стоит федеральный административный суд; в его структуре имеется 2 сенатов в составе пяти профессиональных судей.

Низовые (первичные) административные суды рассматри­вают по первой инстанции подавляющую массу дел. По постановлению органа административной юстиции обжалуемый уп­равленческий акт может быть отменен либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должност­ных лиц. В компетенцию высших административных судов входит рассмотрение апелляционных, а при некоторых услови­ях и кассационных жалоб на решения и определения админис­тративных судов, а также в исключительных случаях наиболее важных дел по первой инстанции. Федеральный администра­тивный суд в основном занят рассмотрением кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов.

Если административный суд любой инстанции (и специализации) убежден, что какой-либо принятый парламентом закон противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт — до назначения процедуры слушания — Федеральному конституционному суду. Следовательно, административные суды не вправе осуществлять контроль за конституционностью норм, не связанных с конкретным делом.

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами. Это значит, что при осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодатель­ства, но и учитывать права и свободы гражданина.

В Италии административная юстиция также образует са­мостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судеб­ным органом. Совет контролирует законность актов прави­тельства и министерств и рассматривает апелляционные жало­бы на решения нижестоящих областных административных три­буналов.

Административные трибуналы имеются в каждой из 20 об­ластей и выступают как органы первой Инстанции, рассматрива­ющие жалобы на постановления и действия исполнительной власти. Областной административный трибунал состоит из пред­седателя, назначаемого из числа членов Государственного сове­та, и не менее чем пяти членов. Административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: 1) по вопросам законности управ­ленческих актов и действий администрации; 2) так называе­мую юрисдикцию по существу, т. е. обязывающую админист­рацию совершить положительные действия; 3) исключитель­ную юрисдикцию по охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем закона.

Процесс формирования административной юстиции в Ита­лии был достаточно длительным и многоэтапным. Еще в про­шлом веке доктриной была выработана концепция "субъектив­ных прав и законных интересов", принимаемая и ныне совре­менной административно-правовой доктриной. Субъективное право согласно этой концепции принадлежит индивиду как та­ковому и не затрагивает публичного интереса. Следователь­но, носитель субъективных прав является субъектом частно­правового отношения в отличие от субъекта публично-право­вого отношения, выступающего в качестве носителя законных интересов. В соответствии с этим делением и должна устанав­ливаться гражданская и административная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администрацией может воз­никнуть лишь по поводу нарушения последней его законных

интересов.

Для обеспечения надлежащей судебной защиты законных интересов еще в конце прошлого века была учреждена специ­альная секция Государственного совета. За ней признаны пол­номочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превыше­нии власти и нарушении законов действиями (решениями) ор­ганов управления, наносящими ущерб законным интересам граж­дан. Государственный совет был правомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это право­мочие, ныне действующая Конституция Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по ох­ране законных интересов граждан в их отношениях с админи­страцией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных нрав.

Особенность итальянской системы административной юс­тиции состоит в более широких юрисдикционных полномочи­ях административного судьи. В отличие от Франции, где такой судья не вправе предписывать администрации конкретные дей­ствия, в Италии он обладает способностью не только аннулиро­вать любой акт административного органа, но и потребовать от администрации принятия нового акта.

Показательно, что Италии присущ дуализм: наряду с об­щими административными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой. Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров существует отдельная иерархическая система судов, достаточно отчетливо отграни­ченная от общей юрисдикции, общие суды также правомочны выносить в отдельных случаях частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администра­ции определенной суммы убытков.

Современное состояние административной юстиции в та­ких странах, как США и Великобритания, характеризуется оп­ределенной спецификой. По мнению многих американских спе­циалистов, со второй половины XX в. со всей остротой встал вопрос о введении ответственности за правонарушения, совершенные работниками государственного аппарата. Это в свою очередь потребовало принятия специального законодательства в рамках которого все виды административной деятельности и все стадии административного процесса были подробно регламентированы.

В США основополагающим актом является Закон об ад­министративной процедуре 1946 г., который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального нра­ва, "важной вехой в развитии самой идеи о необходимости рас­ширения в современных условиях ответственности админист­рации за причиненный ущерб"¹. Статьи этого нормативного акта неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации (в частности, поправками 1961, 1967, 1974 гг.). Кроме того, многие штаты имеют и свои законы об административной процедуре.

Закон 1946 г. стал первой в странах общего права попыт­кой установить важнейшие принципиальные положения, регу­лирующие административную процедуру. Согласно этому акту право па судебную проверку имеет "лицо, несущее ущерб вследствие действия административного учреждения". Его ключевая норма гласит: США несут ответственность согласно поло­жениям настоящего раздела об исках из причинения вреда та­ким же образом и в той же степени, что и частные лица при подобных обстоятельствах. Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она дей­ствует на стыке исполнительной и судебной властей: для пес характерно сочетание деятельности административных квазисудебных учреждений с рассмотрением дел административно­го характера в рамках общих судов. Как известно, в США фун­кционируют параллельно единая федеральная система судов и самостоятельные судебные системы штатов.

Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, рас­сматривают жалобы па решения и действия административных учреждении и должностных лиц по мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности — проверка конституционности действий (или, напротив, отказа от действии) должностных лиц федерации и штатов. Как правило, в суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных. Дело рас­сматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным. Важное место за­нимает Претензионный суд. Этот орган рассматривает граж­данские иски физических и юридических лиц к правитель­ству США с требованием о возмещении ущерба, причиненно­го нарушением договоров, и по ряду других оснований. Сре­ди подобных судебных учреждений федерального характера следует выделить Суд по внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с опре­делением размера федеральных налогов и их уплатой. Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдик­ции — либо самостоятельно, либо при окружных судах. Они разбирают дела об административных правонарушениях, ли­цензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по ко­торым выносятся решения о правах и обязанностях конкрет­ных лиц.

Квазисудебные административные органы разбирают ежегодно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, определением размера налогов, назначением социальных пособий др. Поскольку они действуют в масштабах соответствующе отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узкий ведомственный характер.

В Великобритании органы административной юстиции при­обретают все большее значение. К числу свойств администра­тивных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру разбирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и рассле­дованиях, который создал единую правовую основу для дея­тельности большого количества органов, занимающихся разре­шим административных конфликтов в социально-экономи­ческой сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный Совет административных трибуналов с правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также консультатив­ным органом при правительстве. Совет вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим деятельность специальных су­дов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их деятельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. _и 1971 г. Учреждаются они в статутном порядке соответствующими актами британского парламента. Основная функция три­буналов — рассмотрение споров между гражданами и госу­дарственными учреждениями по вопросам, имеющим обществен­ный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы являются специальными правопри­менительными органами, дополняющими систему судов общей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как "со­здаваемый парламентом механизм" для целей административ­ного арбитража, а не как часть аппарата государственного уп­равления.

В настоящее время в Великобритании действуют 67 сис­тем административных трибуналов, включающих комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер. Классификацию административных трибуналов можно прово­дить J7O следующим областям социально-экономической жиз­ни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции.

В соответствии с такой классификацией создаются и необ­ходимые трибуналы. Например, но вопросам землепользова­ния учреждены: трибунал земельных отношений, суды местно­го землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере благосостояния существуют трибуналы: наци­онального вспомоществования, производственного травматиз­ма, медицинского обеспечения, национальных служб здравоох­ранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между предпринимателями и наемными работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате пособия и др. Решения промышленных трибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спо­рам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Этот трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов — специалистов либо представителей предпринимателей и на­емных работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на огра­ничение свободы промысла. Этот орган был создан для ре­шения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и т. п. Помимо профессио­нальных юристов в составе данного суда заседают лица, яв­ляющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции регио­нов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г.

Рассмотренные современные модели административной юстиции в различных странах свидетельствуют о существо­вании многочисленных разновидностей этого института. Обя­занность государства обеспечить гражданину судебную защи­ту его законных прав и интересов является важным элемен­том правовой государственности. Административная юсти­ция — эффективный инструмент ограждения личности от не­законных или необоснованных притеснений публичных влас­тей, поскольку "одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость.

Специфические условия каждой страны, государственно-правовые преобразования, предшествовавшие созданию омбудсменовских служб или сопровождавшие его, предопределяют ту или иную модификацию классического скандинавского омбудсмена. Этот феномен свидетельствует о тон, что правозащитные институты не знают национальных границ.

12.2. Правовой статус и компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по пра­вам человека относится к ведению Государственной Думы.

Высокий статус Уполномоченного предопределяет достаточно сложный порядок осуществления этих действий.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы. Одно и то же лицо не может быть назначено более чем на два срока подряд. Институт Уполномоченного учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблю­дя и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Направления деятельности Уполномоченного разносторонни.

Установленными Федеральным конституционным закон, средствами он способствует:

1) восстановлению нарушенных прав;

2) совершенствованию законодательства о правах человека гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанны принципами и нормами международного права;

3) развитию международного сотрудничества в области прав человека;

4) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человек форм и методов их защиты.

Правовой статус Уполномоченного характеризуется следую­щими чертами.

1. При осуществлении своих функций Уполномоченный неза­висим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.Вмешательство в деятельность Уполномо­ченного с целью повлиять на его решение, неисполнение долж­ностными лицами обязанностей по отношению к Уполномоченно­му, воспрепятствование его деятельности в иной форме влечет ус­тановленную законодательством ответственность.

2. Должность Уполномоченного несовместима с обладанием де­путатским мандатом, нахождением на государственной службе, занятием какой-либо другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

3. Уполномоченный не вправе заниматься политической дея­тельностью, быть членом политической партии или иного общест­венного объединения, преследующего политические цели.

4. В течение всего пятилетнего срока его полномочий Уполно­моченный обладает неприкосновенностью, содержание которой конкретизировано в Федеральном конституционном законе и не отличается от содержания депутатской неприкосновенности. Для применения к Уполномоченному предусмотренных в названном Законе мер принудительного воздействия требуется согласие Государственной Думы.

5. Уполномоченный не наделен властными полномочиями, директивными мерами воздействия на государственные и иные органы и должностных лиц, не принимает правовые акты. Однако рассматриваемый Закон устанавливает широкий круг обязанности названных субъектов в отношении действий и обращений Уполномоченного (оказание содействия, проведение по поручению Уполномоченного определенных действий, предоставление информации, необходимых материалов и т.п.).

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие детва защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

6. Уполномоченный и создаваемый для обеспечения его дея­тельности рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Госу­дарственного герба Российской Федерации.

Чтобы обеспечить независимость Уполномоченного от каких-либо органов, финансирование его деятельности осуществляется из федерального бюджета, в котором выделяемые ему средства предусматриваются отдельной строкой.

7. Закон устанавливает основания, которые влекут или могут повлечь досрочное освобождение от должности Уполномоченного Государственной Думой.

Безусловное освобождение от должности следует в случаях, если Уполномоченный нарушил запрет на совмещение им своих функций с занятием другой указанной в ст. 1 Федерального кон­ституционного закона деятельностью, а также если в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда.

Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Госу­дарственной Думой ввиду его неспособности по состоянию здоро­вья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

Основанием для досрочного освобождения от должности может явиться подача Уполномоченным заявления о сложении полно­мочий.

Основным содержанием компетенции Уполномоченного является рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Согласно Федеральному конституционному закону, заявителя­ми жалобымогут быть не только граждане Российской Федерации, и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.

Круг органов и лиц, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы Уполномоченному, не всеобъемлющ. В соответствии основными целями учреждения должности Уполномоченного - обеспечение соблюдения и уважения прав и свобод государствен­ными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами - именно решения, действия (бездействие) этих субъектов (а также государственных служащих) могут быть предметом жалобы Уполномоченному. Закон оговаривает, что жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации Уполномоченный не рассматривает.

Уполномоченный рассматривает только те жалобы, который были ранее обжалованы в судебном либо административном порядке, но заявитель не согласен с принятым решением. Кроме того, установлен срок подачи жалобы: не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда последнему стало известно об их нарушении.

Закон (в ст. 19) обеспечивает льготные условия при подаче жалобы Уполномоченному. Так, она не облагается государственной пошлиной; жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, не подлежат просмотру администрацией и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Уполномоченный имеет право в различных формах реагировать на полученные жалобы: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. При этом отказ обжалованию не подлежит, но должен быть мотивирован.

Конкретную форму реагирования на жалобу Уполномоченный определяет самостоятельно с учетом самых многообразных обстоятельств, сопутствующих жалобе по каждому делу.

Уполномоченный наделен широким кругом прав,необходимых для надлежащей проверки жалобы. В частности, он правомочен обращаться к компетентным государственным органам и должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению; беспрепятственно посещать все органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и т.д.;

запрашивать и получать необходимые ему сведения и документы; получать объяснения от должностных лиц и государственных служащих (исключая судей).

Порезультатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

- обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод участвовать в судебном процессе;

- обращаться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении соответствующего должностно­го лица;

- обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда;

- изложить свои доводы должностному лицу, имеющему право вносить протест;

- обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным ми подлежащим применению в конкретном деле.

В пределах своей компетенции Уполномоченный может в соот­ветствующих случаях принимать меры по защите прав и свобод и по своей инициативе, без жалобы. Закон в ст. 21 допускает такую возможность при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.

Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заклю­чение.

По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности всем федеральным органам государственной власти. По отдельным вопросам соблюдения прав и сво­бод граждан в Российской Федерации он может направлять в Государственную Думу специальные доклады, вправе предложить Думе создать парламентскую комиссию по расследованию фактов нарушения прав и свобод или провести парламентские слушания, выступить с докладом на очередном заседании Думы в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан. Уполномоченный взаимодействует с неправительственными правозащитными организациями, функционирующими в России, поддерживает широкие связи с международными организациями правозащитного характера.

В России зарождается практика назначения уполномоченных по правам человека на общественных началах. Они появились в отдельных университетах и школах. Обосновывается необходимость создания института уполномоченных по защите прав отдельных категорий граждан, в отношении которых наблюдаются массовые нарушения прав (в сфере исполнительной системы, детей-беспризорников и др.)

В соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации. Причем подача жалобы последнему не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как федеральный государственный орган призван обеспечивать защиту прав и законных интере­сов личности, их соблюдение и уважение государствен­ными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.

Уполномоченный замещает одну из высших государ­ственных должностей Российской Федерации. В своей деятельности он руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным зако­ном, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международ­ного права, международными договорами России.

Важно отметить, что введение режима чрезвычайно­го или военного положения на всей территории Россий­ской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Во многом это свя­зано с конституционными нормами, определяющими, что даже в условиях чрезвычайного положения, когда для обеспечения безопасности граждан и защиты кон­ституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод человека, права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции Российской Федерации, не мо­гут ограничиваться ни при каких обстоятельствах.

Продолжение правозащитной деятельности Упол­номоченного в условиях чрезвычайного или военного положения обусловлено необходимостью не только обеспечения гарантий соблюдения общепризнанных прав человека в любых условиях и при всех обстоя­тельствах (в том числе при объявлении войны или воз­никновении вооруженного конфликта), но и безуслов­ного выполнения норм международного гуманитарного права по облегчению участи гражданского населения, раненых, больных и военнопленных, а также соблюде­нию прав личного состава санитарных формирований, учреждений, госпитальных судов.

Недопустимость прекращения или приостановления деятельности Уполномоченного либо ограничение его компетенции в условиях введения названных режимов не только подчеркивают независимость его деятельно­сти и неприкосновенность правового статуса, но и по­вышают его ответственность за безусловное соблюде­ние конституционных прав и свобод человека в любых экстремальных обстоятельствах.

В соответствии со ст. 6 Федерального конституцион­ного закона «Об Уполномоченном по правам человека в российской Федерации» на должность Уполномоченно­го назначается лицо, являющееся гражданином Рос­сийской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее позна­ния в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Вопрос о даче согласия на лишение Уполномоченного неприкосновенности решается Государственной Думой.

Федеральным конституционным законом установ­лен не подлежащий расширительному толкованию пе­речень правовых оснований для досрочного освобождения Уполномоченного от должности:

- нарушение им правовых предписаний, запрещаю­щих заниматься деятельностью, не совместимой с его статусом;

- вступление в законную силу приговора суда, кото­рым он признан виновным в совершении уголовно нака­зуемого деяния.

Его полномочия могут быть прекращены при неспо­собности по состоянию здоровья или иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех меся­цев подряд) исполнять свои обязанности, а также в слу­чае подачи им заявления о сложении полномочий.

Закон определяет четыре главных направления дея­тельности Уполномоченного. Он должен способство­вать:

1) восстановлению нарушенных прав;

2) совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведе­нию его в соответствие с общепризнанными принципа­ми и нормами международного права;

3) развитию международного сотрудничества в об­ласти прав человека;

4) правовому просвещению по вопросам прав и сво­бод человека, форм и методов их защиты.

Работа Уполномоченного по правам человека и со­трудников аппарата показала, что имеются и иные на­правления деятельности, четко не указанные в законе. К ним относится взаимодействие:

- с неправительственными правозащитными орга­низациями;

- со средствами массовой информации;

- с государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Данная функция предопределена всей сутью Феде­рального конституционного закона об Уполномоченном.

Без конструктивного сотрудничества с властями не­возможно оказать помощь человеку, защитить и вос­становить его права. В этом и своеобразие правового статуса Уполномоченного. Он должен видеть недостат­ки в деятельности властей, подвергать их критике, вы­сказывать в их адрес рекомендации, но и уметь контак­тировать, взаимодействовать во имя выполнения тех обязанностей, которые на него возложены.

В соответствии с Федеральным конституционным законом Уполномоченный рассматривает жалобы рос­сийских граждан и находящихся на территории нашей страны иностранных граждан и лиц без гражданства.

Граждане Российской Федерации, в отличие от ино­странцев и лиц без гражданства, вправе обращаться к Уполномоченному за защитой и содействием в восста­новлении нарушенных прав, независимо от места их нахождения и проживания.

Правом на обращение к Уполномоченному обладают физические лица. Не исключаются вместе с тем и коллективные обра­щения, в том числе и в защиту конкретного человека. Этим правом, в частности, активно пользуются непра­вительственные правозащитные организации.

Право на обращение к Уполномоченному не ограни­чивается никаким цензом - возрастным, по полу, наци­ональной и религиозной принадлежности, политичес­ким убеждениям.

Уполномоченный рассматривает жалобы на реше­ния или действия (бездействие) государственных орга­нов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согла­сен с решениями, принятыми по его жалобе.

Уполномоченный не рассматривает жалобы на ре­шения палат Федерального Собрания Российской Фе­дерации, законодательных (представительных) орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая практика является общепринятой в мире.

Не допуская вмешательства в сферу отправления правосудия, Уполномоченный вправе проверить по лю­бому уголовному или гражданскому делу, или делу об административном правонарушении, рассмотренному судебными органами (после вступления в законную си­лу принятых ими решений), соблюдение таких, напри­мер, прав человека, как право на равенство всех пе­ред судом, на гарантию судебной защиты прав и свобод человека, на получение квалифицированной юридичес­кой помощи, на недопустимость использования доказа­тельств, полученных незаконным путем, на обеспечение потерпевшим доступа к правосудию и компенсацию причиненного им ущерба.

Необходимость предварительного использования заявителями первоначальных средств правовой защи­ты обусловлена тем, что государственным органам, ор­ганам местного самоуправления и должностным лицам до того, как их решения будут подвергнуты рассмотре­нию со стороны Уполномоченного, должна быть предо­ставлена возможность самостоятельно устранить допу­щенные нарушения.

В связи с исполнением служебных обязанностей Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, руководителями общественных объединений, лицами командного состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

Свои правозащитные функции Уполномоченный реализует без каких-либо предварительных согласований, но в условиях строгой официальности и открытости. В деятельности Уполномоченного исключается производство каких-либо оперативно-розыскных мероприятий.

Государственный орган, орган местного самоуправле­ния или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обяза­ны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Порядок продления этого срока не предусматривается, поскольку он является достаточным для принятия решения.

Признав принятые меры достаточными, Уполномо­ченный прекращает производство по жалобе, о чем уведомляет заявителя.

В отдельных случаях, руководствуясь справедливо­стью и голосом совести, не дожидаясь официального об­ращения к нему, Уполномоченный вправе в пределах своей компетенции самостоятельно принимать необхо­димые меры реагирования для пресечения допущен­ных нарушений.

Такими являются случаи, связанные с массовыми или грубыми нарушениями прав и свобод граждан, или имеющие особое общественное значение, или сопря­женные с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Эти случаи не предполагают предва­рительного обжалования соответствующих решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в судебном или административном порядке.

В случаях массовых нарушений прав человека право­защитная деятельность Уполномоченного не может ог­раничиваться только публичными призывами к органам государственной власти об их немедленном прекраще­нии. Уполномоченный во всех случаях обязан добивать­ся устранения последствий, недопустимости их повторе­ния и привлечения виновных к ответственности.

Ежегодный доклад Уполномоченного является сред­ством, с помощью которого органы государственной власти Российской Федерации из первых рук получают достоверную информацию о реальном функционирова­нии государственных механизмов в области прав лич­ности, соблюдения международных стандартов в сфере человеческого измерения.

По мнению Комиссара Совета Европы по правам че­ловека Альваро Хиль-Роблеса, публичное вмешательст­во Уполномоченного в чиновничью систему, основанную, как правило, на безнаказанности и круговой поруке, а также на отсутствии общественного и политического контроля, привилегиях и административных излишест­вах, должно быть подлинным детонатором для безмя­тежной жизни бюрократического аппарата.

Гласность, освещение фактического положения дел в сфере соблюдения стандартов человеческого измерения, имеющихся диспропорций между конституционными обязательствами государства и их реальным исполнени­ем, а также официальное перечисление должностных лиц, виновных в нарушениях прав и свобод человека, должно являться основанием для соответствующего ре­агирования органов государственной власти по совер­шенствованию законодательной и правоприменитель­ной деятельности.

Ежегодный и специальные доклады Уполномоченно­го составляют основные правовые инструменты, на ко­торых основывается авторитет и успех возглавляемого им института. Для обеспечения его эффективной дея­тельности исключительно важно, чтобы Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государст­венная Дума Федерального Собрания Российской Фе­дерации, Правительство Российской Федерации, Кон­ституционный Суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации и Генеральный прокурор Рос­сийской Федерации уделяли рассмотрению докладов о деятельности Уполномоченного особое внимание, так как реализация задач по защите прав человека воз­можна только посредством скоординированных действий всех органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специаль­ные доклады. В отличие от ежегодных докладов, подле­жащих обязательному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады Уполномоченного по от­дельным вопросам соблюдения прав человека могут публиковаться этим или другими периодическими из­даниями только по его решению. Печатные средства массовой информации, которым направлен специаль­ный доклад Уполномоченного, не вправе отказать в его опубликовании.

Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения, неисполнение должно­стными лицами обязанностей, предусмотренных Феде­ральным конституционным законом, а равно воспре­пятствование его деятельности в иной форме влечет, согласно ст. 17.2 Кодекса Российской Федерации об ад­министративных правонарушениях, наложение адми­нистративного штрафа в размере от десяти до двадца­ти минимальных размеров оплаты труда. Дела о названных административных правонарушениях, на основании п. 1 ст. 23.1 того же Кодекса, рассматривают­ся районными (городскими) судами.

Важным направлением работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являет­ся развитие сотрудничества с зарубежными организаци­ями, функционирующими в сфере защиты прав человека.

В рамках международной деятельности Уполномо­ченный выступает как посредник в отношениях с орга­низациями, в компетенцию которых входит мониторинг ситуации с правами человека. Налаживание связей с национальными институтами защиты прав человека других стран позволяет решать конкретные задачи за­щиты прав российских граждан за рубежом, обмени­ваться опытом работы.

Международное сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации ведется по двум основным направлениям: развитие партнерских связей с международными (межгосударственными и не­правительственными) организациями, занимающимися вопросами защиты прав человека, и установление и развитие отношений с национальными омбудсменами (уполномоченными по правам человека) зарубежных государств. Работа на этих направлениях осуществля­ется в координации с Министерством иностранных дел Российской Федерации и российскими загранпредставительствами.

Установлены и получили развитие связи с такими ав­торитетными международными институтами, как Управ­ление Верховного Комиссара ООН по правам человека, Управление Верховного Комиссара ООН по делам бежен­цев, Международный Красный Крест, Комиссия Евро­пейского Союза, Совет Европы, Парламентская Ассамб­лея Совета Европы, Европейский Суд по правам человека, Европейский Комитет по предупреждению пыток, Евро­пейский институт омбудсмена, Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопас­ности и сотрудничеству в Европе, Совет государств Бал­тийского моря, международные неправительственные правозащитные организации «Эмнисти Интернэшнл», «Хьюман Райтс Уотч» и другими.

Подписаны соглашения о взаимодействии с Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, с московским представительством Уп­равления Верховного Комиссара ООН по делам бежен­цев (УВКБ ООН), в рамках которых осуществлялись согласованные мероприятия. Налажено сотрудничест­во с Объединенной Программой ООН по ВИЧ/СПИДу, с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ).

12.3. Новные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. В настоящее время в национальных правозащитных системах активно используется опыт конституционно­го института омбудсмена (Уполномоченного по правам человека), зародившегося в Швеции в начале XIX сто­летия. В большинстве государств мира этот конститу­ционно-правовой институт внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина сформировался значи­тельно позже, во второй половине XX столетия.

Сегодня более чем в 100 странах мира действуют по­добные структуры. В разных государствах должность омбудсмена называется по-разному. В Испании - это Защитник народа, в Греции - Защитник граждан, в Ве­ликобритании - Парламентский комиссар по админис­трации, в Дании - Парламентский омбудсмен, в Нидер­ландах - Национальный омбудсмен, в Молдове парламентские адвокаты, во Франции - Медиатор, в Дольше - Представитель по правам граждан, в Порту­галии — Уполномоченный по делам правосудия, в Алба­нии - Парламентский адвокат народа, в России - Упол­номоченный по правам человека.

Мировой опыт становления и развития института омбудсмена свидетельствует о том, что он является эф­фективным инструментом правового демократического государства по защите прав и законных интересов чело­века. Международные организации - ООН и ее специа­лизированные органы, ОБСЕ, Совет Европы - рассмат­ривают создание института омбудсмена как одно из важнейших условий формирования институтов демо­кратии, обеспечения эффективной связи между госу­дарственными структурами и гражданским обществом. Идея учреждения в России должности Уполномочен­ного по правам человека впервые получила юридичес­кое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Со­ветом РСФСР.

Статья 40 Декларации предусматривала, что парла­ментский контроль над соблюдением прав человека возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека, который назначается Верховным Со­ветом сроком на 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР¹. Постановление о введении Декларации в действие излагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного по правам человека. Однако в то время закон принят не был.

Во всех проектах Конституции, обсуждавшихся на­чиная с 1991 года на заседаниях действовавшей в рам­ках Верховного Совета РСФСР Конституционной ко­миссии, было

предложение ввести государственную должность Парламентского уполномоченного по пра­вам человека.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 г. Пункт «д» ч. 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным консти­туционным законом.

Однако еще до принятия соответствующего закона, 17 января 1994 г., Государственная Дума назначила на должность Уполномоченного по правам человека в Рос­сийской Федерации депутата Государственной Думы, члена фракции «Выбор России» С.А. Ковалева.

Назначение на пост Уполномоченного по правам че­ловека было оформлено в рамках пакетного соглаше­ния между думскими депутатскими фракциями и груп­пами, что, как представляется, не соответствует букве и духу Конституции.

Помимо этого, С.А. Ковалев сохранял за собой долж­ность Председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, на которую был назначен в сентябре 1993 г.

В связи с тем что работа над федеральным конститу­ционным законом «Об Уполномоченном по правам че­ловека в Российской Федерации» в Государственной Думе затягивалась, в августе 1994 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обес­печению конституционных функций Уполномоченного по правам человека».

Согласно Указу, до принятия соответствующего за­кона реализация функций Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должна была обес­печиваться путем осуществления полномочий, предо­ставленных Председателю Комиссии по правам чело­века при Президенте Российской Федерации.

Функции рабочего аппарата Уполномоченного бы­ли возложены на президентскую Комиссию по пра­вам человека. Неоднозначность и сложность ситуа­ции заключалась в том, что при отсутствии федерального конституционного закона первый российский Уполномо­ченный должен был действовать на основании прези­дентских указов, а не закона. Это негативно повлияло на формирование в стране нового конституционно-правово­го института.

10 марта 1995 г., Государственная Дума отменила свое решение о назначении С.А. Ковалева на должность Уполномоченного по правам человека.

Раб