Лекция 9. Особая роль правового зонирования

Правовое зонирование "работает" на рынок и в условиях рынка недвижимости. Логика существующей сегодня ситуации кардинальным образом отличается от установок планово-административной системы градостроительства советского периода.

1. Местная власть в условиях разнообразия и равной защиты всех фор собственности, в том числе и частной, уже не может претендовать на не ограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах го рода. Она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы, одновременно ограничивая сферу своей прямой ответственности. Город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц, отсюда ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами — владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами.

2. Градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов. Эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях. По мере утверждения рыночных отношений все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства и наоборот — утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо двум его главным участникам - с одной стороны, муниципалитетам, с другой — нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам.

Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и peaлизации местных социальных программ. Основными компонентами этой политики станут: резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам — инвесторам, застройщикам;

инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;

сосредоточение бюджетных средств для реализации социальных программ с использованием так называемого "кумулятивного эффекта зонирования". Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции, создавать новые рабочие места и т.д. Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать) при использовании правового зонирования открываются новые перспективы: сначала будет приобретаться земельный участок с пакетом четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы;

в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые "ждут" своих потенциальных владельцев, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности; возрастет инвестиционная активность, снизится риск инвестиций в недвижимость, появится возможность выбора наиболее выгодного и эффективного способа использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации благодаря возможности предоставлять долгосрочные права на сформированные земельные участки до начала строительства возрастут финансовые возможности владельцев обустраивать недвижимость с использованием механизмов ипотеки земельных участков.

Проблемы развития городов, которые помогает решать система градо-регулирования, основанная на принципах правового зонирования, могут быть объединены в четыре основные группы:

проблемы финансовых ресурсов развития;

проблемы качества среды проживания;

проблемы пространственных ресурсов развития;

проблемы участия жителей в принятии градостроительных решений.

Проблемы финансовых ресурсов развития городов.

Главный внутренний ресурс потенциального развития городов — это земля. Правовое зонирование, определяя характер использования земли, устанавливает ее ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Реальная стоимость земли начинает последовательно осознаваться и воплощаться в реальных оценках при совершении операций с недвижимостью. Осознание реальной стоимости городской земли побуждает формировать местные бюджеты на основе ежегодного их пополнения частью этой стоимости в виде фиксированного процента. Города получают стабильный внутренний источник финансовых поступлений для нужд развития, основанный на налогообложении недвижимости по ее реальной рыночной стоимости.

Более того, система градорегулирования, основанная на правовом зонировании, создает условия для активного привлечения внешних финансовых источников со стороны частных лиц. Это происходит в силу трех главных причин:

1)наличие правовых гарантий на соответствующее использование земли в целях инвестирования проектов строительства;

2)возможность приобретения прав долгосрочного владения земельными участками (в форме собственности или долгосрочной аренды) еще до начала полномасштабных проектных проработок, а эти права открывают дорогу для ипотечного кредитования строительства под залог земли;

3)сокращение сроков получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности, а также уменьшение связанных с этим издержек, в итоге процесс инвестирования в городское развитие приобретает более широкие масштабы и протекает более быстрыми темпами.

Проблемы качества среды проживания.

Система градорегулирования, основанная на правовом зонировании, помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы, связанные с качеством среды проживания.

Рассмотрим довольно распространенную в отечественных городах ситуацию: дымящая фабрика в центре города. Она приватизирована, земельный участок выкуплен. На этом месте город хочет создать общественно-деловой центр. Эти намерения зафиксированы в утвержденном генеральном плане. Однако свои планы город реализовать не может. Почему?

Потому что отсутствует юридический механизм и, соответственно, увязка его с экономическим механизмом. Дело в том, что градостроительная документация (в данном случае генеральный план) осталась с юридической точки зрения незавершенной. В ней нет имеющего юридическую силу списка конкретных видов разрешенного использования недвижимости применительно к определенным районам города, в данном случае — к.месту расположения фабрики.

Если бы такой список имелся, то он предусматривал бы более прибыльные виды использования недвижимости, чем те, которые ныне практикуются на фабрике. Поскольку на этом месте предполагается соорудить общественно-деловой центр, то в таком списке были бы обозначены, скажем, банковская и страховая деятельность, торговля, ресторанный бизнес и т.п., прибыльность Которых заведомо существенно выше, нежели прибыльность производственной деятельности.

Если бы в генеральном плане был этот список, фабрика под воздействием экономических механизмов рано или поздно была бы вынуждена переместиться в иное место или перепрофилироваться. К примеру, существенно возросла бы стоимость земли (а вместе с тем и налоги на ее использование). Чтобы их выплатить, нужно было бы иметь более высокие доходы, которые фабрика в ее нынешнем состоянии не смогла бы получить. При этом для владельцев фабрики это вовсе не было бы трагедией. Перед ними открываются разнообразные возможности, скажем, они могут заложить возросшую в цене землю в банке, получить кредит, купить в пригороде более дешевый земельный участок и построить на нем новые здания для фабрики или продать фабрику новому владельцу, который сможет более эффективно использовать участок городской земли. Более высокая эффективность в данном, случае будет означать строительство (в соответствии с требованиями зонирования) и использование общественно-делового центра, о котором так долго и безуспешно печется город. В актах правового зонирования содержится такая норма, как "несоответствующее использование". Согласно этой норме, те объекты недвижимости, которые существовали до введения правового зонирования и чьи характеристики и параметры использования расходятся с градостроительными регламентами, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при условии, что степень несоответствия градостроительным регламентам не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно происходить только в направлении приведения их в соответствие с градостроительными регламентами, установленными правовым зонированием.

В части решения проблем городского развития рассматриваемая система градорегулирования выполняет двойную задачу. Она представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, параллельно обеспечивая взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в действие. Взаимодействие этих механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее трудно поддававшиеся решению, например проблемы перепрофилирования и перебазирования вредных производств.

Проблемы пространственных ресурсов развития.

Система градорегулирования, основанная на правовом зонировании, помогает решать проблемы пространственных ресурсов для будущего развития города. Для этого существует четыре основных способа действий.

1. Резервирование свободных территорий для определенных функций в соответствии с прогнозируемыми потребностями. На пригодные территории в документах правого зонирования налагаются зоны определенного назначения, например жилого или производственного. Именно для этих функций со временем и будут использованы выделенные территории.

2.Резервирование свободных территорий для еще не выявленных функций под будущее использование. В таких случаях обычно устанавливаются зоны так называемой низкой интенсивности использования: зоны открытых пространств или зоны сельскохозяйственного использования. Установление таких зон будет означать, что в их пределах не будет происходить активной строительной деятельности. Если же со временем возникнет необходимость в застройке этих территорий, то будет осуществлено перезонирование в соответствии с выявившимися потребностями в определенных типах строительства.

Переориентация существующих зон на иные виды использования. Этот метод применяется, когда имеется избыток территорий определенного назначения. Например, если в городе имеются излишки территории производственного назначения с низкой эффективностью использования при морально устаревшей застройке (что часто наблюдается в российских городах), то применительно к части таких территорий может быть принято решение об установлении зон иного назначения, например общественного или жилого. Это будет означать, что производственная деятельность на этих территориях может продолжаться некоторое время, но в "замороженных" масштабах, то есть без прироста мощностей и объемов производственного строительства. Со временем, когда город накопит достаточно ресурсов или когда частные инвесторы проявят соответствующие инициативы, эти территории могут быть реконструированы под предопределенное зонированием общественное или жилищное использование. 4. Резервирование территорий под расширение застройки за пределами административных границ города. Ныне решение этой проблемы, по существу, блокировано, поскольку в большинстве случаев делается акцент на прирезку дополнительных территорий в контурах расширяемых административных границ городов, что встречает противодействие со стороны сопряженных административных районов, не намеренных расставаться с принадлежащими им землями. Система градорегулирования, основанная на принципах правого зонирования, позволяет сменить акценты в процессе решения этой проблемы. По взаимному согласию нескольких сопряженных муниципальных органов подготавливаются нормативные акты правового зонирования на территорию в масштабах пригородной зоны. Эти документы после их принятия начинают регулировать пространственное распределение территорий для различных типов использования и застройки при согласовании частных и общих интересов. Иными словами, на первое место выдвигаются содержательные, юридические и экономические решения проблем развития города во взаимодействии с пригородом, а на второе — решения относительно изменения границ административной принадлежности тех или иных территорий.

Проблемы участия граждан в принятии градостроительных решений. Город — это переплетение множества интересов, источник множества конфликтов, поле возникновения множества противорчивых ситуаций. Поэтому здесь не может быть однозначных решений. Часто появляется необходимость в специальных согласованиях. Например, есть жилая зона, в которой можно устроить кафе или дискоклуб, но надо понимать, что такое решение отрицательно скажется на соседях: их недвижимость из-за шума, скопления машин и т.д. неизбежно упадет в цене. В такой ситуации жители имеют право поучаствовать в принятии решений и заявить, что строительство данного объекта будет возможным только при выполнении определенных условий (например, при посадке деревьев или кустов, которые заблокируют видимость или ослабят шумовое воздействие).

Разумеется, проводить общественные обсуждения по каждому проекту, за исключением крупных или важных с общественной точки зрения, нереально — слишком трудоемко и может полностью парализовать строительную активность в городе. Но жители могут и должны участвовать в принятии нормативного акта о зонировании, особенно его картографической части. Именно на этом этапе они могут оградить себя и свой квартал от опасности строительства нежелательных объектов. В дальнейшем подобные обсуждения должны проводиться при принятии основных местных градостроительных законов или внесении значительных дополнений в них.

Исходя из этого один из важнейших моментов в системе правового зонирования — обеспечение проведения общественных слушаний при принятии градостроительных решений. В Великом Новгороде, Казани, где правила уже приняты и действуют, практика проведения таких слушаний уже достаточно развита и приносит свои плоды. Посредством общественных слушаний декларативная норма об участии населения в принятии решений превращается в активный и осязаемый инструмент регулирования. Однако местные администрации идут на это с большой неохотой. Например, в Хабаровске были приняты правила землепользования и застройки, но за исключением позиций, связанных с проведением общественных слушаний.

Важно понимать, что сопричастность граждан принятию градостроительных решений чрезвычайно важна не только с психологической, но и в первую очередь с правовой и экономической точек зрения. На сегодняшний день схема такова: сначала выбирается земельный участок, но это не означает, что он будет зафиксирован в конкретных границах — на этом месте может быть обозначено некоторое "пятно застройки". Дальше ведется проектирование, получается разрешение и с некоторого момента начинается строительство. Но, поскольку границы участка не зафиксированы, не было обсуждения с гражданами, недовольные жители часто "ложатся под бульдозер" и останавливают начатое строительство. Чрезвычайно возрастают риски, и вся ситуация оборачивается большой бедой для инвестора. Именно поэтому ему очень важно спрогнозировать все конфликты, в том числе и потенциальные, и разрешить их, так сказать, "на берегу", не подвергая свои инвестиции дополнительным рискам.

Причиной таких рисков является неопределенность фиксации границ участка и прав на участок. В рамках же преобразованной системы изначально готовится проект межевания, фиксируются границы. Проект межевания при реализации крупного или общественно важного проекта согласуется с населением через общественные слушания. И единожды зафиксированные и согласованные с населением границы уже не дают повода недовольным горожанам срывать строительный процесс.