Лекция 10. Коммунальная инфраструктура

Коммунальная инфраструктура (коммунальный сектор городской экономики) включает в себя ряд подсистем.

В первую очередь, выделим жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК), задача которого — обеспечение нормальной эксплуатации объектов жилой и нежилой недвижимости (жилых и нежилых зданий). Нормальная эксплуатация - это техническое и санитарное обслуживание зданий, проведение необходимых ремонтных и профилактических работ, а также поставка в здания необходимых ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии) для создания комфортных условий проживания и работы (жилищные и коммунальные услуги).

Помимо жилищно-коммунального комплекса, коммунальная инфраструктура обеспечивает поставку необходимых ресурсов в социальный (бюджетный) сектор — школы, больницы и т.п., а также коммерческим потребителям.

Сектор благоустройства обеспечивает должный уровень благоустройства городской среды — это строительство и поддержание городских дорог, зеленых насаждений, зон рекреации, санитарная уборка и т.д.

Предприятия коммунальной инфраструктуры прежде всего характеризуются тем, что производят общественные блага в чистом виде (городское благоустройство) либо товары и услуги, обладающие существенными чертами общественных благ, — так называемые смешанные общественные блага (водоснабжение). С точки зрения теории общественных благ блага, производимые предприятиями коммунального хозяйства, относятся к категориям локальных и социально значимых благ.

Понятие "жилищно-коммунальный комплекс", широко распространенное в России и странах СНГ, в западных странах используется значительно реже. Во многом это "наследие" советской экономики, когда жилищные и коммунальные услуги, имеющие разную экономическую природу, были в равной степени монополизированы и зачастую оказывались в рамках одного многоотраслевого предприятия.

Вторая особенность коммунальной инфраструктуры — сложная система взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленная как сложной схемой технологического взаимодействия в производственном процессе, так и противоречивыми интересами бизнеса и общества, которые вытекают из публичной природы услуг.

Третьей особенностью коммунальной инфраструктуры является монопольное положение большинства предприятий комплекса на локальных рынках (как правило, в пределах поселений). С одной стороны, это связано с монопольным положением предприятий, обеспечивающих поставку ресурсов по сетевым системам (водоснабжение). С другой — монополизм в жилищном секторе и секторе благоустройства является в значительной степени продуктом социалистической системы хозяйствования, и развитие рыночных институтов в конечном счете приведет к демонополизации этих секторов.

В результате, несмотря на то, что, строго говоря, понятия коммунальной инфраструктуры и ЖКК не идентичны, зачастую в литературе они используются как синонимы. Это отражает тот факт, что в сегодняшних российских условиях проблемы развития коммунальной инфраструктуры неразрывно связаны с проблемами реформирования ЖКК.

Отмеченные особенности определяют круг содержательных вопросов экономики жилищно-коммунального комплекса в экономике переходного периода.

Основные экономические характеристики жилищно-коммунального комплекса. На жилищно-коммунальный комплекс приходится около 5 процентов валового внутреннего продукта российской экономики. По объемам реализации продукции эта отрасль экономики, по существу, входит в ведущую тройку после газовой и нефтяной отраслей. Но жилищно-коммунальный комплекс относительно равномерно рассредоточен по всей территории страны, поэтому как нечто масштабное и единое часто не воспринимается.

ЖКК в настоящее время характеризуется крайней неразвитостью ры­ночных конкурентных механизмов хозяйствования, затратной системой ценообразования, большой и нерациональной энергоемкостью. Преобладание административной системы хозяйствования и неполное (в первую очередь бюджетное) финансирование лишают предприятия ЖКХ стимулов к сокращению непроизводительных затрат. Потери в результате нерационального использования ресурсов (тепловой энергии и воды) достигают 50 процентов.

Эффективность работы самого жилищно-коммунального комплекса остается крайне низкой. Более того, усиливается административное влияние на него: в условиях нестабильного финансирования не работают договорные отношения; сектор, как уже отмечалось, характеризуется крайней неразвитостью рыночных конкурентных механизмов хозяйствования, затратной системой тарифного регулирования предприятий-монополистов, большой и нерациональной энергоемкостью. Преобладание административной системы хозяйствования и неполное (в первую очередь бюджетное) финансирование лишают коммунальные предприятия стимулов к сокращению непроизводительных затрат.

Инвестиции в жилищно-коммунальный комплекс. С советских времен жилищно-коммунальное хозяйство развивалось за счет бюджетных средств. В настоящее время на политическом уровне декларируется необходимость привлечения частных инвестиций, но реально в отрасль по-прежнему привлекаются в небольшом количестве лишь бюджетные ресурсы.

Инвестиционный потенциал предприятий коммунального сектора, который может быть мобилизован в рамках действующей системы тарифного регулирования (амортизация, фонды капитальных ремонтов, прибыль) можно оценить в 60 млрд рублей в год (что численно соответствует приведенной выше оценке дефицита средств, то есть как раз этих денег в основном и нет). Но этих инвестиций было бы абсолютно недостаточно для качественного изменения состояния отрасли. Задача состоит в том, чтобы осуществляемые уже сегодня текущие платежи, покрывающие неэффективность комплекса, превратить в инвестиционные ресурсы. Это не требует повышения тарифов для потребителей, это задача повышения эффективности бизнеса в секторе. Но данный ресурс может быть задействован только при создании надлежащей системы мотивации — экономической заинтересованности в сокращении затрат.

Потенциальная инвестиционная привлекательность отрасли базируется на практически гарантированном сбыте продукции и на формализованных прозрачных правилах ценообразования (регулирования) монополий, что позволяет минимизировать риски инвестора. В России тарифное регулирование — пока что процесс стихийный и политизированный. Без решения этой проблемы частные инвестиции в отрасль невозможны. Даже по­сле того как указанные проблемы будут решены, потребуется определенное время на выстраивание эффективных схем взаимодействия с бизнесом (гарантийные агентства и т.п.). Согласно "оптимистичному" прогнозу Под программы реформирования и модернизации ЖКК в составе федераль­ной целевой программы "Жилище", эти процессы вряд ли начнутся ранее 2005 года.

Принципы организации работы предприятий коммунальной инфраструктуры. В мировой практике существуют три основные управленческие модели организации работы коммунального комплекса: немецкая (или североевропейская), французская и английская. В той или иной степени все они основаны на том, что коммунальная инфраструктура — это сфера ответственности местной власти.

В Германии муниципалитеты создают акционерные общества, который управляют водоканалами. Основные инженерные фонды входят в уставной капитал предприятия, то есть принадлежат уже не местным властям, а; предприятию. В таких АО либо 100 процентов собственности, либо контрольный пакет акций принадлежит муниципалитету. В чем достоинстве этой схемы? Возникает четкий механизм управления предприятием. Собственник через наблюдательный совет, через общепринятые рыночник институты обеспечивает управление своим имуществом.

Во французской модели инфраструктура остается в муниципальной собственности. Та же инженерная система водоснабжения принадлежит муниципалитету. А вот работать на водопроводно-канализационных сетях может любой частный оператор, выигравший конкурс. Муниципалитет формирует конкурентную среду в сфере управления своим имуществом, конкуренцию не на рынке, но за рынок.

Подведем некоторые итоги. Германская модель не дает то­го притока частных инвести­ций, который необходим сейчас нашему ЖКК. Она, конечно, отличается большей соци­альной направленностью и в качестве инвестиционного ресур­са ориентирована в первую оче­редь на бюджетные деньги, на устойчивое развитие в условиях высокого уровня бюджетной обеспеченности. А чем характеризуется наш коммунальный сектор? Прежде всего колоссальными потерями — тепла, воды и т.д., а так­же отсутствием бюджетных ресурсов. Перед нами стоит задача — вызвать у бизнеса интерес к сокращению потерь, создав механизмы превращения их в инвестиции. Потребители сегодня так или иначе оплачивают ушедшие из дырявых труб тепло и воду. Возможно организовать дело так, что биз­нес, реконструируя магистрали, модернизируя технологические процес­сы, будет сокращать потери, а население — некоторое время продолжать их оплачивать. Но это не выброшенные на ветер деньги, а возврат инвес­тиций тем, кто вложил их в развитие инфраструктуры. А это уже концессионные механизмы. Когда период регулирования закончится, появится возможность уменьшить размер оплаты этих услуг. Поэтому особый интерес для нас представляет французский опыт.

Естественная монополия в коммунальном секторе. В коммунальном секторе работает большое число организаций, занимающих монопольное положение на локальном рынке товаров и услуг. Поэтому, прежде чем анализировать практику работы монополий в коммунальном секторе, совершим небольшой экскурс в теорию монополии.

Основные признаки монополии. Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ "О естественных монополиях" дает следующее определение: "Естественная монополия — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров".

К естественной монополии в полной мере применима одна из основных характеристик обычной монополии, а именно: продавец обладает монопольной властью над рынком, если он имеет возможность повышать цену путем ограничения выпуска продукции. Далее, само по себе название "монополия" подразумевает, что на рынке находится единственный продавец. Чтобы "предотвратить" вхождение на рынок других фирм, в отрасли существуют барьеры входа на рынок. В случае обычной монополии это искусственные барьеры, создаваемые самим монополистом или государством, — патенты, лицензии, агрессивная ценовая политика и т.д. В случае естественной монополии барьеры входа часто являются "естественными". Например, как уже было сказано, вход на рынок водоснабжения ограничен колоссальными изначальными затратами, которые должна понести компания на постройку сетей, водозаборов и т.д. И наконец, продукт монополиста обычно плохозаменяем. Например, печки -"буржуйки" не являются идеальным замещением системы центрального отопления.

Естественная монополия обладает большинством признаков обычной монополии, за исключением одного. В ситуации естественной монополии производство одной фирмой всегда выгоднее производства двумя и более фирмами. Поэтому кривые средних и предельных долгосрочных издержек всегда убывают.