Одной из главных составляющих системы градорегулирования является градостроительная документация.
Градорегулирование как система принятия решений в области регулирования землепользования и застройки нуждается в качестве основания в исходном плановом документе. Таким документом является генеральный план. В свою очередь, нормативные акты правового зонирования закладывают основу для реализационных документов последующего уровня, вплоть до проектов строительства отдельных объектов. Состав документов градорегулирования муниципального уровня может варьироваться в зависимости от специфики конкретного города. Примерной (модельной) является следующая схема:
1) документ территориального планирования развития — генеральный план города;
2) местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости, - Правила землепользования и застройки;
3) градостроительные документы применительно к частям городской территории — проекты планировки, проекты межевания (подразделения) территории на земельные участки, проекты застройки;
4) проектная документация на строительство отдельных объектов.
Рассмотрим более подробно эти компоненты системы градорегулирования.
Генеральный план:
адресован непосредственно административным органам местного самоуправления в виде общих рекомендаций относительно обустройства и развития городской территории в целом и в виде прямых указаний относительно развития муниципальной инфраструктуры;
является открытым для граждан лишь в части, не являющейся секретной; содержит базовую информацию для разработки правил землепользования и застройки.
Генеральный план имеет меньшую юридическую силу по сравнению с нормативными актами правового зонирования. Общие решения генерального плана носят рекомендательный характер и не имеют силы прямого указания для исполнения рядовыми владельцами недвижимости. Эти решения, учтенные в нормативных актах правового зонирования, преобразуются в строго юридическую форму в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, расположенных в различных зонах города. Решения генерального плана проходят через фильтр нормативного правового акта — Правил землепользования и застройки и только после этого напрямую и непосредственно адресуются всем правообладателям недвижимости и иным лицам в качестве обязательных к исполнению регламентов разрешенного использования недвижимости.
В современной отечественной практике генеральный план все еще является в значительной степени наследием административно-командной системы градостроительства советского периода, когда он фактически был планом для государственных строительных организаций по застройке государственной же земли. Сегодня он уже во многом не соответствует реалиям рыночной экономики, поэтому необходима трансформация генерального плана в документ иного идеологического и содержательного характера.
Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости Правила землепользования и застройки устанавливают юридически фиксированные границы территориальных зон с перечнями видов разрешенного использования и строительного изменения недвижимости в этих зонах.
Правила используются как юридическое основание для согласования строительных намерений правообладателей или претендентов на владение недвижимостью, для предоставления разрешений на строительство на конкретных земельных участках, а также как граничные условия при разработке градостроительной документации о застройке — проектов планировки, проектов межевания отдельных частей города, связанных с установлением и изменением, перепланировкой границ земельных участков, их юридическим формированием в качестве подготовленных для оборота объектов недвижимости.
На сегодняшний день подобные документы, принятые в соответствии с федеральным законодательством, действуют лишь в Великом Новгороде, Самаре, Казани, Хабаровске, в ряде городов работа по подготовке таких документов ведется и близка к завершению, в других городах каких-либо действий в направлении развития системы регламентирования прав использования недвижимости на принципах правового зонирования не предпринимается. И здесь важно понять, что мы говорим не столько о наличии или отсутствии нормативного правового документа, сколько о пре- I образовании или непреобразовании на его основе всей системы градорегу-лирования в городе. В большинстве российских городов по-прежнему доминирует индивидуальная, по заявкам, процедура предоставления земельных участков.
Индивидуальные процедуры могут быть охарактеризованы следующим образом: этот процесс занимает порядка полутора-двух лет, а в некоторых случаях и больше, иными словами, на него уходит 40—60 процентов времени всего инвестиционно-строительного цикла; стоимость подготовки документации также достаточно высока — порядка 10—20 процентов от стоимости проектирования; на стадии подготовки исходно-разрешительной документации количество организаций, с которыми необходимо ее согласовывать, доходит до 30—40.
Альтернативой таким процедурам могут стать конкурсные процедуры предоставления земельных участков для строительства, с открытой информацией о цене и заявителях, действующие в городах с принятыми Правилами землепользования и застройки. В этом случае большинство пред-проектных согласований уже наличествует в местном нормативном правом акте, а точнее, в самом факте соответствия предполагаемого использования земельного участка регламентам, установленным для него в Правилах землепользования и застройки.
Правовое зонирование территории города — это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества по созданию благоприятной среды проживания.
Правовое зонирование — это процесс разделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон применительно к каждому земельному участку, в этих зонах расположенному, определяются правила использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:
виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе избирать приемлемые для них виды использования, а также менять их в зависимости от конъюнктуры рынка; в специально оговариваемых случаях для этого требуется соблюдение определенных условий и согласования по критериям непричинения ущерба сопряженным владениям); предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади
и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков; предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках:
- минимальные отступы построек от границ земельных участков;
- максимальные показатели:
- высота/этажность построек;
- процент застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка);
- коэффициент использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений, существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка);
показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.
Указанные нормативные правовые акты обычно состоят из текстовой и картографической частей. Текст содержит описание юридических норм и процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости. Картографическая часть обычно включает карту (карты) правового зонирования городской территории, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон — градостроительный регламент разрешенного использования.
Градостроительная документация о застройке, разрабатываемая применительно к частям городской территории, — проекты планировки, проекты межевания (под-раздшния) территории на земельные участки, проекты застройки могут подготавливаться по заказу застройщика как местным управлением архитектуры, так и лицензированными организациями. Как правило, все документы разрабатываются непосредственно для территории, подлежащей застройке, и учитывают планы конкретного застройщика. В обязательном порядке документы согласовываются с администрацией города, проходят экспертизу и т.д. и после утверждения являются обязательными для исполнения застройщиком. Такие же документы готовятся органами местного самоуправления при резервировании территории для муниципальных и государственных нужд или при муниципальном строительстве.
Проекты планировки
Важный компонент системы градостроительного проектирования. Существует два основных вида этих документов в зависимости от того, разрабатываются ли проекты на вновь осваиваемые или реконструируемые территории. Проекты планировки устанавливают: пространственную структуру проектируемой территории в форме общей схемы или концепции;
красные линии;
схему временной последовательности освоения,
преобразования территории в зависимости от инвестиционно-строительных намерений застройщиков;
экономические обоснования эффективности использования территории.
Особенности проектов планировки:
преобразования планируются не как "одноразовая" строительная акция, а в целях координации многих малых проектов, часть которых осуществляется городскими службами, а часть — за счет инвестиций большого количества частных лиц;
разрабатывается стратегия действий городских и государственных органов по руководству и инициированию процесса привлечения максимально го объема инвестиций в реализацию проекта;
создаются важные предпосылки для решения вопросов финансирования строительства инженерно-технической инфраструктуры и возврата средств, потраченных городом на эти цели; эти вопросы решаются в контексте городских планов капитального строительства объектов муниципальной инфраструктуры.
Проекты межевания (подразделения) территории на земельные участки устанавливают: границы земельных участков, в том числе резервируемых для общественных нужд; расположение улиц, подъездов, трасс инженерно-технических коммуникаций, границы действия публичных сервитутов Назначение проектов межевания: обеспечить основания для формирования земельных участков как объектов недвижимости в соответствии с зональными предписаниями относительно предельных параметров участков, их пропорций и формы; обеспечить рациональную планировочную организацию территории таким образом, чтобы каждый участок имел непосредственный доступ со стороны улицы, проезда и доступ к линиям инженерно-технической инфраструктуры, с установлением (при необходимости) границ действия публичных сервитутов, и чтобы предотвратить появление нестандартных и неиспользуемых земельных участков.
Проектная документация на строительство отдельных объектов разрабатывается непосредственно застройщиками или привлекаемыми ими организациями и устанавливает (в соответствии с правилами правового зонирования, строительными нормами и правилами, требованиями подключения к инфраструктуре, другими обязательными требованиями) конкретные параметры и характеристики для каждого объекта строительства в отдельности.
