С вступлением на престол имп. Николая I вопрос о кодификации был снова поднят, тем более что сам государь крайне интересовался его разрешением. "Я счел долгом обратить внимание на разные предметы управления, - говорил впоследствии (19 января 1833 г.) в заседании Государственного Совета имп. Николай, - о которых не имел почти никакого сведения. Главным, занявшим меня, делом было, естественно, правосудие. Я еще с молоду слышал о недостатках у нас по этой части, о ябеде, о лихоимстве, о несуществовании полных на все законов или о смешении их от чрезвычайного множества указов, нередко между собой противоречивых. Это побудило меня с первых дней моего правления рассмотреть состояние, в котором находилась комиссия, учрежденная для составления законов. К сожалению, представленные сведения удостоверили меня, что ее труды оставались почти совершенно бесплодными. Не трудно было открыть и причину этого: недосаток результатов происходил главнеише от того, что всегда обращались к сочинению новых законов, тогда как надо было сперва основать старые на твердых началах. Это побудило меня начать, прежде всего, с определения цели, к которой правительство должно направить свои действия по части законодательства, и из предложенных мне путей я выбрал совершенно противоположный прежним. Вместо сочинения новых законов, я велел сперва собрать вполне и привести в порядок те, которые уже существуют, а самое дело, по его важности, взять в непосредственное мое руководство".
Одновременно с этим государь поручил Сперанскому изложить мысли о способах улучшения законодательства. Сперанский выполнил порученную ему работу и представил две записки, а именно: краткое историческое обозрение комиссии составления законов и предположение к окончательному составлению законов. Из этих записок видно, что Сперанский остался верен своей прежней точке зрения на необходимость составления нового Уложения, а не свода законов. Но государь с этим не согласился и, отстранив мысль о составлении Уложения, которое казалось ему чем-то отвлеченным и слишком теоретическим, остановил свой выбор на своде законов существующих с исключением всего недействующего, но без всякого изменения в их существе*(161).
Определив направление кодификационных работ, государь преобразовал бывшую комиссию во II Отделение собственной канцелярии (31 января 1826 г.), начальником которой хотя и был назначен Балугьянский, но фактически делами всего Отделения заведовал Сперанский, несмотря на то, что с формальной стороны не имел никакого отношения к Отделению. Сперанский вел дело с умением и с распорядительностью, не теряя напрасно ни минуты. По словам его биографа, для каждой главной части Свода и предшествовавших ей исторических обозрений им самим были составлены отдельные планы или оглавления, в которых содержалось означение предметов части и все деления последней на книги, разделы, главы и отделения. Многие из этих предварительных рубрик впоследствии, при дальнейшем развитии подробностей, изменились, но работавшие имели в них, по крайней мере, на первый раз, некоторую путеводную нить, полагавшую и границы против произвольных забегов из одной части в другую. При II Отделении была учреждена большая типография, и пока одни из чиновников сносили отовсюду и потом поверяли и отдавали в печать материалы, долженствовавшие войти в Полное Собрание Законов, другие готовили нужные из них извлечения для Свода, располагая предметы в порядке, указанном программами. Совокупность всех этих отдельных деятельностей (говорит барон Корф) можно было сравнить с благоустроенной фабрикой, где каждая часть в постоянном движении, а движение каждой согласовано с общим. "Я ненавижу всякую хлопотливость, - говорил Сперанский, - неприятны не дела, но безделки, через которые надобно пройти к делам". Этому правилу (замечает барон Корф), которое практически соблюдалось в занятиях II Отделения, должно, может быть, приписать одну из главных причин их успешности. Сперанский очень часто сам бывал в Отделении и следил там за ходом и успехом занятий, а каждый вечер старшие редакторы поочередно являлись со своими тетрадями к нему и здесь при Балугьянском проходили с ним сперва исторические обозрения, потом догматическую часть, из которой ни одна строка во всех 15 томах не осталась без личной его поверки и очень часто переделки. По мере того, как поспевала какая-нибудь часть, имевшая значение некоторого целого, Сперанский представлял ее государю. Кроме того, все без исключения чиновники должны были еженедельно подавать письменный отчет о сделанном ими в продолжение недели, и эти отчеты также подносились государю в мемориях, на которых он не раз делал свои отметки. Только такой твердостью воли и непрерывной бдительностью высших деятелей (говорит барон Корф) можно объяснить, каким образом при разнородности элементов, из которых было составлено II Отделение, при очень небольшом числе трудившихся в нем и при малой еще, в особенности вначале, опытности их, была приведена к окончанию столь грандиозная работа*(162).
Сперанский в течение первых трех месяцев после учреждения Отделения, как было уже сказано, занимался составлением плана как всей работы в совокупности, так и отдельных планов каждой части Свода и исторических обозрений, в которых содержалось окончание предметов части и все деления ее на книги, разделы, главы и отделения. На основании этих предположений Сперанского II Отделению предстояло выполнить следующую программу: определить с точностью существо дела и главные его правила, составить план общего разделения законов, учредить по этому плану работы приготовительные и установить работы окончательные.
Что касается существа дела, то из опытов прежних комиссий видно было, что труды их всегда колебались между двумя предположениями: составить сводное Уложение, под которым разумелся свод существующих законов с исключением всего недействующего, но без всяких изменений в их существе, или новое Уложение, источники которого сплошь и рядом даже и не предполагались в действующем праве. Из этих двух систем, как было уже сказано, император Николай избрал первую, заключавшуюся в составлении свода законов без всяких изменений. Затем Сперанский пришел к тому заключению, что наше сводное Уложение и кодекс Юстиниана в действительном исполнении одни представляют дело законодательного характера, а все прочие виды сводов - выписки, сборники, указатели, книги учебные и ученые - есть дело частное, поэтому было решено, что предположенный Свод должен быть Corpus juris, общим составом законов и в этом понятии должен обнимать все части законодательства во всей их совокупности*(163).
Таким образом, определив существо Свода, следовало определить правила его составления. Эти правила отчасти содержались в том самом образце, который был избран для Свода - в кодексе Юстиниана; но, кроме того, ближайшим руководством было решено принять начала, установленные Бэконом, с ограничениями, признанными необходимыми по свойству русского законодательства. Правила Бэкона состоят в следующем: 1) исключать из Свода все законы, вышедшие из употребления, причем последними считать только те, которые отменены силой позднейших узаконений*(164), 2) исключать все повторения и вместо многих постановлений, касающихся одного и того же предмета, принять одно из них - полнейшее; 3) сохранять слова закона, извлекая статьи Свода из текста его источников, хотя бы самыми мелкими и дробными частями; затем эти части связать и соединить между собой, так как в законе имеет значение не столько изящество слога, сколько сила и важность его, а для важности драгоценна древность; без этого же Свод был бы учебной или ученой книгой, а не собранием действующих законов. Правило это было решено принять в следующем смысле: а) те статьи Свода, которые основаны на одном действующем указе, излагать теми самыми словами, которые имеются в тексте, без малейшего их изменения; б) те статьи, которые основаны на нескольких указах, излагать словами главного указа с присоединением слов из других указов, служащих ему дополнением или пояснением; в) статьи, составленные из соображения многих указов, излагать в том смысле, какой они представляют в их совокупности, и притом под каждой статьей выписывать указы, легшие в ее основание; 4) законы многосложные и обширные должны быть сокращаемы; 5) из законов, противоречащих друг другу, избирать тот, который является лучшим. Однако ввиду того, что составители Свода преступили бы пределы, положенные им, если бы взялись за решение вопроса, который из двух противоречащих законов лучше, решено было принять другое правило, а именно: из двух несходных между собой законов следовать позднейшему, не разбирая, лучше ли он или хуже прежнего; 6) по составлении, таким образом, Свода он должен быть утвержден надлежащей властью, чтобы в него под видом старых не вкрались новые законы. Согласно с этим правилом было положено подвергать ревизии своды каждой части законодательства со стороны тех из государственных учреждений, к компетенции которых они имеют отношение; 7) Бэкон полагает составить два свода: один из так называемого в Англии общего права, а другой из статутов. У нас этого различия нет, но есть законы, действующие на всем пространстве империи, и законы местные, имеющие значение только для известных областей. Ввиду этого было решено в общем Своде соединить законы первой категории, законы же второй категории собрать в двух сводах: для западных губерний и для Остзейского края; 8) кроме этих правил, составители Свода признали нужным принять еще следующее: ввиду того, что составляемый ими законодательный сборник должен находиться в соответствии с дальнейшим развитием юридической жизни, было постановлено все вновь выходящие законы печатать в ежегодном продолжении Свода и согласовать с ними статьи последнего*(165).
Определив существо Свода и установив правила его составления, II Отделение приступило к выработке плана общего разделения законов, согласно с которым должны были быть размещены в Своде отдельные постановления. В этом отношении все законы были разделены на восемь следующих главных отделов:
I. Основные государственные законы (Т. I. Ч. 1).
П. Учреждения: 1) центральные (Т. I. Ч. 2); 2) местные (Т. II); 3) устав о службе государственной (Т. III).
III. Законы правительственных сил: 1) уставы о повинностях (Т. IV); 2) уставы о податях и о пошлинах (Т. V); 3) устав таможенный (Т. VI); 4) уставы монетный, горный и о соли (Т. VII); 5) уставы лесной, оброчных статей и счетные (Т. VIII).
IV. Законы о состояниях (Т. IX).
V. Законы гражданские и межевые (Т. X).
VI. Уставы государственного благоустройства: 1) уставы духовных дел иностранных исповеданий, кредитный, о векселях, торговый, консульский, о промышленности, ремесленный и пробирный (Т. XI) и 2) уставы путей сообщения, почтовый, телеграфный, строительный, положение о взаимном страховании от огня, устав о сельском хозяйстве, положения о найме на сельские работы и о трактирных заведениях, устав о благоустройстве в казенных селениях, о казачьих селениях и о колониях иностранцев в империи (Т. XII).
VII. Уставы благочиния: 1) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (Т. XIII) и 2) уставы о паспортах и беглых, цензурный, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (Т. XIV).
VIII. Законы уголовные (Т. XV)*(166).
Основания такого разделения законов, принятые II Отделением, по словам самого Сперанского, были следующие: два союза, два порядка отношений необходимы в государстве: союз государственный и союз гражданский. Союз государственный может быть внутренний и внешний; здесь идет речь только о первом. Союз гражданский может быть также двух родов: союз семейственный и союз по имуществам. Из союзов возникают права и обязанности, те и другие определяются и охраняются законами, вследствие чего последние бывают двух категорий: законы государственные и гражданские. Законы государственные, в свою очередь, делятся на два разряда: одни из них определяют существо государственного союза и прав, вытекающих из него. Здесь, прежде всего, представляется порядок образования верховной власти и действий ее в области законодательства и управления, органы этого действия - учреждения, средства - силы государственные, предназначенные для этого действия. В составе тех и других предполагается известная степень участия подданных, этим определяется их состояние. Отсюда четыре вида государственных законов: 1) законы основные, 2) учреждения, 3) законы государственных сил и 4) законы о состояниях. Второй разряд государственных законов составляют те из них, которыми охраняются как государственный и гражданский союзы, так и права, вытекающие из них. Сюда принадлежат: 1) законы предохранительные, т.е. уставы благочиния, и 2) законы уголовные.
Законы гражданские, так же, как и государственные, делятся на две категории. К первой принадлежат законы, установляющие порядок прав и обязанностей семейственных; во-вторых, законы, установляющие порядок укрепления прав имущественных; в-третьих, законы, установляющие порядок действия имущественных прав в особенном отношении их к государственному и частному кредиту, к торговле, к промышленности и т.п. Отсюда три вида гражданских законов: 1) законы союза семейственного, 2) общие законы об имуществах (эти два вида носят название общих гражданских законов; к ним присоединяются еще законы межевые, определяющие порядок "развода" границ владений) и 3) особенные законы об имуществах, называемые законами государственного благоустройства или экономии. Ко второй категории гражданских законов относятся законы, охраняющие действие прав "мерами порядка гражданского". Эти законы следующие: 1) законы о порядке взысканий по делам бесспорным, 2) законы о судопроизводстве: общем - гражданском и особенном - межевом и торговом, 3) законы о мерах гражданских взысканий. В этом состоят главные основания принятого в Своде разделения законов.
Что касается до приготовительных работ, предпринятых II Отделением, то они состояли в собрании законов и в подробном обозрении каждой части Свода посредством исторических сводов. Еще задолго до Сперанского неоднократно делались попытки, как со стороны законодательных комиссий, так и со стороны частных лиц, составить сборники законов, расположенных в хронологическом порядке, но все эти сборники страдали неполнотой, незаконченностью и неверностью в тексте законов. Ввиду этого II Отделению пришлось начать снова вышеназванную работу. Приступая к ней, составители Свода установили следующие главные правила: 1) все собрание разделить по двум эпохам: первое - от Уложения 1649 г. до 12 дек. 1825 г., когда был издан первый манифест имп. Николая, и второе - с 12 дек. 1825 г. по настоящее время (теперь имеется уже третье собрание законов, в состав которого входят все законодательные акты, изданные с 1 марта 1881 г., т.е. со дня вступления на престол имп. Александра III). Началом собрания законов положено было принять Уложение, ввиду того, что законодательные акты, изданные до него, считались отмененными самым фактом издания Уложения, как известно, долженствовавшего объединить собой весь предшествовавший ему законодательный материал; 2) в собрании поместить все законодательные акты, изданные верховной властью или учрежденными ею правительственными местами, как действующие, так и отмененные; 3) судебные решения в собрании не помещать, за исключением тех из них, сила действий которых распространена на все аналогичные случаи, а также тех, которые признаны примером или образцом для других решений, и, наконец, тех, в которых разъяснен общий закон, т.е. установлен точный его смысл и отвергнуты толкования, несообразные с его "разумом"; 4) все "частное" и "личное", равно как и "временные меры", исключить из собрания, кроме тех из распоряжений, которые, хотя по существу и являются частными и случайными, но важны в историческом отношении.
По установлении названных правил II Отделение приступило к составлению собрания законов, для чего было предписано всем присутственным местам сделать у себя изыскания и составить реестры имеющихся у них узаконений, которые в подлинниках и отправить в Отделение для напечатания.
Издание Полного Собрания Законов было необходимо, главным образом, потому, что без него не только не мог бы быть составлен самый Свод, но и при нем собрание законов считалось необходимым на основании следующих соображений, высказанных Сперанским. Во-первых, для разрешения всех тех дел, которые возникли при действии еще прежних законов; во-вторых, для разрешения сомнений, могущих иметь место при применении на практике какой-либо из статей Свода; в-третьих, "во всех тех законодательных соображениях, где не стоит вопрос о пояснении и дополнении закона и где часто бывает нужно прежде всего пройти ряд прежних узаконений, сообразить силу их в совокупности, чтобы составить закон, основанный не только на настоящем, но и на прежнем разуме законодательства", в-четвертых, "в законах видно, как нравственные и политические силы государства слагались, образовывались, возрастали и изменялись", а потому собрание должно иметь значение и для науки.
Вторая приготовительная работа к изданию Свода заключалась в составлении отдельных на каждую часть последнего исторических сводов. Эти своды составлялись следующим образом. По написании общего плана для каждой главной его части составлялся отдельный план или оглавление, в котором означались предметы части согласно указаниям лучших образцов и с разделением ее на книги, разделы, главы и отделения. По этим оглавлениям приискивались к каждому отделению законы, как действующие, так и отмененные, а затем уже последние исключались.
Окончательные труды по составлению Свода состояли в том, что тексты законов распределялись по своим местам в виде статей, и, таким образом, составлялись отдельные своды, которые сравнивались между собой с целью уничтожения среди их постановлений разногласий, имевших возможность вкрасться в каждый свод при отдельном его составлении. Под каждой статьей означались ее источники, иногда сопровождаемые примечаниями, не долженствовавшими, впрочем, иметь силы закона (по крайней мере, по первоначальной мысли составителей Свода), а предназначенные служить исключительно к разъяснению закона.
По мере составления отдельных частей Свода они отсылались для ревизии, т.е. пересмотра, в так называемые ревизионные комитеты, учрежденные при министерствах и главных управлениях (всех их было семь). Эти комитеты обозревали своды со стороны их полноты и точности постановлений, т.е. смотрели за тем, чтобы все действующие законы были помещены в Свод и чтобы среди них не оказались отмененные законы. Ревизия окончилась в мае 1832 г.
19 янв. 1833 года Государственный Совет был созван в чрезвычайное собрание. На столе зала Совета лежали 15 томов Свода и 56 томов Полного Собрания Законов. Заседание было открыто самим государем, который произнес речь, продолжавшуюся более часа. В ней государь изложил сущность труда, совершенного II Отделением, степень личного своего участия в нем и все те благодетельные последствия, которые должны были явиться результатами названного труда в области изучения и практического применения законодательства. Речь свою государь заключил обращением к членам Совета, прося их высказать свои мнения по поводу того, в какой силе и с какого времени Свод должен начать свое действие*(167). После некоторых замечаний со стороны министра юстиции Дашкова на редакцию Свода, а также других лиц и замечания Сперанского, что в его труде, как во всяком произведении рук человеческих, могут быть недостатки, которых исправление должно предоставить времени и опыту, государь предложил четыре вопроса: 1) признать ли статьи Свода единственным основанием в решении дел, но так, чтобы текст законов, помещенных в Полном Собрании, служил только указанием источников, из которых статьи составлены, и не был бы сам собой в делах употребляем; 2) признать ли статьи Свода законом, но не единственным и не исключительным, а действующим только в тех случаях, где не существует сомнения как относительно наличности закона, так относительно его смысла, в случае же возникновения такого сомнения прибегать к самому тексту закона из Полного Собрания и разрешать сомнения по этому тексту; 3) признать ли текст законов, помещенных в Полном Собрании, единственным и исключительным основанием для решения дел, а статьи Свода считать только средством вспомогательным или, так сказать, совещательным при приискании их и при удостоверении в их смысле; 4) признать ли в течение некоторого определенного времени текст закона Полного Собрания основанием к решению, как он признается и ныне, но в то же время постановить, чтобы вместе с ним приводимы были статьи Свода, им соответствующие? Этот четвертый вопрос был разрешен в отрицательном смысле. Точно так же был разрешен и третий вопрос, так как в противном случае Свод, не получив никакой законодательной силы, был бы низведен до значения частного юридического сборника, и все труды по его составлению оказались бы вполне непроизводительными. Выбор же между двумя первыми предположениями послужил поводом к долгим прениям, закончившимся принятием первого предложения, вследствие чего было решено: "издать Свод в виде законов, коим в решениях исключительно руководствоваться должны". Однако при подписании журнала Государственного Совета 19 января между членами его произошло разногласие, причем большинство полагало, что журнал составлен правильно, меньшинство же придерживалось противоположного взгляда. Об этом разногласии был составлен особый журнал, на котором государь положил следующую резолюцию: "Журнал составлен совершенно правильно согласно моим намерениям, в Совете изложенным. Свод рассылается ныне же, как положительный закон, которого исключительное действие начнется с 1-го янв. 1835 г. Руководствоваться оным ныне же дозволяется только в таком смысле, что под каждой статьей означены все законы, которые до каждого предмета касаются и которые по нынешней форме судопроизводства все в приговоре или определении прописаны быть должны, но отнюдь не выписывая собственной статьи Свода, которого законная сила начинается с 1835 года"*(168).
На этих основаниях состоялся манифест 31 января 1833 г., которым было предписано Сенату обнародовать Свод Законов во всеобщее сведение. Последний "имел восприять законную свою силу и действие" с 1 янв. 1835 г., почему с этого времени все правительственные и судебные места должны были "прилагать, приводить и делать указания и ссылки на статьи Свода" "во всех тех случаях, где прилагаются и приводятся законы" (т.е. изданные до Свода). Все же законы, изданные после 1 янв. 1833 г., должны были вноситься в "продолжения" Свода. "Сим исполнились, - говорил в заключении манифест, - желания предков наших, в течение ста двадцати лет почти непрерывно продолжавшиеся"*(169).
Со времени первого издания Свода Законов в 1832 г. он выдержал еще два издания полных: в 1842 и в 1857 гг. и целый ряд неполных изданий. Что же касается до законодательных актов, издававшихся в промежутки между новыми изданиями Свода, то они помещаются в "продолжениях" к Своду, печатающихся время от времени, по мере дальнейшего движения законодательства. С царствования Александра II стали издаваться, кроме обыкновенных "продолжений", еще "сводные продолжения", в состав которых входят все перемены в законодательстве со времени последнего издания (полного или неполного) Свода*(170).
