Среди предпосылок становления местного самоуправления можно выделить государственно-политические, экономические, организационно-управленческие[23].
К государственно-политическим предпосылкам относятся:
1) осознание прямой связи местного самоуправления с демократическим устройством страны. Эта предпосылка является движущей силой в процессе становления и развития местного самоуправления, так как согласно ей местное самоуправление должно составлять основу любого демократического государства;
2) понимание того, что местное самоуправление связано с развитием местного сообщества, что ведет в итоге к развитию личности в обществе;
3) осознание необходимости перемен в государственно-политическом устройстве России, становление новой политической системы так называемого переходного периода (в связи с процессом перестройки);
4) признание Россией принципов международного права по вопросам местного самоуправления. Одним из примеров стало подписание Россией в 1988 г. Европейской хартии местного самоуправления как условие вступления в Совет Европы;
5) интернационализация общественно-политических и социально-экономических процессов страны в связи с развалом СССР приобретением Россией суверенитета, что дало толчок для развития местного самоуправления;
6) изменение сущности представительной власти в России, зарождение ее престижа;
7) курс на радикальную демократизацию общественно-политической жизни России, осуществление перехода к новой политической системе, в основе которой лежат принципы демократизма, политического плюрализма и местного самоуправления.
Особое место в системе предпосылок становления новой модели местного самоуправления занимают экономические предпосылки. Здесь также возможно выделить предпосылки:
1) необходимость выявлять и согласовывать экономические интересы и потребности государства, регионов и муниципальных образований;
2) понимание того, что большинство вопросов экономического развития имеет прямое отношение к повседневной жизни людей и должно решаться в местах проживания граждан с их непосредственным участием;
3) осознание того, что экономическая свобода местного сообщества ведет к его саморазвитию;
4) необходимость рационального использования экономических, финансовых, производственных, социальных и других ресурсов местного хозяйствования;
5) экономический кризис в России: ухудшение экономического положения территорий настолько, что возникла необходимость принятия срочных мер, гарантирующих выживание населения;
6) развитие местного самоуправления как один из способов привлечения иностранных инвестиций в экономику страны;
7) появление в России различных форм собственности (в том числе и муниципальной), развитие предпринимательства.
Важное значение в процессе становления местного самоуправления сыграли организационно-управленческие предпосылки. К организационно-управленческим предпосылкам относятся:
1) понимание того, что государственные управленческие структуры не должны заниматься тем, что могут делать и делают более успешно управленческие структуры на местном уровне, т.е. осознание необходимости введения децентрализации, передачи государственными органами вопросов местного значения в ведение органов местного самоуправления;
2) осознание того, что органы местного самоуправления должны постепенно превратиться в структуру социального обслуживания населения, т.е. местные администрации в первую очередь должны быть институтом услуг, а не институтом власти;
3) понимание того, что практическая деятельность органов местного самоуправления позволит аккумулировать идеи различных партий, общественных движений и социальных групп населения;
4) появление в регионах России сильных лидеров, заинтересованных в децентрализации управления и вольно или невольно поддерживающих идеи местного самоуправления;
5) осознание рядом политических сил того, что именно через организацию местного самоуправления, возможно обеспечить необратимость реформ в России, включив в этот процесс активную часть населения на местах.
В ходе муниципальной реформы на становление и развитие местного самоуправления в современной многонациональной России также большое значение оказали национальные предпосылки, к которым в первую очередь относится понимание того, что местное самоуправление позволяет учитывать различные национальные интересы и рост национального самосознания и этнокультурных запросов населения.
Комплекс этих предпосылок и факторов не только привел к появлению современной модели местного самоуправления, но и оказал большое влияние на формирование ее характерных черт и признаков. Данные предпосылки стали обоснованием и движущей силой проведения реформы местного самоуправления и перехода России от советской модели к системе муниципалитетов.
Таким образом, введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.
Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.
Во-вторых, министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.
В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.
В-четвертых, Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой -партийных органов. Последние реально осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, навязывали Советам свои установки, сковывали их инициативу и самостоятельность, в то же время вину за просчеты относили в адрес Советов.
В-пятых, местная промышленность оказалась полностью в тисках центральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия были Подавлены крупными объединениями - монополистами.
В-шестых, государственные органы оказались оторванными от общества. Общество было отдалено от государства.
В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можно вполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, а верхи уже не могли жить по-старому.
Назрела необходимость проведения реформ сверху. Что-то нужно было делать. Начиная с середины 80-х годов, центральная власть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло.
Переустроенная структура органов государственной власти не соответствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.
В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил стратегию местного самоуправления, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.
В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти: 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»; 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Принятая в декабре 1993 г. на референдуме Конституция РФ пополнила нормативную базу о местном самоуправлении.
После принятия Конституции РФ в 1993-1995 гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.
В конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации отражена соответствующая теория местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации (26 субъектов) пошли по пути государственной теории самоуправления, признавая самоуправление продолжением государственного управления (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми, Хабаровский край, Свердловская, Амурская области и т.д.). Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления.
На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения его исторических и иных местных традиций. Федеральный закон определил правовые, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления.
11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997- 1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.
Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В этой связи осенью 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования нормативно-правовой базы местного и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы», принятый в 1997 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.
В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной л эффективной.
7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"». По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Данный закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.
В этих целях 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который обеспечил определенную устойчивость института местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспособность.
Контрольные вопросы:
1) Местное самоуправление в планах Временного правительства (март — октябрь 1917 г.).
2) Советская модель местного самоуправления — от всевластия Советов до превращения их в «придаток» партийно-государственного механизма.
Задание для самостоятельной работы
Составьте сравнительную таблицу «Этапы развития органов местного самоуправления в России».
