Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция также прошла несколько периодов[20].
1) Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.
После ликвидации земства встала острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством. При создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, умело использовалось утверждение, что «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». И действительно, вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных — уездные; органы, делегаты уездных — губернские и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.
2) Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность.
3) Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партий. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.
С приходом к власти Н.С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации»[21]. Очередная программа КПСС — развитие местного самоуправления — напрямую связывалась с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения, закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.
После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату.
4) Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и по сути означало ликвидацию советской модели.
Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.
Советской модели местного управления были присущи следующие черты[22].
Во-первых, всеобщее избирательное право.
Во-вторых, органы местной власти находились в системе органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.
В-третьих, в этой связи у «органов государственной власти - управления на местах» отсутствовала собственная компетенция, в соответствии со своим статусом они исполняли вышестоящие директивы.
В-четвертых, для советской модели местного управления была характерна жесткая централизация управления. Советская модель представляла собой иерархическую пирамиду, где нижестоящие звенья подчиняются вышестоящим.
В-пятых, в советской модели был явно выражен принцип патернализма. Патернализм - это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти Согласно этому принципу за все, происходящее в стране в целом и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство.
Итак, в советский период не произошло постепенного эволюционного развития модели муниципального управления, все сменилось жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне.
