В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, производством медико-социальной экспертизы и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов РФ, не говоря уже о федеральных структурах.
В принципе, существуют два пути решения этой проблемы.
Первый путь — это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия.
Второй путь — наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов. Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки.
Что касается первого, то он имеет следующие достоинства:
1) возможность создания единой вертикальной системы исполнительной власти;
2) приближение государственной власти к населению;
3) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;
4) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е. внутриобластных регионов.
Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых и достаточно дорогих управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов.
Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление. Однако в целом все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше; недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь - реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Большинство субъектов Российской Федерации используют только путь наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Такая возможность закреплена в Конституции Российской Федерации, которая относит к предметам ведения органов местного самоуправления также и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством.
В соответствии с Федеральным законом 2003 г. при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственному или нет, необходимо руководствоваться ст. 14—16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования - оно является муниципальным, в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом.
В Республике Башкортостан наделение органов местного самоуправления осуществляется в соответствии Законом «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» от 28.12.2005. В соответствии с данным Законом принципами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан являются:
- установление полномочий законом;
- наделение полномочиями только муниципальные районы или городские округа;
- наделение государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;
- реальность осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, которыми они наделяются в установленном настоящим Законом порядке;
- подконтрольность органам государственной власти Республики Башкортостан;
- передача органам местного самоуправления необходимых для осуществления государственных полномочий материальных средств;
- содействие органами государственной власти Республики Башкортостан, органам местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий.
В настоящее время значительное количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.
Например, в Республике Башкортостан Законом «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по подготовке проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 6 июля 2006 года, органы местного самоуправления муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан), наделяются следующими государственными полномочиями по подготовке проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи в 2006 году:
1) предоставление по запросу федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение сельскохозяйственной переписи, имеющихся у них сведений об объектах сельскохозяйственной переписи;
2) предоставление помещений, оснащенных телефонной связью и мебелью, для работы лиц, осуществляющих сбор сведений об объектах сельскохозяйственной переписи, и хранения переписных листов и иных документов сельскохозяйственной переписи, а также транспортных средств;
3) содействие привлечению граждан, проживающих в соответствующих административно-территориальных образованиях, к сбору сведений об объектах сельскохозяйственной переписи.
При осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления вправе:
1) распоряжаться переданными им финансовыми средствами, в случае передачи владеть и пользоваться материальными средствами;
2) издавать муниципальные правовые акты по вопросам реализации переданных государственных полномочий;
3) требовать своевременной и в предусмотренном объеме передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления государственных полномочий финансовых средств;
4) получать разъяснения и рекомендации республиканских органов исполнительной власти по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;
5) дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;
6) заключать соглашения с органами местного самоуправления других муниципальных образований по вопросам осуществления переданных государственных полномочий.
При осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны:
1) осуществлять переданные им государственные полномочия в соответствии с законодательством;
2) использовать передаваемые им финансовые и материальные средства строго для осуществления переданных государственных полномочий;
3) отчитываться в установленном порядке об осуществлении государственных полномочий и использовании предоставленных финансовых и материальных средств перед уполномоченными республиканскими органами исполнительной власти;
4) предоставлять органам государственной власти Республики Башкортостан и их должностным лицам запрашиваемую информацию по вопросам осуществления государственных полномочий;
5) обеспечивать условия для беспрепятственного проведения органами государственной власти Республики Башкортостан проверок осуществления государственных полномочий, а также использования переданных финансовых и материальных средств;
6) устранять нарушения требований законодательства по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;
7) в установленном порядке и в сроки возвращать неиспользованные финансовые и материальные средства.
Органы государственной власти Республики Башкортостан при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий вправе:
1) принимать нормативные правовые акты, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
2) координировать деятельность органов местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий;
3) запрашивать у органов местного самоуправления необходимую информацию по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;
4) осуществлять иные предусмотренные законодательством действия по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.
Органы государственной власти Республики Башкортостан обязаны:
1) обеспечивать контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, целевым использованием предоставленных субвенций и имущества;
2) обеспечить органы местного самоуправления необходимыми финансовыми средствами, а в случае необходимости материальными ресурсами, необходимыми для осуществления переданных государственных полномочий.
Передача материальных средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, производится по мере необходимости и осуществляется на праве безвозмездного пользования, на основании договора, заключаемого Министерством имущественных отношений Республики Башкортостан с органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления представляют в Министерство финансов Республики Башкортостан и Министерство имущественных отношений Республики Башкортостан отчеты о расходовании финансовых и соответственно материальных средств, полученных на реализацию переданных государственных полномочий.
При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, Закон Республики Башкортостан содержит перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, т.е. указание в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться. Такие нормы содержатся, в частности, в законах Тульской и Саратовской областей.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.
В действующем законодательстве субъектов упоминаются следующие основные формы и способы контроля:
1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;
2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий;
3) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
4) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;
5) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления. Важным положением является норма саратовского закона о том, что контроль со стороны государственных органов ограничен исключительно сферой переданных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Конфликты и споры, которые возникают между органами государственной власти и органами местного самоуправления разрешаются путем согласительных процедур, паритетных комиссий или непосредственно в судебном порядке.
