Для того, чтобы выяснить причины всего этого, следует сперва рассмотреть факторы, обуславливающие закономерности документообразования. Главным совокупным фактором является фактор социально-экономических условий, в которых, в свою очередь, может быть выделен ряд экономических и социально-политических факторов. Предварительно можно выделить следующие составные элементы главного фактора документообразования:
1) рост объемов производства;
2) повышение производительности труда;
3) НТП в производстве и управлении;
4) изменение численности народонаселения;
5) разделение и кооперация труда в сфере производства и управления;
6) специализация и концентрация труда в производстве и управлении;
7) структура (тип, характер) производства;
8) численность и качественные характеристики производственного и управленческого персонала;
9) организация управления (структура, формы, методы);
10) количество и интенсивность внешних и внутренних связей в производстве и управлении.
Рассмотрим наиболее важные из этих элементов. Из большого числа показателей экономической статистики, наиболее ярко характеризующими социально-экономические условия можно считать рост объема производства и производительности труда.
Увеличение объемов документации происходит пропорционально росту объема производства и производительности труда. Сравнение показателей документооборота с основными показателями развития экономики свидетельствует о том, что показатели роста документооборота находятся в полном соответствии с показателями роста экономики.
Вместе с тем, рост документооборота опережает изменение отдельных позиций основных показателей развития экономики.
Один из постоянных факторов изменения социально-экономических условий, влекущий рост объема документации – рост народонаселения. Однако сам по себе рост населения не может быть причиной непосредственного роста объема документации и изменений в делопроизводстве: темпы роста народонаселения отстают от темпов роста объемов документации.
Обращает на себя внимание наиболее очевидное отставание темпов роста рабочих и служащих от темпов роста объемов документации. Фактор роста численности рабочих и служащих не является определяющим в общем процессе развития экономики. Следовательно, этот фактор не может считаться главным и в процессе документообразования.
Среди «человеческих» факторов, влияющих на документирование, необходимо выделить такой элемент делопроизводства, как обеспечивающий его аппарат управления. Организационная структура аппарата управления на современном этапе представляет собой разветвленную сеть различных органов управления, количество которых в последнее десятилетие возросло в связи с ростом масштабов производства. Организационное строение аппарата управления во многом зависит от численности кадров. Численность кадров аппарата управления не может не оказывать влияния на делопроизводство. В рассматриваемый период (1980-е гг.— наши дни) численность кадров аппарата управления возрастала опережающими темпами по сравнению с ростом численности рабочих и служащих. Этот процесс постоянный и характерен не только для органов управления, но и для всех отраслей экономики.
В настоящее время Президентом Республики Беларусь ведется борьба за сокращение численности административно-управленческого персонала (АУП). Однако рост численности АУП отстает от роста объемов документации. Аналогичные процессы происходили и в других странах, в частности, в США.
Рост численности АУП, таким образом, не является определяющей причиной увеличения объемов документации.
Еще один фактор, влияющий на организацию и технологию управления, – НТП и внедрение ЭВТ. Несоответствие между быстрорастущими потребностями в информации сферы производства и технологическими возможностями сферы управления их удовлетворить вызывает необходимость изменения технологии управления в целях ускорения переработки информации для управления производством. Существенное повышение скорости управленческих процессов до уровня, требуемого развитием производства, возможно только при условии их оснащения новейшей техникой, т.е. более совершенными условиями труда аппарата управления.
Однако способствуя снижению затрат ручного труда на процессы документирования, автоматизация усиливает тенденцию возможности увеличения документооборота главным образом за счет роста объема выходной документации, тогда как в отношении входной наблюдается сокращение количества форм документов и их унификация. ЭВМ способны за короткое время выдавать в виде документов множество расчетов, которые ранее не могли быть выполнены из-за громадного объема счетных операций. Однако документация в АСУ математизирована, т.е. насыщена цифровой информацией, что требует больше усилий, активной мыслительной деятельности при работе с ней.
Отмечая объективные факторы возрастания объема документооборота, необходимо определить причины неоправданного возрастания видового разнообразия и количества документов.
Причины неоправданного возрастания видового разнообразия и количества документов:
1) неупорядоченность систем документации и систем документирования. Попытка урегулировать создание организационно-распорядительной документации была реализована в свое время в ЕГСД, ГСДОУ, Примерной инструкции по делопроизводству, Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», Правилах подготовки НПА. Одним из действенных способов упорядочения систем документации и систем документирования является унификация и стандартизация документов. На сегодняшний день согласно ОК РБ 010-95 «Унифицированный документ» предусмотрено функционирование 13 унифицированных систем документации, определены 67 видов управленческих документов. Однако на практике продолжают применяться виды документов, в которых нет необходимости: так, администрации производственных объединений и предприятий издают всякого рода руководства, циркуляры. Создаются рапорты вместо докладных записок, распространены служебные записки, хотя нормативными правовыми актами по делопроизводству они не предусмотрены. Долгое время издавался документ «порядок» вместо положения или инструкции. Можно вспомнить Директиву Президента № 1.
В одном государственном органе может издаваться и приказ, и постановление. Разделение между ними искусственное. В результате сегодня вместо 67 издается неопределенно большое количество видов и разновидностей документов;
2) возможности в управлении непредвиденной ситуацией отклонения от определенных норм.
Возможность непредвиденных ситуаций не позволяет предвидеть возможность свободной документации. Письмо – это наиболее свободная форма документа, составленного не по установленной схеме. Формализовать письмо крайне сложно. Не случайно УСОРД содержит лишь одну УФ письма, а в ОК РБ письмо как вид документа отсутствует вовсе.
3) дополнительный документооборот возникает в связи с некачественной подготовкой проектов документов. На рассмотрение Президента в 2002 г. было внесено некачественно подготовленных документов на 37 % больше, чем в 2001 г. Они требовали дополнительной проработки, сбора недостающей информации, комплексного изучения поставленных в них вопросов, дополнительного согласования, дорабатывались либо в Администрации Президента, либо возвращались на доработку в госорганы. Большой поток документов возникает при издании или принятии некачественных НПА, вызывающих лавину запросов и разъяснений. В 2000 г. Министерством труда была утверждена инструкция о порядке ведения трудовых книжек, согласно которой трудовая книжка должна заверяться гербовой печатью, однако негосударственные организации не имеют права на использование гербовых печатей, в связи с чем в Министерство труда последовало огромное количество запросов;
4) несовершенство нормативной регламентации процесса документирования и документооборота: закрепление в НПА непродуманных требований создания, организации, движения и исполнения документов, а также своеобразное толкование этих требований в некоторых случаях существенно влияет на увеличение объемов создаваемой документации.
В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь говорится об утверждении некоторых НПА другими НПА. До введения этой нормы использовался гриф утверждения должностным лицом. Теперь же необходимо готовить лишний документ, не содержащий дополнительной информации для управления, регистрировать его в установленном порядке и т.д.
О влиянии непродуманного порядка согласования документов на увеличение документообразования свидетельствуют следующие факты:
Согласно Закону «О НПА» и Правилам подготовки проектов нормативных правовых актов предусмотрено проведение обязательной юридической экспертизы проекта акта. Хотя согласно указанным документам должна проводиться экспертиза проектов, Минюст требует уже подписанные и зарегистрированные НПА в 6 экз. После проведения экспертизы некоторые акты подлежат переработке, что влечет за собой проблемы: приходится отменять подписанные и зарегистрированные, но не прошедшие правовой экспертизы НПА, это возможно только изданием (принятием) акта, отменяющего НПА. Затем – повторная работа. Это увеличивает документооборот, отнимает большое количество времени у сотрудников госорганов, влечет расходы государственных средств;
5) желание перестраховаться при принятии управленческого решения: внешнее согласование осуществляется много раз, нередки случаи, когда согласование – это перестраховка, не вызванная деловой необходимостью;
6) низкая квалификация работников, их незаинтересованность в результатах труда отражается в 1) незнании работниками аппарата управления требований, предъявляемых к делопроизводству; 2) неумении грамотно готовить и оформлять документ; в 3) недостаточной квалификации руководителей служб ДОУ, в их неумении и нежелании внедрять и применять оптимальные приемы и методы организации документооборота и в целом делопроизводства. В результате документы в аппарате управления нередко создаются в ритуальных целях (дань своеобразной традиции или как выражение реакции на решения государственных органов).
Одна из причин – низкая квалификация служб ДОУ.: после распада СССР прекратился приток специалистов. Тогда готовили кадры высшей квалификации в московском государственном историко-архивном институте.
Хотя в 2001 г. В БГУ открыта специальность «Документоведение. Информационное обеспечение управления», для подготовки высококвалифицированных кадров объективно нужно время.
Недостатки:
1) учет не охватывает все документации. На централизованном учете 30-60%. Это не позволяет организовать четко систему управления документами. [фактич. регистр.орд.] Т.о. руководства министерств и других органов управления не знают, сколько и каких документов издается, а бесконтрольность способствует увеличению объемов документации. Должно все учитываться, чтобы видеть реальные объемы, а не фальсификации. В стране не налажена всеобъемлющая статистика документооборота. Отсюда трудности изучения, регулирования документообразования в стране, в том числе нерациональное применение современной техники (компьютерной). Одна из причин возрастания документации – это внедрение технических средств: множит и компьютерной техники: соблазнительная возможность легкого тиражирования, а затем и создания документов для своих благ. Объем и расход бумаги резко увеличился. Нет государственного фонда специальных программных средств для ДОУ. Разработка в зачаточном состоянии. 27 декабря 2000 постановлением правительства №1819 утверждена государственная программа информатизации РБ на 2003-2005 (с перспективой до 2010 г.) «Электронная Беларусь». В ее рамках реализованы конкретные проекты:
«Разработать типовой проект автоматизированной системы документооборота для государственных органов». Разработан в 2004. В настоящее время интуиция и опыт остаются основным средством в управлении. Отсюда параллелизм и повтор техническими средствами бумажных. Необходимы общие принципы и подходы. «Атлас Беларусь». Переход на электронный носитель не уменьшает количества создаваемых документов. Меняется форма. Количество документов увеличивается.
Сокращения документооборота регулярно проводимые в государственных органах управления. В 50-е годы: пост 14 октября 1954 г. – общегосударственная и внутриведомственная статотчетность была сокращена почти в 3 раза, бухотчетность – более чем в 2 раза, отчетность колхозов – в 5 раз. Но само по себе сокращение документооборота не является самоцелью совершенствования работы с документами.
Анализ, выводы и решения могут правильно формироваться только при наличии связанных систематических и последовательно собираемых достоверных сведений. Сведения эти фиксируются в документах, которые необходимы для осуществления управленческих функций. Другое дело – какие необходимы документы, какая информация должна в них отражаться? По мнению исследователей, в настоящее время использование в документах информации управления не превышает 20% образующегося информационного массива. А в научно-технической уровень использования еще ниже. В этих условия необходимо установить критерии создания документа. Отсутствуют количественные критерии для определения предела сокращения и установления минимальных объемов документации, необходимых для эффективного управления. Критерии создания документа совпадают с функциями, которыми наделяют их создатели.
Главным критерием создания документа в управлении является необходимость фиксирования информации, используемой для управления. Но в каком случае можно обойтись в управленческой деятельности без документальной фиксации информации? Так каковы обоснованные критерии создания документа? Целесообразно создавать документы тогда, когда они охраняют интересы государства и народа, содержат сведения, имеющее научное и практическое значение, содержат отчеты о деятельности государства, отдельных организаций.
Выявление факторов, определяющих необходимый комплекс документов, нужно для того, чтобы иметь возможность влиять на процессы документообразования. Среди таких факторов нужно назвать следующие:
1) реализация функций управления, которыми наделен соответствующий орган управления (круг вопросов, решаемых организацией в процессе своей деятельности). Например, право принимать решения, обязательные для исполнения, которым наделен любой орган управления, приводит к созданию распорядительных документов. Чем больше функций у органа, тем большее количество управленческих решений будет им приниматься и фиксироваться в документах. Например, ликвидация в 2001 году Министерства по управлению госимуществом и передача его функций с образованием соответствующего департамента привела к расширению функций Минэкономики и увеличению документооборота.
2) Тесно связан с предыдущим. В июне 2001 г. у премьера состоялось совещание о сокращении документооборота президента в два раза, за счет передачи некоторых полномочий правительству. Не поддержана. Следовательно увеличение документов у президента.
3) объем и характер взаимосвязей с другими организациями; Исследования на «нефтегазмаш»: большой рост документооборота при росте производства. На развивающихся компаниях – 20-25 % рост документооборота.
4) организационные формы управления (порядок разрешения вопросов в организации): на основе коллегиальности или на основе единоначалия; Если коллегиальный орган – одни документы (постановления, решения), если единоначалия – другие (приказы).
5) необходимость юридического закрепления отношений, возникающих в процессе управления. Это предопределяет создание группы документов, в том числе договорной документации, документации, регулирующей трудовые отношения. Значение этих документов – закрепить в юридически значимой форме и довести до адресатов документов и всех участников управления, которые будут работать с документами, предписания о совершении юридических действий, подтвердить факт, имеющий юридическое значение. Документы этой группы необходимы для правовой оценки отношений, изменяющихся, возникающих или прекращающихся в связи с выраженными в документе действиями органа управления;
Предыдущий фактор находит свое отражение в законодательстве. Необходимость документального юридического закрепления отношений, возникающих в процессе управления и в других сферах, во многих случаях диктуется законодательством. В ряде НПА закреплена необходимость создания определенного минимума документов. Например, ТК Республики Беларусь предусматривает создание документов, регулирующих трудовые отношения нанимателя и работника. Эти документы необходимы для регулирования трудовых споров, реализации законных прав и интересов граждан на получение пенсий, иных пособий, связанных с соцобеспечением, реализацией прочих прав и льгот. Согласно ТК при принятии на работу создаются следующие документы: трудовой договор и контракт, приказ, распоряжение или постановление. Могут быть дополнительные документы для отдельных категорий. Кроме того, трудовым законодательством предусмотрено ведение учетных документов по труду: личной карточки формы Т-2 (сама форма, правда, отменена), личного дела, списка работников. Совершенствование законодательства – один из путей сокращения документооборота;
6) необходимость обеспечения реализации законных прав и интересов граждан. Например, документы, создаваемые согласно трудовому законодательству необходимы не только для закрепления действующих трудовых отношений, но используются для начисления пенсий, пособий, исполнения социально-правовых запросов граждан. В связи с этим безусловна необходимость предоставления от ликвидируемой организации справки о сдаче документов в территориальный (районный или городской) архив местного исполнительного или распорядительного органа. До введения этой нормы в 1997 г. многие документы коммерческих организаций были уничтожены или утеряны, в связи с чем работники не могут подтвердить стаж и размер пенсий;
7) необходимость оперативного восприятия документной информации, исполнения документов. Доки делятся по структуре на простые и сложные. Рекомендуется создавать простые. Однако, стремясь к сокращению документооборота, ряд организаций создает сложные документы, включающее несколько вопросов никак или слабо связанные между собой. Они передаются сотрудникам, что вызывает необходимость снятия копий и т.д.; Сокращать документооборот нужно для уменьшения времени на их обработку и финансовых средства на их создание.
8) фактор информационной емкости документа, полноты отражения в документе информации, необходимой для осуществления управленческих функций. Документ должен содержать необходимый минимум информации для осуществления управления. В стремлении к сокращению документооборота многие организации стремятся создавать сложенные документы, которые сжаты и не способствуют принятию качественных решений. В некоторых организациях вместо подробных протокольных записей собраний, других мероприятий, таковые перестали протоколироваться вообще. В других случаях протоколы включают повестку дня, фамилии и окончательный вариант решения. Информативность таких документов сводится к минимуму. Упразднение протокольных записей влечет многие негативные явления. Во-первых, исчезает документальная гласность. Во-вторых, обедняется информация для принятия управленческих решений. В-третьих, исчезает один из массовых источников, без которого трудно судить о правильности принятого решения либо определить, как в нем отражено коллективное мнение, как оно сказалось на конечном результате. Разумеется, иной раз нецелесообразно вести подробные протокольные записи, но так или иначе в каждом случае необходимо отражать минимум сведений.
