Зупинимося детальніше на проблемі організації державної влади в УНР. Після серпневої декларації на перший план знову виходить ідея якнайшвидшого скликання парламенту, обраного на основі загальних, рівних і прямих виборів. Так, одразу ж після того, як українські війська наприкінці серпня ненадовго зайняли Київ, було оприлюднено відозву Уряду УНР, де йшлося про необхідність "всенародне обраного Парламенту (установчих зборів"). Потім, у вже згаданій відозві "До населення Соборної України" парламентські плани Директорії викладалися конкретніше: "Щоб остаточно збудувати та завершити будівлю Української Держави, Уряд Республіки при першій змозі скличе Велику Державну раду, яка прозветься українським Парламентом з установчими функціями, до складу якого увійдуть представники найширших кіл українського громадянства. Цей парламент, а не хтось інший, розв'яже справу нашого державного устрою і дасть нарешті спокій, лад і силу Державі".
Більше того, уряд УНР навіть доручив Міністерству внутрішніх справ підготувати відповідний проект закону. Однак війна з Добрар-мією Денікіна, що почалася у жовтні, і наступні драматичні події, пов'язані з воєнними невдачами збройних сил VHP, стали перешкодою для здійснення цих планів.
Протягом 1920 р. ідея скликання повноцінного законодавчого органу в офіційних документах УНР зустрічається досить часто. Так, зокрема, в "Огляді діяльності МЗС за липень", який у вересні 1920 р. було розіслано всім українським дипломатичним місіям, згадується меморандум Уряду УНР польському урядові, де знову йдеться про скликання парламенту або "конституанти", однак все це так і не вийшло за межі декларацій про наміри і Директорія продовжувала спиратися лише на наради з військовим керівництвом та політичними партіями.
До того ж змінилася сама Директорія. З неї вийшов В. Винничен-ко, у травні — П. Андрієвський, а 15 листопада у Кам'янці відбулося останнє засідання Директорії у її тодішньому складі. У зв'язку з виїздом за кордон членів Директорії А. Макаренка й Ф. Швеця було ухвалено постанову, за якою "верховне керування справами Республіки" покладалося на С. Петлюру. Цією постановою він уповноважувався "іменем Директорії затверджувати всі закони і постанови, ухвалені Радою Народних Міністрів". Цей документ широко цитується у різних джерелах і цілком слушно розглядається як черговий крок на шляху остаточного "диктаторства" Петлюри. Проте варто звернути увагу й на ті повноваження, які надавалися А. Макаренку й Ф. Швецю — вони мали право, зокрема, "заключати прелімінарні договори і політично-мілітарні договори від імені УНР з іншими державами". Таким чином, на цьому етапі ще рано говорити про повне закріплення керівної ролі Петлюри, оскільки, принаймні, формально відбувся певний перерозподіл повноважень серед членів Директорії, коли всі внутрішні функції зосередились в руках Головного отамана, а зовнішні передано тим, хто виїхав за кордон. Лише 21 травня 1920 р. Петлюра, який тоді уособлював Директорію, стає одноосібним керівником Української Держави. Цікаво, що в документах іноземних представництв (зокрема у звіті французької військової місії у Варшаві) Петлюра характеризується як "тимчасовий президент, який виконуватиме свої функції до скликання Парламенту".
За цих умов основним вузлом протиріч стають відносини між Директорією (або вже самим Петлюрою) й Радою Народних Міністрів. Основою таких протиріч стало цілком сучасне питання, наскільки Директорія як "верховна влада Республіки" або її "колективний глава" може втручатись у конкретну повсякденну діяльність Ради народних Міністрів, роль якої у виконавчій вертикалі так і не була чітко окреслена.
Лютого 1920 р. Уряд тодішнього прем'єра І. Мазепи на своєму засіданні, що відбулося в Кам'янці в умовах польської окупації, ухвалив "Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР". За цим законом не пізніше 1 травня 1920 р. передбачалося скликати преддєпартамент під назвою "Державна Народна Рада", а до цього моменту Директорія мала здійснювати свої повноваження виключно через Раду Народних Міністрів. Однак Петлюра, який на той час перебував у Варшаві, відмовився затвердити цей закон.
Два закони, які фактично підсумовували увесь процес українського державотворення в 1917—1920 pp. — "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР" і "Про Державну Народну Раду УНР", — затверджені Петлюрою 12 листопада 1920 р. за кілька днів до краху УНР (щоправда, існує версія, за якою ці закони насправді було затверджено вже в Тарнові 2 грудня, тобто після ліквідації українського фронту), породжували нові проблеми, хоча й декларували "розмежування державних функцій" між Директорією, Державною Народною Радою (предпарламентом) і Радою Народних Міністрів. З одного боку, "прем'єр" призначався Директорією, яка за його поданням затверджувала й членів Уряду, проте з іншого боку Рада Народних Міністрів у своїй діяльності була відповідальна перед Державною Народною Радою, яка могла висловити Урядові в цілому або окремому його членові недовіру, що призводило до їх відставки. У законі також не йшлося про місце Уряду в системі виконавчої влади. Допускалося й "паралельне законодавство", оскільки Уряд у період, "коли Державна Народна Рада не функціонує", наділявся правом видавати постанови, які після затвердження Головою Директорії набували "сили закону".
| Втім, можна назвати й інші проблеми. Зокрема, так і не було на рівні закону закріплено статус і повноваження місцевої влади й самоврядування. Щоправда, у вересні 1919 р. Міністерство внутрішніх справ затвердило Інструкцію "Про тимчасову організацію влади на місцях", якою визначалися "правила щодо тимчасової організації адміністративного апарату і встановлення порядку і спокою в місцях |
| звільнених від большевиків" до прийняття закону про "Систему управління на місцях". Та й цим намірам не судилося здійснитись. Судова система. Здається, тільки судова влада не викликала тоді політичних пристрастей і теоретичних дискусій. Одразу ж після повалення Гетьманщини Директорія відновила закон про Генеральний суд (іноді у документах Директорії він називається ще "Найвищий суд), а з ним і всю судову систему, що склалася за доби Центральної Ради. Крім того, Директорія зберегла й ті інститути, що функціонували з "російських" часів та не були скасовані українською владою. Так, 19 лютого Директорія затвердила закон "Про вибори та призначення мирових суддів", за ст. 4 якого "місцеві самоврядування в черговому чи надзвичайному зібранні повинні обрати потрібну кількість мирових суддів на підставі закону бувшого Російського Уряду від 4-го травня 1917 року". Однак громадянська війна і тут внесла свої корективи. 26 січня 1919 р. Директорія затвердила закон про надзвичайні військові суди. За цим законом такі суди діяли "в місцевостях, оголошених на воєнному стані або на стані облоги, а також на театрі воєнних дій". Коли взяти до уваги, що на підставі закону від 24 січня 1919 р. на всій території УНР оголошувався воєнний стан, не лишиться сумнівів, що "нормальне" правосуддя відходило на другий план. Законодавство. У той час, коли Директорія прийшла до влади, на території України зберігали чинність закони колишньої Російської імперії й Тимчасового уряду, законодавство Центральної Ради та Гетьманщини. До цього переліку слід додати й законотворчість радянської влади. Таким чином, основною проблемою, з якою одразу ж довелося зіткнутися Директорії, стала проблема колізій з цими попередніми й паралельними системами законодавства. Щодо законодавства "ворожої сторони" позиція Директорії була абсолютно однозначною. Наприклад, 17 травня Голова Директорії затвердив постанову Ради народних комісарів "Про анулювання на території України чинності законів та декретів як так званого Совітського Українського, так і Совітського Російського Уряду і про відновлення чинності законів УНР". (Утім, так само рішуче радянською владою відкидалося й українське законодавство). Ставлення Директорії до своїх попередників було значно складнішим. Директорія не скасувала в повному обсязі законодавство гетьмана Скоропадського, проти якого вона виступила, і водночас не відновила законодавства Центральної Ради. Не було відновлено дію Конституції УНР та цілого ряду інших законодавчих актів, зокрема |
