В систему механизма государственного управления входят органы местного управления. В отличие от иных государственных органов — Парламента, Совета Министров, судов, прокуратуры, Комитета государственного контроля, наименования которых отражены в названиях соответствующих разделов или глав Конституции Республики Беларусь,— органы местного управления там не упоминаются. О них идет речь в разделе V Конституции «Местное управление и самоуправление». В этом разделе (ст. 17) законодатель раскрывает суть местного управления и самоуправления и только упоминает местные исполнительные и распорядительные органы. Подобный подход снизил роль органов местного управления и разрушил систему как государственных органов, так и органов государственного управления.
В конституциях других стран по-разному решается рассматриваемый вопрос. Например, в Конституции Японии глава 8 называется «Местное управление», хотя в четырех ее статьях речь идет о местных органах публичной власти. В Конституции Франции раздел XII называется «О территориальных коллективах, о местных органах самоуправления». В Конституции Италии раздел V называется «Области, провинции и коммуны». Вначале в нем ведется речь о территориальных единицах, а затем (ст. 121) об органах области. В конституциях некоторых стран (например, ФРГ) вообще отсутствует специальный раздел или глава о местных органах управления.
Управление тесно связано с органами, его осуществляющими. Тем не менее, раздел V Конституции Республики Беларусь правильнее было бы назвать «Органы местного управления и местного самоуправления».
В Конституции БССР 1978 г. название раздела VI соответствовало его содержанию и отражало местный уровень органов государственной власти и управления. Он назывался «Местные органы государственной власти и управления в Белорусской ССР».
Конституция Республики Беларусь 1994 г. по существу воспроизвела название, которое было в Законе Республики Беларусь от 1993 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Не совсем точно сформулирована и статья 117 Конституции в действующей редакции. В ней записано: «Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы...». Из этого следует, что местное управление осуществляют граждане и местные Советы, а самоуправление — исполнительные и распорядительные органы. Такое несоответствие произошло из-за расположения термина «самоуправление» за термином «управление». Это отвечает названию раздела V Конституции, но не соответствует фактическому положению.
Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (в редакции от 2000 г.) названные упущения устранил.
В настоящее время упомянутым Законом определяется правовой статус органов местного управления. Закон соответствует нынешнему положению органов местного управления, но считается правовым актом 1991 г. В 1991 г. рассматриваемый Закон был издан под названием «О местном самоуправлении и местном хозяйстве»1. По содержанию он значительно отличался от действующего. Например, тогда местные Советы назывались Советами народных депутатов, был иной правовой статус нынешних органов местного управления. Более правильным было бы принять новый закон, а не руководствоваться старым с многочисленными существенными (коренными) изменениями и дополнениями в новой редакции.
В действующем Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» отсутствует четкое определение органов местного управления, лишь в части 2 статьи 1 установлено, что они образуют единую систему, состоящую из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.
[1] Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. №11 (13). Ст. 122
Как следует из содержания главы 2 «Органы местного управления», председатель исполнительного комитета (ст. 10) является одним из видов органов местного управления. С этим можно было бы согласиться, если бы председатель исполнительного комитета был в перечне части 2 статьи 1 Закона. Однако он в нем отсутствует. На самом деле регламентация вопроса о председателе исполкома — это лишь продолжение разговора об исполнительном комитете, частью которого является его председатель. Иначе говоря, статья 10 с названием «Председатель исполнительного комитета» неуместна в указанной главе.
Вторым видом органов местного управления считается местная администрация. Ее статус закрепляется в статье 11 данного Закона.
В рассматриваемом Законе не выделяются в отдельный вид органов местного управления отделы, управления и иные структурные подразделения исполнительного комитета (местной администрации).
Исполнительный комитет определяется в статье 9 Закона как исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселка, сельсовета. В этом определении названы два признака исполнительного комитета: во-первых, он — территориальный орган; во-вторых — исполнительный и распорядительный.
Территориальный масштаб деятельности присущ, по существу, любому органу государственного управления. В данном случае в него вкладывается особый смысл. Деятельность исполкома распространяется на всю соответствующую территориальную единицу — область, район, город, поселок, сельсовет. Это означает, что исполком способствует целостности и одинаковому развитию территориальной единицы, распространяет полномочия в той или иной мере на все организации, расположенные на ее территории.
Иных подобных органов в территориальных единицах не существует. На территории области, района, города, поселка и сельсовета могут находиться органы государственного управления с соответствующим территориальным масштабом деятельности, но с другим статусом, целями и задачами, например налоговые органы, органы Министерства обороны и др. Их деятельность не имеет такого универсального территориального характера, как деятельность исполкомов. Они тесно взаимодействуют с исполкомом, так как в определенном смысле хозяином на рассматриваемой территории является только он.
Вторым признаком законодатель называет то, что исполнительный комитет является исполнительным и распорядительным органом, т.е. исполнительный комитет определяется через понятие «исполнительный и распорядительный орган».
Действительно, исполнительный комитет как орган государственного управления не может не обладать качеством исполнительности. Термин «исполнительный» подчеркивает, что рассматриваемый орган предназначен для исполнения чьих-то повелений. Раньше исполнительные комитеты являлись органами местных Советов, и их главной целью было исполнение, проведение в жизнь решений последних. Так, в соответствии со статьей 46 Закона БССР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов» исполнительным и распорядительным органом городского, районного Совета народных депутатов являлся избираемый из числа депутатов исполнительный комитет. Он руководил государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории соответствующего Совета на основании решений избравшего его Совета и вышестоящих органов государственной власти и управления (ст. 48)1.
Нынешние исполнительные комитеты, с отделением их от Советов, преобразованием статуса и установлением управленческой вертикали, утратили свое прежнее главное предназначение и остались только органами государственного управления. В этой связи отпала необходимость называть рассматриваемые органы исполнительными. Подобное объяснение относится и к термину «распорядительный». Раньше употребление этого термина наравне с «исполнительным» подчеркивало, что исполком был не просто исполнительным органом Совета, но и распорядительным, т.е. мог решать вопросы как входящие в компетенцию Совета, так и иные, исполняя решения вышестоящих государственных органов.
Следовательно, наименование рассматриваемых органов исполнительными и распорядительными определено их прошлым статусом. Ныне, поскольку их статус изменился, вероятно, правильным было бы изменить и название и привести его в соответствие с реальным их положением. Определения «исполнительный» и «распорядительный» теперь характеризуют деятельность, осуществляемую ими как органами государственного управле-
[1] Ведомости Верховного Совета БССР. 1979. № 35. Ст. 613
ния, но не раскрывают при этом их сущности, основного предназначения.
Основным предназначением исполнительных комитетов является осуществление исполнительной власти на территории области, района, города, поселка, сельсовета. Подобный вывод вытекает из ч. 2 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В ней записано, что исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти. К ним больше подошло бы название «местная администрация», «местный комитет», «мэрия» и т.д.
В данном Законе ничего не сказано о том, что исполкомы — коллегиальные органы и органы общей компетенции.
Коллегиальность проявляется в их составе и основной форме работы. Они состоят из председателя исполкома, заместителей председателя, управляющего делами (секретаря) и членов исполнительного комитета. Основной формой работы являются заседания.
С учетом вышесказанного рассматриваемому органу можно дать следующее определение: «Исполнительный комитет является коллегиальным органом местного управления общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть на территории области, района, города, поселка, сельсовета».
Существует три вида исполнительных комитетов:
1) первичный уровень — сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения);
2) базовый уровень — городские (городов областного подчинения), районные;
3) областной уровень — областные и Минский городской.
Вторым видом органов местного управления является местная
администрация. Местная администрация определяется в статье 11 указанного Закона так же, как исполнительный и распорядительный орган на территории района в городе. Она, подобно исполнительным комитетам, является юридическим лицом и входит в систему органов исполнительной власти.
Местная администрация — коллегиальный, общей компетенции орган местного управления, состоящий из главы местной администрации, его заместителей и членов местной администрации.
Местная администрация была образована после ликвидации в городах районных Советов депутатов и их органов изданием Указа Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. № 383 «О проведении реформы органов местного управления и
самоуправления»1. В пункте 2 Указа предписывалось: «Образовать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов. По этой причине местные администрации — это, в сущности, исполнительные комитеты, только с иным, более точным названием и несколько измененным правовым статусом,
К органам местного управления следует отнести отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций). Они имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и определенную обособленность от исполнительных комитетов (местных администраций). Отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций). Однако это не может повлиять на признание их в названном выше качестве, потому что рассматриваемые органы — не просто структурные части исполкомов (местных администраций), а отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимыми для них признаками.
Таким образом, понятие «органы местного управления» является собирательным. В него входят местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов (местных администраций). Все они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления. Основными их задачами является решение вопросов местного значения с учетом общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Такие задачи определяются главным предназначением местного управления.
Основные особенности органов местного управления заключаются в том, что они, во-первых, призваны осуществлять местное управление; во-вторых, действуют в пределах административно- территориальной единицы: области, района, города, поселка, сельсовета; в-третьих, являются низшим звеном в системе органов государственного управления; в-четвертых, представляют значительную часть местных органов государственного управления.
Понятие «местные органы государственного управления» более широкое, чем понятие «органы местного управления». В него
[1] Собрание указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1995. № 27. Ст. 656.
включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям). Они имеют свою систему, нередко действуют в пределах административно-территориальных единиц, но от имени республиканского органа, проводят задачи центра. Указанные органы осуществляют государственное управление на местах, т.е. налицо централизация, которая предполагает наличие органов на местах, зависящих от центра функционально и в порядке подчиненности. Государственное управление на местах с помощью названных органов осуществляется с наименьшим учетом местных условий и особенностей. Подобные органы исходят в первую очередь из общегосударственных интересов, интересов того или иного ведомства.
