Внутренняя структура республиканских органов государственного управления

Республиканские органы государственного управления, как и иные виды органов государственного управления, имеют внутреннюю (организационную) структуру.

Внутренняя структура органа — это совокупность внутренних подразделений, его внутреннее устройство. В структуре раскрывается содержание органа, его основное предназначение. Структура определяет название органа.

Каждый республиканский орган имеет свою собственную, индивидуальную структуру, отличающуюся от структуры иных подобных органов. Дублирование главных структурных подразделений, отражающих специфику того или иного республиканского органа, невозможно. В таких структурных подразделениях реализуются основные функции органа государственного управления, которые могут быть присущи только ему. Неосновные (общие) функции присущи многим республиканским органам государственного управления.

Структура Министерства здравоохранения включает: министра; заместителей министра здравоохранения; главное управление лечебно-профилактической помощи; главное управление кадровой политики учебных заведений и науки; отдел гигиены, эпидемиологии и профилактики; главное управление по фармации и медтехнике; юридический отдел; главное управление планирования и экономики здравоохранения; управление внешних связей; отдел инвестиций капитального строительства и материально-технической базы; отдел хозрасчетных отношений, ценообразования и управления государственным имуществом здравоохранения; контрольно-ревизионный отдел; управление бухгалтерского учета и отчетности; управление делами.

В Министерстве юстиции внутренняя структура иная, отражающая его специфику. В нее входят: министр юстиции; заместители министра юстиции; управление организационного обеспечения деятельности судов; отдел организационного обеспечения деятельности адвокатуры; управления нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности; управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления; департамент нормотворческой деятельности; управление общественных объединений; управление по авторским и смежным пра-

вам; научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы; управление единого государственного регистра юридических лиц; отдел учета и правовой информации; планово-финансовое управление; отдел кадров; управление делами.

Внутренняя структура Государственного таможенного комитета отражает его особенности и включает: председателя комитета; заместителей председателя комитета; управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей; управление таможенной статистики и информационных технологий; управление организации проектирования объектов таможенной инфраструктуры; управление кадров и подготовки личного состава таможенных органов; финансово-экономическое управление; контрольно-ревизионное управление; договорно-правовое управление.

Таким образом, внутренними структурными подразделениями республиканского органа государственного управления являются главные управления, управления и отделы. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 появились новые структурные звенья под названием «департамент». Они образуются в министерствах для осуществления специальных (исполнительных, контрольных, регулирующих и др.) функций в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующего министерства, являются более крупными структурными звеньями по сравнению с указанными выше.

Департамент нормотворческой деятельности создан в Министерстве юстиции Республики Беларусь без прав юридического лица (Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 21 декабря 2001 г. № 1838 «О создании в структуре Министерства юстиции Департамента нормотворческой деятельности»¹).

Некоторые департаменты созданы названным Указом на базе ликвидированных республиканских органов государственного управления. Например, Департамент по делам молодежи создан в Министерстве образования на базе ликвидированного Государственного комитета по делам молодежи, Департамент контроля образования — на базе ликвидированной Республиканской государственной инспекции системы образования Республики Беларусь, подчиненной Совету Министров.

^{^[1]} Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 2, 5/9645.

Департаменты могут быть с правами юридического лица и без таких прав, т.е. обычными структурными подразделениями министерства. Последние не обладают правами принимать решения от своего имени в соответствии с Примерным положением о департаменте министерства с правами юридического лица, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22 октября 2001 г. № 1521 «О некоторых вопросах организации деятельности департаментов министерств»¹. Они создаются по решению Правительства Республики Беларусь, а их руководитель назначается на должность и освобождается от должности соответствующим министерством. Это министерство утверждает положение о департаменте, т.е. определяет его правовой статус.

Департаменты с правами юридического лица имеют более высокий статус. Его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Советом Министров. Он подчиняется непосредственно министру и вправе издавать правовые акты. В части 5 пункта 6 Примерного положения о департаменте министерства с правами юридического лица записано, что департамент принимает решения ненормативного характера, но обязательные для исполнения всеми организациями, находящимися в ведении департамента. Одновременно в части 7 этой же статьи департаменту предоставлено право утверждать уставы этих организаций, а в частях 4 и 7 пункта 8 руководителю департамента предоставлено право утверждать положения о структурных подразделениях, структуру и штатное расписание департамента, т.е. принимать акты нормативного характера. Здесь, как видим, имеются определенные несоответствия: в одной части статьи запрещается принимать нормативные акты, в другой — разрешается. Вряд ли можно утверждать уставы, положения, структуру и штаты правовым актом ненормативного характера.

В департаменте с правами юридического лица может создаваться коллегия в составе руководителя департамента (председатель коллегии), его заместителей и других работников. Численный и персональный состав коллегии утверждается министерством по представлению руководителя департамента. Коллегия вправе принимать решения, направленные на регулирование общественных отношений в определенных сферах деятельности и требующие нормативного закрепления. Однако такие решения оформляются

^{^[1]} Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 101, 5/9233.

протоколом и представляются министру для принятия соответствующих постановлений или приказов. Решения коллегии по иным вопросам могут реализовываться приказами и распоряжениями руководителя департамента. Вероятно, здесь имеется ввиду, что решения, регулирующие отношения внешнего характера, не внутрисистемные, требуют оформления постановлениями министерства, а решения внутрисистемного характера могут оформляться приказами и даже распоряжениями руководителя департамента.

Таким образом, департамент с правами юридического лица обладает немалыми собственными полномочиями властного характера. В этом видится определенное его сходство с внутренними структурными подразделениями министерства, созданными с учетом полного функционализма.

В настоящее время больше всего создано департаментов без прав юридического лица в Министерстве финансов:

1)Департамент государственных знаков;

2)Департамент драгоценных металлов и драгоценных камней;

3)Департамент страхового надзора;

4)Департамент бюджетной политики;

5)Департамент налоговой политики и доходов бюджета;

6)Департамент финансирования непроизводственной и социальной защиты;

7)Департамент рынка ценных бумаг и денежно-кредитной политики;

8)Департамент финансов производственной сферы и коммуникаций;

9)Департамент финансов внешнеэкономических связей и внешнего долга.

Девять департаментов в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия: по хлебопродуктам; внешнеэкономической деятельности; животноводства; механизации и технического прогресса с главной государственной инспекцией за техническим состоянием машин и оборудования (главтехнадзор); образования, науки и кадров; по делам инвестиций и строительства; продовольствия; растениеводства; экономики.

В Министерстве экономики созданы с правами юридического лица: Департамент по предпринимательству; Департамент по управлению государственным имуществом; Департамент по санации и банкротству; фонд поддержки малого и среднего бизнеса; фонд государственного имущества.

В структуре названных органов государственного управления, как и в других подобных органах, имеются руководство, звенья, играющие основную роль, и иные структурные элементы.

К руководству относятся руководитель органа (министр, председатель государственного комитета или комитета), заместители руководителя.

Звеньями, играющими основную роль, являются те, в которых выражается само назначение органа. В Министерстве финансов, сельского хозяйства и продовольствия все названные выше департаменты являются основными структурными подразделениями, в Министерстве юстиции — управление организации обеспечения судов; отдел организации обеспечения деятельности адвокатуры; управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие, названные в пунктах 6—11 указанного выше перечня. В Государственном таможенном комитете к рассматриваемым структурам следует отнести управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей.

Иными структурными звеньями служат структурные подразделения, занимающиеся вопросами кадров, строительства, социального развития, материально-технического обеспечения, управления делами, внешних связей, юридические службы. Они не отражают специфику органа, а одинаковы, носят общий характер, присущи всем республиканским органам государственного управления.

Главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты, фонды, входящие в состав органа, как правило, имеют собственную структуру. Например, Главное управление лечебно-профилактической помощи Министерства здравоохранения состоит из отдела первичной медико-санитарной помощи; отдела стационарной и специализированной медицинской помощи, отдела материнства и детства, сектора методологии и анализа медицинской статистики.

Каждая из названных более мелких структур в свою очередь делится на определенные части (группы) и всегда на должности. Так, отдел методологии налогообложения доходов и прибыли Управления методологии налогообложения юридических лиц Министерства по налогам и сборам состоит из начальника отдела, главного государственного налогового инспектора — заместителя

начальника отдела, четырех главных государственных налоговых инспекторов, старшего государственного налогового инспектора.

Таким образом, между руководителем республиканского органа (министром, председателем комитета) и конкретным исполнителем (служащим) образуются промежуточные звенья.

Названия структурных звеньев отражают основное содержание их деятельности, которое составляют функции органа.

Структура и штатная численность министерства, государственного комитета или комитета, органа государственной организации утверждается приказом министра или руководителем иного республиканского органа государственного управления.

Правовой статус структурных подразделений не всегда одинаков даже у одного органа. Все они образуют внутреннюю структуру. Однако одни из них — чисто внутреннего характера и не обладают властными полномочиями, другие — распространяют свою деятельность на нижестоящие подчиненные и неподчиненные органы (организации). Структурные звенья первого типа не имеют подчиненных организаций, второго — могут иметь и таким образом образуют свою систему органов государственного управления, например, ГАИ в Министерстве внутренних дел.

Внутренние структурные звенья имеют внешние связи по вопросам своего ведения, но не вправе решать эти вопросы, ибо не наделены властными полномочиями. Они лишь собирают необходимую информацию, обрабатывают ее соответствующим образом и представляют свое квалифицированное заключение руководству органа (министру, председателю комитета или одному из их заместителей, курирующему подобный вопрос).

По этой причине правомерно назвать подобные звенья структуры аппаратом¹ республиканского органа государственного управления. В.М. Манохин вообще все звенья структуры назвал «рабочим аппаратом данного органа»².

Вместе с тем, не все звенья структуры работают только на руководителя, хотя все они наделены соответствующей компетенцией, являющейся частью компетенции органа. Например, юридическая служба, бухгалтерия, управление делами, в том числе и ряд основных структурных подразделений (в частности, в Министерстве юстиции — управление организации обеспечения дея-

¹Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 171.

²Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1. Часть общая. Саратов, 1968. С. 81.

тельности судов, управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие) могут иметь внешнрю связи с областными управлениями юстиции, с организациями, входящими в систему юстиции, но они не наделены правами давать им обязательные для исполнения указания, а тем более издавать правовые акты в отношении названных органов и организаций. Этот аппарат исключительно подчинен руководству министерства или другого республиканского органа государственного управления.

В то же время некоторые структурные звенья, например, такие, как в Министерстве здравоохранения Главное управление гигиены, эпидемиологии и профилактики, имеют подчиненные санитарио- эпидемические организации. Главный санитарный врач Республики Беларусь, возглавляющий указанное главное управление, является заместителем министра здравоохранения и назначается на должность Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь, Правовой статус этих органов определен Законом Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹.

Подобные структурные звенья имеются в Министерстве внутренних дел (ГАИ, следственный комитет с правами юридического лица), в Министерстве по чрезвычайным ситуациям (Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике с правами юридического лица), в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия (Департамент по хлебопродуктам с правами юридического лица) и др.

Задачи и компетенция указанных структурных подразделений в значительной мере зависят от задач и компетенции соответствующих министерств, они являются специализированными и обладают конкретными властными полномочиями. Такая организационная схема целесообразна и оправдывает себя.

Между структурными звеньями аппарата республиканского органа существуют горизонтальные и вертикальные связи. Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуровневыми. Вертикальные связи свидетельствуют о наличии подчинения, и необходимость в них возникает там, где существует иерархия в структурных звеньях. В данном случае руководитель главного управления (управления, отдела) подчиняется министру, председателю государственного комитета (комитета), его заместителям.

^{^[1]} Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. Кг 19. Ст. 238

Подобное подчинение существует и внутри структурного подразделения. Его начальнику подчиняются руководители управлений (отделов), т.е. внутренних звеньев. Такие связи в структуре носят линейный и функциональный характер. О линейных связях говорят в том случае, когда каждое структурное подразделение или отдельный служащий (сотрудник) подчиняется по всем вопросам и во всех отношениях только одному начальнику. В результате один начальник имеет несколько подчиненных, а подчиненный — одного начальника, от которого получает все указания.

Схематично организационные линейные связи в государственном управлении можно изобразить следующим образом (рис. 8):

Рис. 8.

Как следует из приведенной схемы, связь выражается по одной прямой линии и, вероятно, по этой причине называется линейной.

В данных структурах имеют место и функциональные отношения. Каждое структурное подразделение выполняет одну или несколько функций и соотносится с руководителем (вышестоящим органом) только по вопросам своих функций. В соответствии с этими функциями устанавливаются связи и с подведомственными

организациями, т.е. очевидна специализация по служебным функциям, ведение ограниченного круга вопросов.

В настоящее время построение внутренней структуры республиканских органов управления осуществляется с ограниченным проявлением функциональности. Ограничение состоит в том, что большинство функциональных структурных звеньев министерства, государственного комитета, комитета не обладает властными полномочиями в отношении подведомственных органу организаций, а следовательно, не может воздействовать на них властно, с применением принудительных средств.

Между тем их связи с подведомственными организациями существуют, как и организаций — с рассматриваемыми структурными звеньями. Полномочия структурных звеньев, образованных с сохранением полного функционализма, могут распространяться на другие министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, подчиненные им государственные организации, негосударственные организации, а также граждан.

Схематично организационные связи в государственном управлении с полным проявлением функциональности можно представить следующим образом (рис. 9):

Рис.9

Изложенное свидетельствует о том, что в республиканских органах государственного управления не существует обособленно от внутренних звеньев, структурных звеньев линейного или функционального характера. Имеет место линейно-функциональный тип связей.

В рамках внутренней структуры министерства, государственного комитета, комитета происходит разделение (специализация) и кооперация управленческой деятельности.