Система государственного управления состоит из множества взаимосвязанных структурных элементов. Каждый элемент выполняет свою часть общей работы (функций), а все вместе достигают общих целей.
Система государственного управления представляет собой целостное явление, совокупность органов, однородных по своим задачам. В.Г. Афанасьев под системой понимает «организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции, в котором все части служат целому, но каждая из них особенному»2.
Система органов государственного управления строится в соответствии с государственным и административно-территориаль-
[1] Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. Мн., 2001. С. 62.
[1] Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 21
ным устройством, а также с учетом ряда других факторов: организационных, экономических, правовых. В системе выделяются вышестоящие и нижестоящие субъекты, т.е. обеспечивается определенная субординация в отношениях между ее элементами.
Органы, осуществляющие исполнительную власть (государственное управление) образуют две системы: органов исполнительной власти и иных государственных органов.
Система органов исполнительной власти представлена на рис. 1.
Рис. 1
Перечень структурных звеньев системы государственного управления:
1) Президент Республики Беларусь;
2) Аппарат Президента Республики Беларусь:
а) Администрация Президента Республики Беларусь;
б) Управление делами Президента Республики Беларусь;
в) Совет Безопасности Республики Беларусь;
г) Комитет государственного контроля Республики Беларусь;
3) Национальный банк Республики Беларусь;
4) Совет Министров Республики Беларусь:
а) Президиум Совета Министров Республики Беларусь;
б) Аппарат Совета Министров Республики Беларусь;
5) министерства Республики Беларусь;
6) государственные комитеты Республики Беларусь;
7) комитеты при Совете Министров Республики Беларусь;
8) Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь;
9) Национальная академия наук Беларуси;
10) государственные организации (администрация государственных организаций), подчиненных Совету Министров Республики Беларусь;
11) органы исполнительной власти на местном уровне1:
а) органы местного управления (местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов, местных администраций);
б) органы государственного управления на местах;
12) администрации государственных предприятий, учреждений, организаций.
Структурные звенья системы иных органов, осуществляющих государственное (внутриорганизационное) управление:
1. Генеральный прокурор Республики Беларусь, областные прокуроры, районные прокуроры;
2. председатели судов;
3. аппарат управления Национального собрания Республики Беларусь.
Главным признаком, служащим основанием для объединения последних в одну систему, является то, что все они осуществляют внутриорганизационное государственное управление. Каждое звено рассматриваемой системы входит в свою специальную систему (в систему органов прокуратуры, в судебную систему и т.д.). Перечень структурных звеньев системы органов исполнительной власти (государственного управления) свидетельствует о
[1] КрамникА.Н. Виды управления на местном уровне // Конституционный процесс в Республике Беларусь: Междунар. науч.-практ. конф. 26-27 апреля 1996 г. Гродно, 1996. Ч. 1. С. 117.
том, что она является сложной и разветвленной. В нее входит преобладающее большинство органов (субъектов), относящихся к носителям исполнительной власти (государственного управления). Она наиболее динамична, претерпевает частые изменения, обусловленные потребностями жизни общества, появлением новых отраслей, сфер управления или их реорганизацией. Действующая система республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».
Основные органы рассматриваемой системы — министерства, государственные комитеты, комитеты — получили название республиканских в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь»1.
Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 внес существенные, радикальные изменения в систему республиканских органов государственного управления. Значительно уменьшилось количество республиканских органов. Вместо действовавших ранее 70 в настоящее время функционирует всего 37. Существенно сократилось количество государственных комитетов (вместо 19 существует 4) и комитетов (из 26 осталось 9). Система республиканских органов стала более управляемой, компактной и менее затратной. Очень важным шагом является сокращение количества комитетов и изменение их правового положения.
Комитеты были структурными подразделениями министерств и государственных комитетов, но по статусу приравнивались к министерствам и государственным комитетам, поскольку признавались республиканскими органами государственного управления. Они находились в двойном подчинении, т.е. подчинялись соответствующему министерству (государственному комитету), при котором находились, отдельные из них подчинялись Президенту Республики Беларусь, остальные — Совету Министров. По каким вопросам было подчинение по вертикали, а по каким — по горизонтали, законодательством не определялось. Количество их ежегодно возрастало. Первоначально, т.е. по Указу Президента Республики
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 1. Ст. 28
Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», их было 17. В 2000 г. их стало 26, т.е. ежегодно образовывалось более двух комитетов. При Министерстве финансов их насчитывалось четыре, при МВД — три, при Министерстве труда — три и т.д.
Кроме того, непосредственно Совету Министров подчинялось более 19 республиканских объединений. Положения Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 также затронули их. В настоящее время существует восемь государственных организаций1.
Несмотря на значительные изменения в системе республиканских органов государственного управления, в целом организационно-правовая система государственного управления не стала проще. Министерства и государственные комитеты подчиняются не только Совету Министров, но по отдельным вопросам они могут подчиняться Президенту Республики Беларусь (ч. 9 ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516).
В настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, содержащий перечень отдельных вопросов, по которым министерства и государственные комитеты подчиняются Президенту Республики Беларусь. Однако существование самой правовой нормы о подчинении министерств и государственных комитетов по отдельным вопросам Президенту Республики Беларусь свидетельствует о наличии двойного подчинения названных республиканских органов.
Аналогичное положение существует и с местными исполнительными и распорядительными органами. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Совета Министров, а исполнительные комитеты первичного и базового уровней — Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным комитетам. Кроме того, исполнительный комитет ответствен перед соответствующим Советом депутатов по - вопросам, отнесенным к компетенции Совета. Таким образом, в данном случае имеет место
[1] См.: Указ Президента Республики Беларусь от 3 июня 2002 г. № 282 «О некоторых вопросах совершенствования системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 65, '1/3731.
тройное подчинение. Превалирует же подчинение Президенту Республики Беларусь.
Кроме того, нет полной ясности о месте в системе органов государственного управления Администрации Президента Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь,, ВАК, Национальной академии наук Беларуси, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, являющихся органами государственного управления, а также Президиума Совета Министров Республики Беларусь.
Правильнее было бы Администрацию Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь и Комитет государственного контроля Республики Беларусь выделить в отдельный вид республиканских органов государственного управления наравне с министерствами, государственными комитетами и комитетами при Совете Министров Республики Беларусь под условным названием «высшие», поскольку их уровень значительно выше, чем остальных республиканских органов.
Президиум Совета Министров, являясь его органом, должен иметь свое место в системе органов государственного управления. В настоящее время он выполняет роль Совета Министров и, по существу, не имеет отдельного, самостоятельного места в рассматриваемой системе.
