Сущность правового статуса субъекта административного права

 

Субъекты административного права разнообразны, что опре­деляется не столько их наименованием, сколько правовым стату­сом. Каждое лицо (организация), являясь субъектом администра­тивного права, имеет свой правовой статус, без которого оно просто не может выступать в качестве такого субъекта.

Правовой статус — юридическое свойство. Оно связано с пра­вом, с наличием соответствующих административно-правовых норм.

Термин «статус» (от лат. status) означает состояние, положе­ние, правовое положение.

Признавая гражданина субъектом административного права, государство (его органы) определяет его правовой статус. Право­вой статус характеризует положение субъекта по отношению к другим субъектам, т.е. органам, организациям, гражданам.

Под правовым статусом некоторые ученые понимают право­вой режим. Так, В. Ковалевский писал: «...правовой режим или правовой статус»¹. Французские ученые обычно употребляют вы­ражения «административный режим», «правовой режим»², в на­учной литературе употребляется и такой термин, как «правовое положение»³.

Таким образом, понятия «правовой статус», «статус», «право­вое положение», «правовой режим» являются идентичными.

 

 

^[1] Кобалевский В. Советское административное право. С, 46.

² Ведель Ж. Указ. соч. С. 63, 65, 134, 170.

³ См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государ­ственном управлении; Старилов Ю.Н. Служебное право. С. 311, 318.

 

 

Подобные термины стали употребляться и в некоторых зако­нодательных актах. Например, раздел II Закона Республики Бе­ларусь «Об основах службы в государственном аппарате» назван «Статус служащего государственного аппарата». Глава 43 Тамо­женного кодекса Республики Беларусь также имеет подобное на­именование: «Правовой статус должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь». Обычно в правовых актах ука­занные термины не употребляются.

Вместе с тем следует отметить, что ни в законодательстве, ни в науке нет единого подхода к пониманию содержания рассмат­риваемого понятия. Так, в Таможенном кодексе в понятие право­вого статуса должностных лиц таможенных органов включаются: 1) понятие должностного лица; 2) критерии, которыми должен обладать кандидат на указанные должности; 3) правовые акты, регулирующие порядок и условия прохождения службы в тамо­женных органах; 4) дисциплинарная ответственность; 5) гарантии надлежащего исполнения должностными лицами таможенных орга­нов своих служебных обязанностей.

О правах и обязанностях служащих речь ведется в других главах и статьях Кодекса.

В Законе «Об основах службы в государственном аппарате» содержатся нормы, определяющие: 1) кто имеет право на государ­ственную службу; 2) кто лишен такого права; 3) кто относится к государственным служащим государственного аппарата (ст. 8); 4) основные обязанности (ст. 10); 5) основные права (ст. И);

9. ограничения, связанные со службой в государственном аппара­те, т.е. указывается, что не вправе делать служащие (ст. 12);

10. основные гарантии социальной и правовой защиты рассматри­ваемых категорий служащих (ст. 13).

Таким образом, в этом Законе более полно и предметно опре­делен правовой статус государственного служащего.

Нет единства мнений среди ученых и о содержании правового статуса.

Например, Б.М.Лазарев пишет, что «выявление правового статуса любого государственного органа предполагает ответы на вопросы:

а) органом какого именно Советского государства (Союза ССР, союзной или автономной республики) выступает данный орган;

 

 

б) к какому виду органов относится по основному содержа­нию своей деятельности: орган государственной власти, орган го­сударственного управления, суд, орган прокуратуры;

в) кто этот орган учреждает, образует, кто формирует (изби­рает, назначает и т.д.) его руководящий и личный состав;

г) кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзо- рен и перед кем ответствен; кто вправе отменять, приостанавли­вать, изменять или опротестовывать его акты;

д) какова компетенция данного органа;

е) кто ему подотчетен, подконтролен, чьи акты он сам может отменять, изменять, приостанавливать, опротестовывать и т.д.;

ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования;

з) какими государственными символами орган вправе поль­зоваться (герб, флаг и т.д.);

и) каковы источники финансирования органа (государствен­ный или местный бюджет, отчисления от подчиненных предприя­тий, хозрасчетные средства);

к) обладает ли орган правами юридического лица»¹.

Такого же мнения придерживается и Б.Н. Габричидзе².

Однако подобное понимание правового статуса весьма широкое, не все его составляющие непосредственно определяют место субъ­екта. Например, вопрос о том, кто вправе отменять, приостанав­ливать, изменять или опротестовывать его акты, является преро­гативой вышестоящих органов или иных субъектов — судов, орга­нов прокуратуры и т.п. Следовательно, подобные качества никак не могут влиять на статус самого субъекта, чьи акты (действия) отменяются. Это же относится и к источникам финансирования.

Возможность отмены актов других органов, юридическую си­лу таких актов, вероятно, следует относить к компетенции органа, а не рассматривать их в качестве отдельных элементов правового статуса. Для определения правового статуса не имеет существен­ного значения вопрос о том, обладает ли орган правами юриди­ческого лица.

Конкретно из названного перечня к правовому статусу име­ют отношение:

а) определение вида органов по территории и содержанию деятельности;

 

^[1] Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 248—249.

² Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 56.

 

 

б) установление подчиненности, подотчетности, подконтроль­ности, поднадзорности и ответственности;

в) компетенция;

г) определение символики органа.

Некоторые ученые правовое положение отождествляют с компетенцией чем значительно сужают его содержание, в каком бы широком понимании ни рассматривалась компетенция.

Среди ученых существует и такое мнение, что «конкретное правовое положение органов... управления выражается в следую­щем:

а) все они действуют на основе (на основании) и во исполне­ние закона и при этом не только исполняют его веление, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные обязательные правила поведения (правовые нормы);

б) основные органы государственного управления образуют­ся органами государственной власти, все они подотчетны и под­контрольны в своей деятельности Советам;

в) органы государственного управления могут совершать дей­ствия, которые либо указаны в законе, либо необходимы для вы­полнения закона»².

Данные правовые качества субъектов имеют лишь частичное отношение к их статусу и не раскрывают его сущности. Кроме того, вряд ли в правовой статус можно включать подзаконность органов.

Трудно объяснить включение в понятие правового статуса гарантий прав и обязанностей как самостоятельных его элемен­тов. Во-первых, не все гарантии являются юридическими (они могут быть политическими, экономическими и др.). Во-вторых, юридические гарантии находятся за рамками статуса субъекта, поскольку осуществляются иными субъектами (органами), а не самим субъектом. Между тем, перечисленные свойства имеют от­ношение к субъектам через компетенцию, являющуюся одним из элементов правового статуса.

Многие ученые полагают, что понятие «правовой статус» тождественно понятию «правосубъектность». Так, В.М. Сырых правовое положение личности рассматривает как совокупность установленных государством прав, обязанностей и свобод³. По

 

^[1] Советское административное право / Под ред. П.Т. Василенкова. С. 76.

² Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 166.

³ Общая теория права / Под. ред. А.С. Пиголкина. С. 132.

 

 

мнению В. Кобалевского, правовой статус представляет собой со­вокупность черт, характеризующих юридическое положение субъекта¹. В.И. Новоселов считает, что элементами правового ста­туса граждан в государственном управлении являются: а) правос­пособность; б) дееспособность; в) права и обязанности; г) права — обязанности². По мнению Ю.Н. Старилова, «административ­но-правовой статус определяется правами, свободами, их гаран­тиями, обязанностями, правоограничениями, объектом ответствен­ности»³.

Если согласиться с таким мнением, то основными составляю­щими правового статуса служат права и обязанности субъектов административного права. Действительно, без наличия прав и обязанностей ни одно лицо или организация не может быть субъ­ектом права, обладать правосубъектностью. Следовательно, права и обязанности субъекта в сфере государственного управления являются основными элементами его правового статуса. Реализа­ция прав и обязанностей обеспечивается ответственностью субъ­ектов.

Нормами права предусматривается ответственность субъек­тов за практическую реализацию предоставленных им прав и воз­ложенных обязанностей в сфере государственного управления, а также определяются юридические гарантии их реализации.

Названные составные части правового статуса, являясь общи­ми, не отражают специфику двух групп и, тем более, видов субъ­ектов административного права. Даже беглое ознакомление с субъектами позволяет увидеть значительные различия статуса названных групп и видов субъектов.

Правовой статус — это не только комплексная, но и диффе­ренцированная система, которая имеет групповую и видовую структуру. Наиболее сложным представляется правовой статус носителей исполнительной власти.

В административно-правовой статус носителей исполнитель­ной власти следует включить: 1) определение названия органа, его структуры и системы; 2) цели, задачи, функции; 3) принципы образования и деятельности; 4) порядок образования (примени­-

 

^[1] Кобалевский В. Советское административное право. С. 46.

² Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государствен­ном управлении. С. 46.

³ Старилов Ю.Н. Административное право: Субъекты. Органы управле­ния. Государственная служба. С. 13.

 

тельно к служащим — порядок занятия должности) и всевозмож­ные реорганизации органа, его структурных подразделений (при­менительно к служащим — перемещение по должности, увольне­ние); 5) организацию, порядок и пределы деятельности; 6) компе­тенцию.

Д.Н. Бахрах делит составные части правового статуса на три блока: целевой; структурно-организационный; компетенционный (компетенцию)⁵.

Однако такая классификация не охватывает все элементы правового статуса. Так, определение названия организации, поря­док и границы деятельности органа не вмещаются в названную трехчленную классификацию.

Правильнее было бы разделить составные части правового статуса на пять блоков:

1. общий;

2. организационный;

3. структурный;

4. процедурный;

5. компетенционный (компетенцию).

Каждый блок состоит из видов (частей), выполняющих опре­деленное предназначение.

В общий блок входят: определение названия органа; цели; за­дачи; функции.

Организационный блок включает порядок образования (при­менительно к служащим — порядок замещения (занятия) должн­ости); всевозможные реорганизации органа, его структурных под­разделений (применительно к служащим — перемещение по долж­ности, увольнение); определение подчиненности; подконтрольность, подотчетность.

Структурный блок объединяет определение системы, в кото­рую входит субъект; определение структуры; закрепление прин­ципов построения системы и структуры.

В процедурный блок (порядок деятельности) входят организа­ция деятельности; порядок деятельности; принципы деятельности.

Компетенционный блок состоит из прав (свобод для служа­щих), обязанностей, подведомственности, масштаба распростра­нения полномочий, сферы ведения; методов деятельности.

Каждый орган имеет свое наименование: Совет Министров, министерство, государственная инспекция (ГАИ, инспекция по

 

¹ Бахрах Д.Н. Административное право. С. 25.

 

охране труда и т.п.). В первых статьях любого нормативного пра­вового акта, определяющего правовой статус того или иного орга­на, как правило, дается его определение.

Например, в статье 1 Закона «О Совете Министров Республи­ки Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записа­но: «Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом государ­ственного управления Республики Беларусь». В статье 1 Положе­ния о Министерстве архитектуры и строительства Республики Бе­ларусь подчеркивается, что Министерство архитектуры и строи­тельства Республики Беларусь (Минстройархитектуры) является республиканским органом государственного управления.

Определение названия органа в лаконичной форме раскрыва­ет его основную суть и показывает место в управленческой систе­ме. Без такого определения — первейшего элемента статуса — не могут быть очевидными его главные, существенные черты, что можно считать серьезным упущением. Так, в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» отсут­ствует определение органа местного управления.

Каждый носитель исполнительной власти образуется с опре­деленной целью¹, для осуществления соответствующих задач. Цель тесно связана с задачами субъекта административного пра­ва. Цель — нечто более общее, чем задачи субъекта. Задачи пре­дусматриваются для реализации цели и должны всецело соответ­ствовать ей, т.е. задачи составляют ее содержание.

Например, в статье 1 Закона «О Совете Министров Республи­ки Беларусь и подчиненных ему государственных органах» цель Правительства определяется как осуществление в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполнительной власти в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполни­тельной власти. Данная цель конкретизируется в статье 3 назван­ного Закона. Она выражается в следующих основных задачах:

a. обеспечение исполнения Конституции Республики Беларусь;

законов Республики Беларусь; 3) актов Президента Республики Беларусь; 4) осуществление контроля за исполнением вышеука­занных актов подчиненными Совету Министров органами государ­ственного управления и другими органами исполнительной власти Республики Беларусь, физическими и юридическими лицами.

^[1] С.И. Ожегов определяет цель как то, к чему стремятся, что надо осущес­твить (см.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1983. С. 276)

 

Таким образом, цель выражает основное предназначение, «со­циальную потребность» субъекта административного права (но­сителя исполнительной власти).

Задача — это более конкретное выражение цели субъекта, то, что требует исполнения, решения, чего необходимо достичь в ре­зультате деятельности. С помощью решения задач достигается цель существования органа.

В наиболее общем виде все задачи, которые ставятся перед носителями исполнительной власти, можно разделить на следую­щие группы: производственные, экономические, экологические, со­циальные, обеспечение законности, кадровые¹.

Производственные задачи определяются основной целью соз­дания органа — выпуском продукции, строительством, подготов­кой кадров, лечением, надзором и контролем, перевозкой пасса­жиров и грузов и т.д.

Так, основными задачами Министерства архитектуры и стро­ительства являются разработка и реализация государственной и технической политики в области строительства, жилищного стро­ительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, инвестиционной деятельности в стро­ительстве, осуществление технического нормирования, стандар­тизации и сертификации в этой области, а также осуществление эффективного государственного строительного надзора².

В то же время к основным задачам Министерства образова­ния Республики Беларусь относятся: разработка и обеспечение реализации государственной политики в сфере образования и охраны детства; проведение государственной молодежной поли­тики; обеспечение функционирования и развития национальной системы образования Республики Беларусь, создание системы непрерывного образования; координация деятельности республи­канских органов государственного управления, управлений обра­зования областных и Минского городского исполнительных ко­митетов, организаций по вопросам реализации функций системы образования³.

 

^[1] Бахрах Д.Н. Административное право. С. 25.

² Положение о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь (ст. 3) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № ЮЗ, 5/9268.

³ Положение о Министерстве образования Республики Беларусь. Ст. 3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279

Каждый носитель исполнительной власти выполняет и эко­номические задачи. Для одних они являются первостепенными, для других — в определенном смысле второстепенными. Напри­мер, для Министерства промышленности, сельского хозяйства и продовольствия или управлений сельского хозяйства и продо­вольствия при областных, районных исполнительных комитетах, для администраций предприятий рассматриваемые задачи явля­ются значительными, а для милиции, дирекции школы, театра — как бы второстепенными. Вероятно, по этой причине, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» они занимают первое место среди дру­гих (ст. 4).

В понятие «экономические задачи» входят финансовое, де­нежно-кредитное, материально-техническое обеспечение, рацио­нальное использование сырья, материалов, расчетливость, эконо­мия, обеспечение сохранности государственного имущества, надле­жащее хозяйствование и др.

Экологические задачи выражаются в бережном, экономном использовании природных и иных ресурсов, охране окружающей среды и т.д. Однако не во всех нормативных актах, определяю­щих правовой статус субъектов, они четко выражены, закрепле­ны, регламентированы. Например, в Законе «О Совете Минис­тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» статья б специально посвящена данным вопросам. Подоб­ное содержится и в пунктах 14, 15 статьи 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В то же время, например, в положениях о Министерстве промышленнос­ти Республики Беларусь, о Министерстве образования Республи­ки Беларусь экономические задачи вообще отсутствуют, что, по мнению автора, не совсем правильно.

Социальные задачи связаны с людьми, удовлетворением их потребностей, заботой о членах коллектива, организацией куль­турно-бытового обслуживания и т.п. Четко подобные задачи Пра­вительства зафиксированы в статье 5 Закона «О Совете Минис­тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», для работников таможенных органов — в главе 45 Та­моженного кодекса, для работников милиции — в разделе VI За­кона «О милиции».

К задачам носителей исполнительной власти относятся так­же обеспечение законности, прав, свобод и законных интересов граждан, защита интересов государства.

 

Всем рассматриваемым субъектам присуща и такая задача, как работа с кадрами:. подбор, расстановка, воспитание, повыше­ние их квалификации и т.п.

Функции — важный структурный элемент правового статуса. Они закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного субъекта (органа, осуществляющего управление). Функции близки к задачам, но не тождественны им. Задачи пре­дусматриваются в нормах права как то, что требует исполнения, разрешения, в качестве обозначения, что можно и нужно делать. Функции проявляются в действиях субъекта, в реализации его задач.

Однако не всякое действие органа, осуществляющего госу­дарственное управление, «...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта»¹.

Специальные функции формируются на основе общих и спо­собствуют их развитию. Они присущи тем или иным органам, их структурным подразделениям, системе, отрасли, сфере или далее должности, отражая их особенности и специфику.

Например, Департамент по гуманитарной деятельности Управ­ления делами Президента Республики Беларусь обладает следую­щими функциями (п. 5 Положения о Департаменте по гуманитар­ной деятельности Управления делами Президента Республики Бе­ларусь)²:

1. координация деятельности юридических и физических лиц по вопросам реализации гуманитарных программ, в том числе распределения и использования гуманитарной помощи и оздо­ровления детей за рубежом;

2. ведение регистрации и учета иностранной безвозмездной помощи;

3. выдача специальных разрешений (лицензий) на осущес­твление деятельности, связанной с получением и распределением гуманитарной помощи и организацией оздоровления детей за ру­бежом;

4. осуществление контроля за деятельностью юридических и физических лиц при получении, распределении и целевом исполь­зовании иностранной безвозмездной помощи, а также за деятель­-

 

^[1] Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 42.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 108, 1/3210.

 

 

ностью уполномоченных органов в части учета, хранения и реа­лизации обращенного в доход государства имущества и др.

Совету Министров Республики Беларусь в области использо­вания и охраны вод присущи следующие функции (ст. 8 Водного кодекса Республики Беларусь):

a. обеспечение проведения единой государственной полити­ки в рассматриваемой области;

b. утверждение государственных программ рационального ис­пользования и охраны вод;

c. утверждение лимитов водопользования по областям и г. Минску;

d. руководство деятельностью органов государственного управ­ления в области использования и охраны вод;

e. определение порядка осуществления государственного конт­роля за использованием и охраной вод и т.д.

Функциями Министерства культуры Республики Беларусь являются (п. 5 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь):

1. разработка и осуществление государственных программ комплексного развития в сфере культуры, приобщение населения республики к национальному и мировому культурному достоянию;

2. определение общей стратегии социально-экономического и научно-технического развития отрасли;

3. анализирование состояния и прогнозирование тенденции развития в сфере культуры;

4. осуществление координации деятельности коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества;

5. организация проведения конкурсов, смотров профессиональ­ного искусства и народного творчества, праздников, художествен­ных выставок и др.

По специфике функций обособляются органы, отрасли и сфе­ры управления.

Порядок образования органа — первый элемент организацион­ного блока. Сущность его заключается в том, что нормы админис­тративного права устанавливают, каким органом (должностным ли­цом) формируется, создается тот или иной орган (структурное подразделение). Так, в части 2 статьи 1 Закона «О Комитете госу­дарственного контроля Республики Беларусь»¹ записано, что Коми­-

 

 

^[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 9. С. 53.

тет государственного контроля образуется Президентом Республи­ки Беларусь. Подобная регламентация содержится, по существу, в любом нормативном правовом акте, определяющем статус того или иного органа (см., например, ст. 19 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Таким же образом решается вопрос и о реорганизации или упразднении органа. Нередко порядок образования, реорганиза­ции и упразднения объединяется в одно правило и представляет единый режим. Например, в части 8 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государ­ственных органах» установлено, что «министерства, государствен­ные комитеты и комитеты при Совете Министров Республики Беларусь образуются, реорганизуются и упраздняются Президен­том Республики Беларусь».

Если предоставляется (устанавливается) только право на обра­зование, то предполагается, что в таком же порядке осуществля­ются и реорганизация, и упразднение. Право на образование явля­ется важным, превалирующим, поэтому право на реорганизацию, упразднение вытекает из него и зависит от него.

Право на образование тесно связано с подчиненностью. Опре­деление подчиненности органа — важный элемент организацион­ного блока, а, следовательно, и правового статуса.

Подчиненность указывает на место и зависимость одного орга­на от другого. Она образует иерархию, наличие вышестоящих и нижестоящих органов, а в системе государственной службы — стар­ших по должности, начальников (должностных лиц) и нижестоя­щих, зависимых от них служащих.

Подчиненность предполагает руководство вышестоящих ниже­стоящими, их зависимость и повиновение вышестоящим. В законо­дательстве существуют и исключения из этого общего правила.

Предусматривается и двойное подчинение, т.е. наличие у под­чиненного двух руководителей, двух вышестоящих органов. На­пример, республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров, образуются Президентом Рес­публики Беларусь, их руководители назначаются также Прези­дентом. В соответствии с частью 2 пункта 2 Положения о Минис­тре Республики Беларусь министр подотчетен Президенту и Совету Министров Республики Беларусь. Таким образом, имеет место двойная зависимость, двойное подчинение. В подобном по­ложении находится большинство отделов и управлений (струк-

 

турных подразделений) местных исполнительных и распоряди­тельных органов, местных администраций.

Существует и «скрытая» подчиненность (зависимость) от образовавшего органа (лица), который может произвести и ре­организацию, упразднение (увольнение государственного служа­щего).

Подчиненность нередко предполагает и подконтрольность, по­дотчетность.

Подконтрольность заключается в проверках, наблюдениях за подконтрольными объектами и осуществляется, как правило, по подчиненности, т.е. вышестоящими субъектами. Однако провер­ки, контроль могут осуществлять и субъекты по отношению к не подчиненным объектам. Это так называемая не иерархическая, а надведомственная (межведомственная) подконтрольность, кото­рая довольно широко распространена.

Например, рассматриваемая подконтрольность проявляется налоговыми, финансовыми органами, многочисленными государ­ственными инспекциями и т.д. Правовой статус подконтрольного объекта как бы ограничивается, ставится в зависимость от кон­тролирующего субъекта. Подконтрольный объект обязан предос­тавить возможность для проверки, ознакомления с работой, полу­чения сведений. Подобное относится и к подотчетности.

Подотчетность — это обязанность отчитываться, делать со­общение, доклад о своей деятельности. Она в определенном смысле выражается в подконтрольности. Между тем подотчет­ность не тождественна подконтрольности, а представляет собой общее ознакомление с деятельностью подотчетного объекта, без вмешательства в его оперативную самостоятельность. Так, Совет Министров Республики Беларусь подотчетен Президенту: по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал) он представля­ет Президенту отчет о своей деятельности (ст. 2 Закона «О Сове­те Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государ­ственных органах»).

Совет Министров представляет отчет Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь об исполнении республиканского бюджета. Подобный отчет делает и председа­тель местного исполнительного комитета Совету депутатов (п. 1 ст. 16 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Рес­публике Беларусь»). Однако Совет Министров не подчинен Па­лате представителей, а председатель исполкома не подчинен Со­вету депутатов. В подобном положении находится Высшая

 

аттестационная комиссия и Национальная академия наук Бела­руси, которые подчиняются Президенту и подотчетны Совету Министров.

Каждый носитель исполнительной власти входит в ту или иную систему, являясь одним из ее компонентов. Система пред­ставляет собой единство находящихся во взаимной связи опре­деленных структур, органов. Система устанавливается нормами административного права. Любому ее компоненту (органу) отво­дится соответствующее место, т.е. он имеет свое положение в системе и находится во взаимосвязях с другими ее составляю­щими.

Нормы административного права определяют, в какую систе­му входит соответствующий орган и каково его место в ней. Так, Правительство Республики Беларусь является центральным орга­ном государственного управления, т.е. оно входит в систему орга­нов государственного управления и находится на верхней ступени, возглавляет систему подчиненных ему органов государственного управления (ст. 1 Закона «О Совете Министров Республики Бела­русь и подчиненных ему государственных органах»).

В статье 1 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» обозначено, что местное управление призваны осуществлять местные исполнительные и распоряди­тельные органы: областные, районные, городские, поселковые и сельские исполкомы и местные администрации, образующие еди­ную систему местного управления.

Из пункта 1 Положения о Министерстве финансов Республи­ки Беларусь вытекает, что министерство является республикан­ским органом государственного управления и подчинено Совету Министров Республики Беларусь. В систему республиканских органов государственного управления входит Управление делами Президента Республики Беларусь и подчиняется ему.

Наиболее разветвлена система органов государственного управления. Последние образуют общую, отраслевую и иные си­стемы.

В общую систему входят все органы государственного управ­ления, возглавляют ее Президент и Совет Министров Республи­ки Беларусь.

Отраслевую систему, например в области образования, со­ставляет Министерство образования Республики Беларусь, отде­лы и управления образования местных исполкомов (администра­ций), все государственные и негосударственные образовательные

 

 

и воспитательные заведения (п. 1 Положения о Министерстве обра­зования Республики Беларусь).

Иные системы определяются той или иной областью или сферой государственного управления: например система органов государственного управления в области защиты прав потребите­лей, система органов в области охраны окружающей среды, система надведомственных (функциональных) органов и т.п.

Говоря об отдельном звене (органе) системы, следует выде­лить вышестоящие и нижестоящие звенья. Отдельные звенья (органы) не изолированы от других, а связаны с ними и зависи­мы от них.

Структура является внутренним устройством органа. Она, как и система, зависит от многих обстоятельств, среди которых важное место занимают задачи и функции. Структуру образуют соответствующие подразделения в виде служб, отделов, управле­ний, департаментов и т.п. Определение ее осуществляет руково­дитель органа или по его предложению вышестоящее звено,

Например, министр по налогам и сборам утверждает струк­туру и штатное расписание аппарата министерства в пределах установленной численности работников и фонда оплаты труда (п. 8.4 Положения о Министерстве по налогам и сборам Респуб­лики Беларусь)¹.

Установление системы и структуры органов подчиняется со­ответствующим принципам. Принципы — это надлежащие требо­вания, правила, закрепленные в нормах права и имеющие обяза­тельный характер.

Соблюдение принципов придает системе и структуре опреде­ленность, единство и стройность. В настоящее время в Республи­ке Беларусь определение системы органов и их структуры осущест­вляется с учетом таких организационных принципов, как отрасле­вой, функциональный, территориальный, линейный, штабной. На­званные принципы положены в основу построения системы и структуры органов государственного управления.

Отраслевое управление присутствует в таких областях, как образование, промышленность, сельское хозяйство, культура, тор­говля, лесное хозяйство, здравоохранение, капитальное строитель­ство.

Функциональное управление осуществляется министерствами: статистики и анализа, труда и социальной защиты, природных ре­-

 

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 5/9345.

 

сурсов и охраны окружающей среды; комитетами: по материаль­ным резервам, по науке и технологиям, по ценным бумагам и др.

С учетом территориального принципа образованы и действу­ют Совет Министров Республики Беларусь, местные исполни­тельные и распорядительные органы, местные администрации.

Линейный и штабной принципы проявляются преимуществен­но при построении внутренней структуры органов. В построении внутренней структуры присутствует и функциональный принцип, иногда — отраслевой.

Например, в структуре аппарата управления унитарным пред­приятием «Вымпел» г. Гомеля функционируют следующие основ­ные подразделения, образованные преимущественно с учетом функционального принципа: отдел главного конструктора; отдел главного технолога; отдел стандартизации; инструментальный отдел; отдел материально-технического снабжения; отдел главно­го механика и отдел главного энергетика; планово-экономический отдел; отдел труда и заработной платы; бухгалтерия; производственно-диспетчерский отдел; отдел технического контроля; юри­дический отдел и др.

В большинстве же структурных подразделений местных ис­полнительных и распорядительных органов (местных админис­траций) заложен отраслевой принцип: отдел образования; отдел культуры; отдел здравоохранения; отдел торговли; отдел внутрен­них дел и др.

Процедурный блок занимает важное место в системе элементов правового статуса. На первый взгляд может показаться, что право­вой статус — это статика, а не динамика, т.е. процедура деятель­ности. Однако без последнего вряд ли можно иметь представление о правовом статусе, тем более, что основные вопросы процедуры регламентируются нормами административного права.

Организовать деятельность означает подготовить, наладить ее, создать соответствующие условия для работы: подобрать и расставить кадры, оказать практическую помощь в выборе на­правлений, принятии решений, дать указания и т.д., т.е. использо­вать возможности, предоставленные нормами права, органу (ли­цу) для налаживания работы.

Порядок деятельности — это осуществление ее по установ­ленным правилам (например, в соответствии с распределенными обязанностями, в рамках и в предусмотренные сроки провести за­седание коллегиального органа и т.п.) и в соответствии с принци­пами деятельности.

 

 

Компетенция является наиболее важным и общепризнанным элементом правового статуса носителя исполнительной власти. Вместе с тем в научной литературе отсутствует единство взгля­дов ученых на ее сущность.

Так, Б.М. Лазарев полагает, что «компетенция органа. госу­дарственного управления, если характеризовать ее в самом общем виде, есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти», при этом «...элементами компетенции являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам»¹.

Отождествляет полномочия с компетенцией и М.В. Баглай. Он пишет, что «полномочия органов государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения)...»²

По мнению Д.Н. Бахраха, компетенция состоит из прав, обя­занностей, подведомственности, т.е. правового закрепления круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия³.

B.C. Пронина в понятие компетенции включает задачи, функции, права, обязанности органа⁴. А.В. Мицкевич в данное понятие включает права, обязанности, круг деятельности, круг задач³. По мнению В.М. Манохина, в состав компетенции вхо­дят задачи, функции, права, обязанности, формы работы, мето­ды работы⁶. В.В. Лаптев в компетенцию включает правоспособ­ность, права, обязанности⁷. В.К. Мамутов правоспособность и компетенцию рассматривает как два самостоятельных явле­ния⁸.

 

^[1] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 101—102.

² Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 331.

³ Бахрах Д.Н. Административное право. С. 2.6.

⁴ Пронина B.C. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971. С. 71.

⁵ Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1961. С. 120.

⁶ Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. С. 82.

⁷ Лаптев В.В. Предмет и система хозяйственного права. М.₍ 1969. С. 49.

⁸ Мамутов В.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособнос­ти государственных органов // Правоведение. 1965. № 4. С. 58—59

 

Некоторые ученые, например Н.Г. Александров, компетенцию отождествляют с правоспособностью,¹ Б.Н. Габричидзе в компе­тенцию включает функции, права и обязанности².

Своеобразие в понимание компетенции проявляет и И.Л. Бачило. Она пишет, что представление о компетенции органа скла­дывается из понимания:

1.какое место в системе управления занимает орган или долж­ность;

2.какие задачи на него возложены;

3.какой территорией, сферой общественных отношений или точно указанными объектами ведает орган, какие из этих объек­тов находятся в его непосредственном подчинении, что ему под­ведомственно или подконтрольно (этим устанавливаются каналы властного распорядительного воздействия субъекта по отноше­нию к «своим» объектам);

4.что вправе и должен делать орган в пределах своей сферы (круг его деятельности);

5.какими юридическими правами и обязанностями (право­мочиями) орган располагает при осуществлении своего круга де­ятельности;

6.за что и каким образом отвечает субъект управления³. Компетенция является сложным правовым явлением. Она

представляет собой системное понятие, поскольку состоит из ряда элементов, имеющих относительную самостоятельность. Б.М. Ла­зарев при этом подчеркивает, что «компетенция органа — не сум­ма ее элементов, а их система,, причем каждый элемент имеет относительную самостоятельность и в то же время зависит от остальных»⁴.

Компетенция — явление правовое, потому что она урегулиро­вана нормами права.

Термин «компетенция» (от лат. competo — добиваюсь, соот­ветствую, подхожу) означает знания и опыт в той или иной об­ласти, круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу.

 

^[1] Александров Н.Г. Правовые отношения в социалистическом обществе. М., 1959. С. 24.

² Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 63.

³ Бачило И.Л. Указ. соч. С. 52, 53.

⁴ Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 246.

 

Б.М. Лазарев полагает, что компетенция «имеет два прочно вошедших в обиход значения: 1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то»), и 2) круг полномочий (прав и обязанностей, «ведать чем-то»)»¹.

Первым и наиболее важным элементом компетенции органа являются его права и обязанности. Совокупность прав и обязан­ностей образует понятие «управленческие полномочия». Полно­мочия входят в компетенцию в качестве составной части.

Если согласиться с мнением некоторых ученых о том, что по­нятие компетенции тождественно понятию полномочий, то имеет место подмена одного понятия другим. Такой подход является не лучшим способом раскрытия сущности компетенции. Компетен­ция — более широкое понятие, чем полномочия. Оно включает и другие составные элементы.

Устанавливая компетенцию того или иного органа, государ­ство одновременно определяет и его области, сферы ведения, под­ведомственность, масштаб распространения полномочий. Напри­мер, глава 1 «Компетенция Совета Министров Республики Бела­русь» Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под­чиненных ему государственных органах» включает не только пе­речень полномочий Совета Министров, но и основные области, сферы ведения, на которые они распространяются.

Отделить полномочия от областей, сфер их применения не­возможно, потому что не будут видны сами полномочия. Нельзя определить компетенцию органа, лица или лиц, не зная его «пред­метов ведения», тех общественных отношений, на которые орган воздействует.

Следовательно, подведомственность, масштаб распростране­ния полномочий как правовые явления следует также включать в понятие компетенции. Однако это не означает, что в компетен­цию включены конкретные объекты деятельности (управления). Сфера деятельности, предметы ведения — это масштаб распрос­транения полномочий в длину, ширину и глубину.

Компетенция связана с методами и средствами реализации управленческой деятельности.

С помощью методов происходит соответствующее воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов. В них в наибольшей степени непосред­-

 

^[1] См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 101—102; Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 243.

 

ственно проявляются юридически властные полномочия субъек­тов, осуществляющих государственное управление.

Следовательно, применение методов, как правило, чаще всего сопровождается использованием властных полномочий. В этом видится связь методов управления с полномочиями, а следова­тельно, и компетенцией. Методы ограничиваются компетенцией органа. Орган не вправе применять методы, находящиеся за пре­делами его компетенции. Особенно это относится к экономичес­ким и административным методам.

Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.

В понятие компетенции некоторые ученые включают задачи и функции, что не совсем правильно. Задачи и функции реализу­ются с помощью компетенции. Компетенция предоставляется орга­ну для осуществления его задач и функций. Составными частями (элементами) компетенции являются не задачи и функции, а пра­ва и обязанности осуществлять предусмотренные в правовом акте управленческие задачи и функции.

Функции зависимы от управляемого объекта, которому они предназначены. В свою очередь определение полномочий нахо­дится в зависимости от функций. Наличие большого количества осуществляемых функций требует более широких полномочий. Вид функции влияет на их характер. Реализация одних управ­ленческих функций всегда требует издания правовых актов, при­менения властных полномочий, другие могут осуществляться и посредством организаторской работы.

Реализация функций предполагает предоставление органам (должностным лицам), осуществляющим управление, права ре­шать определенный круг вопросов. Поэтому элементом компетен­ции следует считать право органа решать соответствующие во­просы, дела (например, рассмотрение обращения гражданина и принятие по нему решения). Сами же эти вопросы не могут быть элементами компетенции.

В состав компетенции не могут входить и формы работы органа, его управленческой деятельности. Они предназначены для реализации государственного управления. Осуществляя государ­ственное управление, орган одновременно осуществляет свою ком­петенцию. В силу этого компетенция тесно связана с формами выражения управления.

 

 

Однако форма не может выступать в качестве элемента ком­петенции, поскольку форма — это внешнее выражение управлен­ческих действий. Форма — это не сами управленческие действия, не самоуправление, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма служит для однородных управленческий действий. Она не оторва­на от содержания, а служит ему, выражает, оформляет его внеш­не. Форма, конечно, не только придает управленческим действи­ям определенное очертание (вид), но и влияет на их содержание. Между тем, форма не может влечь каких-либо юридических по­следствий. Подобные последствия наступают от совершения со­ответствующих действий по управлению.

Таким образом, с формами связаны полномочия по управле­нию. Например, полномочия властного характера реализуются с помощью правовой формы, а невластные полномочия — через не­правовые формы.

Нередко выбор формы предписывается правовой нормой. В та­ких случаях исключается усмотрение, проявление самостоятельности при определении формы. Так, полномочия местных исполнительных комитетов на отмену решений руководителей иных органов местного управления могут осуществляться только в правовой форме, т.е. путем издания правовых актов. Только такая форма ис­пользуется при образовании указанными органами комиссий, опре­делении их полномочий. Руководство деятельностью комиссий осуществляется не только в правовой форме, но и посредством проведения организационных мероприятий (п.п. 10, 11 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бела­русь»).

Обычно компетенцию связывают только с властью, с властны­ми полномочиями. Например, Д.Н. Бахрах пишет, что «компетен­ция... состоит из совокупности властных полномочий... ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществле­нием власти»¹.

А.В. Мицкевич под компетенцией государственного органа подразумевает «закрепленный за ним круг задач государственно­го руководства, выполнение которых составляет обязанность органа, а также круг властных прав, необходимых для осущес­твления возложенных на него задач»².

 

^[1] Бахрах Д.Н. Административное право. С. 26.

² Мицкевич А.В. Субъекты советского права. С. 120.

 

Некоторые ученые рассматривают компетенцию как «круг дел, отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совер­шать определенного вида властные действия административно- распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормоустановительного характера»¹. Б.М. Лазарев также обращает вни­мание на властный характер компетенции".

Действительно, в немалой степени компетенция связана с властью, поскольку решение вопросов сопровождается примене­нием власти. Наличие у органа власти является одним из его признаков. Законодатель, закрепляя в правовых актах компетен­цию того или иного органа, преимущественно связывает ее с властью. Между тем, ряд задач решается без издания правовых актов, применения власти, а посредством проведения организа­торской работы. Проведение таких мероприятий не может нахо­диться за рамками компетенции. Это лишь иная форма ее реали­зации. Организаторскую работу невозможно исключить из дея­тельности любого носителя исполнительной власти.

В науке административного права общепризнанным является то, что государственное управление осуществляется как в право­вой, так и в неправовой форме. Управленческая же деятельность органа, независимо от формы ее выражения, может осуществлять­ся только в пределах компетенции этого органа. Таким образом, компетенция содержит не только властные полномочия, но и полномочия, не связанные с властью. Полномочие — это прежде всего право в виде предоставленной органу возможности посту­пать, действовать определенным образом. Оно может быть четко предписано или органу может быть предоставлено право посту­пать по своему усмотрению.

Например, в части 3 статьи 4 («Полномочия Совета Минис­тров Республики Беларусь по экономическим вопросам») Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» определено, что Совет Министров «ре­гулирует деятельность всех отраслей экономики Республики Бе­ларусь, принимает меры по их развитию». Регулирование всегда связано с изданием нормативных правовых актов, а, следователь­но, с проявлением власти. «Принятие мер по их развитию» в большей части сопряжено с проведением организационных ме­роприятий, т.е. осуществлением безвластных действий.

 

^[1] Основы теории государства и права. М., 1963. С. 472.

2 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 234.

Аналогичное мнение может быть высказано и в отношении пол­номочий, как «обеспечивает», «определяет», «осуществляет взаимо­действие», «осуществляет меры», «организует» и т .п. В статье 9 За­кона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бе­ларусь» местным исполнительным комитетам предоставлены пол­номочия в следующих видах: «разрабатывает...» (п.п. 1, 2), «осу­ществляет... контроль» (п. 9), «оказывает... помощь» (п. 18), «со­действует...» (п. 19), а их председателям (ст. 10) — «представляет» (пп. 4, 5). Такие полномочия ни в коей мере не связаны с властью. В этой связи нельзя согласиться с мнением ученых о том, что все полномочия органов имеют властный характер.

Административно-правовой статус носителей субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления опре­деляется их отношениями с органами государственного управле­ния (исполнительной власти). Такие отношения строятся в со­ответствии с нормами права и обусловливаются наличием у рас­сматриваемых субъектов прав и обязанностей в сфере государ­ственного управления.

Подобного мнения придерживается большинство ученых в области административного права¹.

В.И. Новоселов в работе, специально посвященной правово­му положению граждан в государственном управлении, рассмат­ривает названные права и обязанности дифференцированно и вы­деляет правоспособность и дееспособность, права и обязанности, права-обязанности.

По его мнению, правоспособность и дееспособность представ­ляют собой совершенно особые, своеобразные права, как право на способность иметь права и нести обязанности, право на действие, направленные на исполнение обязанностей, на приобретение сво­ими действиями юридических обязанностей².

Д.Н. Бахрах в состав правового статуса индивидуальных субъ­ектов также включает правосубъектность, реальные права и обя­занности³.

В правовой статус включаются права и обязанности, закреп­ленные в нормах разных отраслей права (конституционного,

 

 

^[1] Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 120.

² Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государствен­ном управлении. С. 44—46.

³ Бахрах Д.Н. Административное право. С. 27.

гражданского, финансового, земельного, трудового и др.), но ко­торые реализуются в сфере государственного управления.

Права и обязанности для одних субъектов являются един­ственной составляющей их правового статуса, для других — основ­ной.

Некоторые ученые рассматривают вопрос о правовом поло­жении граждан с учетом нахождения их в разных качествах: сту­дентов, военнослужащих, жителей территорий с особым админис­тративно-правовым режимом, как субъектов административной опеки и т.д.¹ Подобная позиция дает им возможность полагать о наличии общего и специального правовых статусов граждан.

Бесспорно, такая точка зрения заслуживает внимания. Меж­ду тем она, по существу, отрицает наличие статусов иных субъек­тов, в первую очередь государственных служащих, общественных объединений.

Из этого следует, что один и тот же гражданин в зависимос­ти от того, какими предоставленными ему правами он пользуется или какие обязанности в сфере государственного управления исполняет, пребывает в разных правовых статусах, имеет разную правосубъектность.

Так, если гражданин является государственным служащим и находится на службе, реализует свои служебные права, он приоб­ретает статус государственного служащего, если находится на улице и является участником дорожного движения — статус пе­шехода, если едет на общественном транспорте — статус пассажи­ра, если имеет дело с землей — статус землепользователя и т.д. Подобное деление на статусы беспредельно, так как граждане обладают многочисленными и разнообразными правами и обя­занностями. Однако оно ведет, по существу, к отрицанию иных видов субъектов, как, например, государственных служащих, и утверждению только граждан с набором различных прав и обя­занностей. В любом случае правовой статус гражданина — это своего рода конгломерат различных прав и обязанностей.

Общий правовой статус граждан распространяется и на госу­дарственных служащих, и на членов общественных объединений, и на индивидуальных предпринимателей и т.д. Таким образом, все виды подобных субъектов обладают и гражданской право­субъектностью, т.е. правосубъектностью граждан. Однако она считается средством вспомогательного характера, а не основным.

 

¹ Бахрах Д.Н. Административное право. С. 37—38.

 

Деление граждан по специальным статусам правомерно, но неже­лательно, поскольку только усложняет понимание рассматривае­мого вопроса.

Следует различать правовой статус граждан, индивидуаль­ных предпринимателей, студентов, аспирантов, учащихся средних специальных учебных заведений, школ и др. Всех их можно объ­единить в одну категорию — индивидуальные субъекты, что, одна­ко, не исключает присущих каждому из них особенностей в пра­вового статусе.

Например, основным актом, устанавливающим администра­тивно-правовой статус индивидуальных предпринимателей, явля­ется Закон «О предпринимательстве в Республике Беларусь»¹, согласно которому лица (граждане) приобретают права и обязан­ности предпринимателя, т.е. правосубъектность (следовательно, и статус предпринимателя), со дня регистрации. Получив государ­ственное признание через регистрацию в органах государственно­го управления Республики Беларусь и включение в Единый госу­дарственный регистр юридических лиц и индивидуальных пред­принимателей, они становятся носителями прав и обязанностей, позволяющих реализовывать возможность извлечения прибыли от предпринимательской деятельности в рамках правого регули­рования данной сферы общественных отношений.

Главной особенностью административно-правового статуса индивидуального предпринимателя является наличие у него пра­ва на получение лицензии, если она требуется, государственной регистрации, а следовательно, и свидетельства о государственной регистрации.

Индивидуальные предприниматели вступают в отношения с органами государственного управления и по вопросам налогов, соблюдения правил пожарной безопасности, санитарных правил и др.

 

^[1] Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. № 19. Ст. 269.