§ 1. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Государственное управление и регулирование, опосредуемые нормами административного права, вовлекают в свой «оборот» множество физических и юридических лиц. Реализация этих норм «встречается» на каждом уровне с другими нормами, участники административно-правовых отношений их воспринимают и оценивают по-разному. Возникают немало произвольных толкований и действий, отклонений от «нормативной модели». Правоприменение порождает множество юридических противоречий, коллизий.
Следовательно, нужен механизм действия правовых актов. В нем следует выделить в интересующем нас плане общепозитивную роль, ориентацию на достижение правовых целей, на ритмичную деятельность всех ее участников, и правозащитную роль, призванную охранять права и интересы граждан и юридических лиц, укреплять законность.
Их уяснению и достижению помогает обращение к понятию «управленческий процесс». Широкое его использование позволяет выявить на «коллизионном поле» смысл собственно административного процесса.
Управленческий процесс в широком смысле является важнейшим элементом механизма управления. Благодаря ему обеспечивается динамичное функционирование системы управления. Система проявляет себя именно в управленческом процессе как разновидности процессов общественной деятельности. Системы управления в целом и каждое их звено в отдельности достигают стоящих перед ними целей, установленных, как отмечалось выше, чаще всего в нормативном порядке. Субъекты управления добиваются необходимых результатов воздействия на управляемые объекты. Тем самым появляется возможность соизмерить полученные результаты с затратами управленческого труда и целями, установить степень эффективности управленческой деятельности.
Правильное понимание процесса управления имеет большое теоретическое и практическое значение. Оно позволяет глубоко оценить содержание управленческой деятельности, наметить и использовать те ориентиры, которые придают ей характер целеустремленного и ритмичного процесса. В научной литературе далеко не всегда выделяется процесс управления. Довольно часто (и это, к сожалению, отражается в практике государственного и хозяйственного строительства) речь идет об отдельных элементах управленческой деятельности. В экономической литературе, например, характеризуется набор элементов, средств, методов, рычагов хозяйственного управления, которые при всей значимости не всегда взаимодействуют между собой в качестве единого управленческого процесса.
В юридической литературе также в течение довольно длительного времени разрабатывалась проблема, связанная с классификацией форм деятельности государственных органов управления. В этой классификации выделялись действия по изданию правовых актов, материально-технические, организационные действия и т.д. (СМ.: напр.: B.C. Пронина. Центральные органы управления народным хозяйством. - М.: Юрид. лит., 1971, с. 78-112). Здесь, однако, неизбежно допускалась известная непоследовательность в использовании этих форм, не всегда глубоко выявлялась их внутренняя связь между собой, степень взаимной заменяемости и т.д.
Ближе всего к пониманию природы управленческого процесса подошли специалисты в области административного процесса. Одни из них признают процессуальный порядок как средство реализации норм материально-административного права, другие ограничивают рамки административного процесса порядком осуществления административной юрисдикции по индивидуальным делам, третьи допускают сосуществование обоих видов (См.: Н.Г. Салищева. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970, с. 7-23). Но, надо полагать, не только правоприменительный аспект, как бы он ни оценивался, характерен для процесса управления. К тому же в этом процессе, как нетрудно заметить, создаются и применяются нормы многих отраслей права. Обосновывались и смешанные подходы к процессу.
Процессу управления едва ли присущ простой «набор» периодически используемых форм и методов деятельности. Столь же сомнительна другая крайность - понимание процесса управления лишь как сменяющихся стадий: уяснение задачи, оценка обстановки, принятие решения и издание правового акта, организация его исполнения, контроль (См.: Административное право. - М.: Юрид. лит., 1970, с. 8, 9), ибо все эти стадии связаны лишь с решением. Г.И. Петров выделял управленческие функции, сопутствующие всему процессу управления (подбор, расстановка и воспитание кадров, информация, прогнозирование, планирование, регулирование), управленческий цикл как ряд последовательных - логически и во времени - действий по каждому вопросу (выработка и принятие решений, его исполнение, контроль, отчетность об исполнении) (См.: Г.И. Петров. Основы советского социального управления. - Л., Изд-во ЛГУ, 1974, с. 47-51, 233-235).
В литературе по науке управления более основательно разработан вопрос о характере и элементах управленческого процесса, хотя и здесь существуют много точек зрения, которые не всегда облегчают понимание общей природы управленческого процесса. Процессы управления представляют собой взаимосвязанные, большие и малые циклы, объединяемые достижением той или иной цели. Управленческий процесс всегда отражает процессы развития управляемых объектов и свойственные им циклы, стадии, фазы движения (например, управление экономикой отражает процесс производства, накопления и т.д.), а также процессы их составных частей (управление научно-техническим процессом, качеством продукции и т.д.) (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1968, с. 72-89).
По нашему мнению, процесс управления есть элемент всего механизма социального управления. Управленческий процесс -это процесс достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия, это постоянно осуществляемая управленческая деятельность со своими взаимосвязанными элементами. К элементам или функциям управленческого процесса могут быть отнесены функции, понимаемые в двояком смысле слова. С одной стороны, это функции, которые закрепляются в правовых актах и выражают основные направления и предметное содержание деятельности управляющих субъектов (например, в области программирования, инвестиций, труда и зарплаты, материально-технического обеспечения и т.д.). С другой стороны, есть функции, которые имеют процессуальный смысл. Эти функции возникают на разных стадиях управленческой деятельности и выражают последовательно осуществляемые управленческие действия - по сбору информации, составлению планов, принятию решений и т.п. Им присуща, как видно, и временная характеристика, ибо данный фактор в полной мере учитывается в процессе управления.
Между функциями в материальном и процессуальном смысле существует органическая связь. Всякая функция имеет внут-ритехнологический аспект, и это характеризует своего рода внутренний процесс управления, его внутреннюю технологию. Функции присуща и внешнеобъектная направленность, т.е. она выражает управленческое воздействие на процессы, организации, на поведение людей и т.д. Здесь органически сливаются содержательная и процессуальная стороны функции, поскольку, например, такая функция, как информация, по способам воздействия может включать в себя ориентацию, методическое воздействие, нормативную регламентацию, стимулирующие ее воздействие, и т.д.
Следовательно, связь между материальными и процессуальными функциями характеризует как содержательную сторону управленческой деятельности, так и ее циклический характер. Это особенно видно из перечня элементов (функций) управленческого процесса, которые мы считаем возможным выделить. К ним относятся: а) организация управляющей системы, б) выбор целей, в) прогнозирование, г) планирование или программирование, д) информация, е) решение, ж) организационная и массовая деятельность, з) контроль, и) оценка эффективности управления. Критерием выделения этих функций является специфика управленческого воздействия и его возникновение на определенной стадии управленческого процесса. Конечно, этот критерий весьма условен, потому что в абсолютно строгом смысле трудно провести подобное разделение функций управления. Тем не менее это полезно не только в теоретическом, но и практическом смысле.
Выскажем в этой связи соображения по поводу самого характера этих функций. Они связаны друг с другом, весьма подвижны и постоянно меняются местами. Характерным для связи функций между собой является то, что каждая из них осуществляется не изолированно, а на любом этапе управленческого процесса она проявляет себя вместе с другими, сохраняя при этом свой приоритет.
Примечательно и то, что каждая функция имеет свой внутренний цикл, т.е. речь идет не о разовых, односложных действиях, а о цикле сменяющихся операций в рамках главного элемента (функции) управленческого процесса. Например, такая функция, как «решение», означает процесс подготовки, принятия и исполнения решения, а функция «информация» включает в себя процесс сбора, обработки, оценки и использования информации. Тем самым процесс управления в целом приобретает своего рода многофазовый характер, поскольку он охватывает целый ряд связанных конкретных циклов в рамках отдельных функций.
Перечисленные функции управленческого процесса не являются сугубо умозрительными категориями, они характеризуют и содержательную сторону любой управленческой деятельности, воздействующей на какой-либо объект. Поэтому названные функции можно рассматривать в качестве элементов компетенции государственного органа. Разумеется, пропорция их неодинакова в органах и звеньях управления разных видов и уровней, но общий характер процесса управления, как процесса функционирования системы, выражается вполне отчетливо.
Характеризуя управленческий процесс, его функции, нужно подчеркнуть тесную зависимость между управленческим процессом и другими элементами механизма управления. Выше отмечалось, что создаваемая система управления проявляет себя именно в процессе управления, который служит ее важнейшей динамической характеристикой. Управленческая система призвана осуществлять строго ритмичный и целеустремленный процесс деятельности, который позволяет ей неуклонно претворять в жизнь нормативные цели и поддерживать управляемые объекты в необходимом состоянии. В то же время в ходе процесса управления вносятся необходимые корректировки в построение систем управления и их отдельных звеньев, в комплекс нормативно устанавливаемых функций, структур звеньев и т.д. Мы в данном случае условно выделяем в качестве первого элемента управленческого процесса такую его функцию, как организация. На определенной стадии управленческого процесса всегда создаются или видоизменяются управляющие системы. Поэтому они служат не только элементом управленческого механизма, но и включаются в известном смысле в рамки процесса управления.
Изучение управленческого процесса позволяет подойти несколько с иной позиции и к развитию форм участия граждан в управлении. Речь идет о возможности более предметного рассмотрения демократических форм, исследования их с точки зрения осуществления процесса управления и его отдельных функций.
Разумеется, нужно в полной мере учитывать специфику этих функций и понимать, что на каждом этапе управленческого процесса это участие имеет неодинаковый характер. Например, на стадии прогнозирования значительно сложнее привлекать всю массу населения к осуществлению соответствующих действий, анализу, оценке, предвидению ввиду сложности и специфической надобности в этом. В то же время такие функции, как принятие решений, социальный контроль, требуют максимально широкого участия всех слоев общества, и этому соответствует развивающаяся система демократических институтов. Необходимо учитывать и уровень подготовленности граждан к выполнению разных функций управления. Пока еще не все категории граждан могут участвовать в выполнении всех названных функций. Многое здесь зависит от условий труда, обслуживания, баланса рабочего и свободного времени. Тем не менее можно отметить, что управленческий процесс всегда должен быть демократическим управленческим процессом, который приводит в движение массы граждан.
Управленческий процесс в широком смысле слова включает в себя выработку и установление целей управления, поскольку этим приходится заниматься на каждом его этапе. Но если их условно отграничить, то вся последующая деятельность, в рамках определенного цикла, посвящается достижению крупных стратегических целей. Они устанавливаются в правовых актах и служат долгосрочным ориентиром. Именно цели определяют направленность, содержание и последовательность осуществления функций управления. Управленческий процесс должен приспосабливаться ко вновь возникающим целям и менять их юридическое выражение. В противном случае неизбежны элементы консерватизма и формализма, резко снижающие эффективность управленческой деятельности.
Подобное понимание управленческого процесса позволит добиться решения проблемы последовательного осуществления функций и прав звеньев управления. Выше отмечалось, что важно определить статус каждого звена управления и прежде всего правовое положение исполнительных органов. Эта правовая статика потом выражается в социально-правовой динамике.
Говоря об управленческом процессе, мы подчеркиваем прежде всего его общие для различных управляющих систем черты. Вместе с тем, можно отметить и специфику управленческого процесса на разных уровнях управления. И далее, на всех остальных уровнях системы управления управленческий процесс имеет свою специфическую окраску применительно к субъектам и объектам, выбору функций, последовательности их осуществления.
Механизм действия права включает в себя две стороны. Одна - это применение, исполнение и соблюдение правовых актов с учетом иерархии звеньев управления и соподчиненности актов.
Другая включает социальные аспекты реализации права. Имеется в виду социальный механизм действия права (правовое воспитание, правовая информация, оценка, мотивация, выработка установки, перевод норм в реальное поведение и т.д.).
Требуется скорректировать правовые нормы и механизмы их реализации, наметить новые цели, наконец, сделать более динамичным сам процесс изменения права в меняющихся условиях.
При установлении формы правового опосредования управленческого процесса следует исходить из необходимости обеспечения правом большего простора для выбора субъектами управления самостоятельных решений. Тогда право будет не столько ограничительным, сколько ориентирующим средством в осуществлении многообразных действий. Вполне очевидно, что должны использоваться как жесткие, так и мягкие, своего рода эластичные формы.
Следовательно, управленческий процесс является важным элементом механизма управления. Его дальнейшая демократизация и внедрение в него научных основ способствует четкости и ритмичности деятельности исполнительных органов, юридических лиц и граждан. Но это скорее общая картина, модель управленческого процесса. Заложенные в нем юридические элементы проявляют себя и позитивным и негативным образом.
Оправданно рассмотрение проблем административного процесса на широком поле юридических противоречий. Бесспорно: развитие правотворчества в нашей стране и трудности правоприменения, острые политические и социально-экономические противоречия порождают много юридических коллизий и конфликтов. Приходится искать новые способы их предотвращения и преодоления и прежде всего формировать и развивать коллизионное право.
Пришло время формировать новую отрасль права - коллизионное право. Ее предметом являются отношения по поводу возникновения, предотвращения и устранения юридических противоречий между правовыми актами и юридическими действиями (См.: Ю.А. Тихомиров. Коллизионное право, М..' Юринформцентр, 2001). Коллизионное право ближе всего примыкает к теории права и государства и сравнительному правоведению. Оно органически соотносится со всеми отраслями права и законодательства. Но особенно тесные связи обнаруживаются с развивающимся процессуальным правом и его суботраслями. Несомненно, административно-процессуальное законодательство тесно соприкасается с коллизионным правом и, не теряя самостоятельности, входит в него ввиду комплексного характера коллизионного права.
Для коллизионного права характерны следующие базовые понятия: а) «разногласие» - расхождение интересов, оценок и позиций госорганов и их представителей; б) «коллизия» - противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от норм законов, фиксированные в актах или действиях органов государственной власти; в) «коллизионная ситуация» - момент или период возникновения и развития юридических коллизий между органами государственной власти и иными объектами; г) «спор» - разбирательство в установленном порядке и уполномоченным органом дела, по поводу которого имеются разногласия между органами и иными субъектами права; д) «конфликтная ситуация» - период открытого противостояния органов государственной власти и должностных лиц, общественных движений и организаций и совершение противоправных действий; е) «конфликт» - антиконституционное и открытое противоборство органов государственной власти, организаций, сопровождаемое общественными волнениями и массовыми нарушениями общественного порядка; ж) «процедура» - нормативно установленный порядок действий органов государственной власти, совершаемых последовательно и во взаимной связи.
§ 2. ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Широкое понимание управленческого процесса и коллизионного права позволяет вникнуть в суть способов решения интересующей нас проблемы. Понятие и содержание административного процесса всегда находилось в поле зрения науки административного права. И это вполне объяснимо, поскольку речь шла об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, которые ее осуществляют, о процедурах. Почти все ученые сходились на том, что ключевым является понятие административного процесса как специфического юрисдикционного процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется в последние годы его более широким пониманием как разновидности управленческого процесса. Но далеко не все можно признать удачным в таких решениях. Рассмотрим их подробнее.
В истории отечественного административного права в механизме защиты публичного права выделялись различные способы обеспечения законности.
Например, А.И. Елистратов признавал важным самое устройство проявлений власти (обособление законодательных и административных учреждений, коллегиальность, четкое определение полномочий, содействие самоуправлению, административный надзор и ревизия), принцип «закономерного повиновения» требованиям власти, жалобы на чиновников. Особое внимание уделялось административной юстиции как судебному обжалованию актов управления. Она служит для граждан публично-правовой гарантией и означает подчинение правящей власти судебному контролю.
Как многие российские административисты начала XX века, А.И. Елистратов в большей степени описывал административную юстицию в странах Запада. В России он признавал скорее зачатки административной юстиции в преобразованном Правительствующем Сенате. По закону 1916 г. Сенаторы определялись в департаменты из числа лиц с высшим образованием. Дела разбирались в присутствиях. Ослаблялось влияние на них заинтересованных министров (См.: AM. Елистратов. Основные начала административного права. Издание второе. - М.: 1917, с. 252-285). И все же отрадно отметить много публикаций по данной теме в XX в.
В первые послереволюционные годы сохраняется интерес к зару-. бежной административной юстиции. Применительно к кашей стране акцент делается скорее на жалобы как легальной форме опротестования нарушенных прав и способах их преимущественно «инстанцион-ного» рассмотрения. Одной их первых работ такого рода была книга М.Д. Загряцкова об административной юстиции и праве жалобы. С этим связывалась разработка проблем административного процесса (См.: М.Д. Загряцков. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). - М.: 1924). Позднее вопросы законности в государственном управлении стали преобладать в тематике исследований, отражая ее сугубо янаказателъный» аспект (См.: А.Н. Одар-ченко. Пределы административного усмотрения. - Право и жизнь. -М.: 1925, кн. 6). Ситуация меняется в начале 60-х гг. в связи с курсом на демократизацию всех сторон государственной жизни.
Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу об их слитности с материальными нормами административного права. Такой широкий подход к административно-процессуальному праву был подвергнут критике. Но не столько ав-торско-критический, сколько позитивный смысл имела одна из первых работ в данной сфере, а именно книга Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (См.: Н.Г. Салищева. Административный процесс в СССР. - М.: Юрид. лит., 1984, с. 12-17). Мы подробно процитируем целый ряд ее положений.
По мнению Н.Г. Салищевой, можно различить административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения. В первом случае речь идет о порядке разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления, с внутриорганизационными отношениями. Во втором главным является внешняя функция соответствующего органа, когда вышестоящий орган, его должностное лицо либо специально для этого образованный орган разрешает в принудительном порядке спор, возникший в адлшнистративко-правовыл отношениях, либо осуществляет применение установленных законом мер государственного принуждения. Здесь налицо административная юрисдикция, которую вправе осуществлять соответствующий государственный орган.
По мнению Н.Г. Салищевой, эти споры не вытекают из внутри-организационных отношений, а возникают между лицами, не подчиненными друг другу. При этом важно, чтобы государственный орган правильно, на законных основаниях осуществлял вверенную ему юрис-дикционную функцию.
К области административной юрисдикции органов управления автор относит, также применение мер административного воздействия, когда уполномоченный на то орган применяет норму материального права, предусматривающую меру государственного принуждения. И здесь возникшие административно-правовые отношения также выходят за рамки внутриорганизационной деятельности аппарата, так как непосредственно затрагивают, интересы других, не подчиненных этому аппарату лиц.
Обосновывается объединение в административном процессе деятельности государственных органов по разрешению споров между сторонами административно-правового отношения и по применению в административном порядке государственного принуждения. И в том и в другом случае дело сводится к нарушению (действительному или предполагаемому) одной стороной административно-правового отношения прав другой стороны административно-правового отношения либо к невыполнению возложенной на лицо обязанности.
Приведем определение Н.Г. Салищевой административного процесса как регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.
Другая группа административистов допускает рассмотрение административного процесса в широком смысле, как правоус-тановителъной, правоприменительной деятельности. Это скорее административно-процедурная деятельность с такими элементами как подготовка правовых актов управления, регламентирование, разрешительное производство, лицензирование и т.д. Здесь правила, нормы направлены на создание специализированных процедур деятельности, с чем мы вполне согласны.
Но наряду с этим выделяется административный процесс в юрисдикционном смысле (См. подробно: А.П. Алехин, А.А. Корма-лицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теис, 1996, с. 300-314). Рассмотрим подробнее выделяемые авторами его черты.
1. Процесс предназначен для разрешения споров. Это споры - о праве административном, или же административно-правовые споры, которые возникают в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо тем или иным образом ущемляются действиями другой стороны. Административно-правовые споры возникают по инициативе стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны, а также между исполнительными органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов).
2. В основе административно-правовых споров, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела.
3. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел.
4. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности создает, по мнению авторов, основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений. Это - административно-процессуальные отношения горизонтального типа, т.е. в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень участников. Равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному спору или индивидуальному делу, что относится к прерогативе субъектов процессуальных отношений, в руках которых сосредоточены юридически властные полномочия, необходимые для такого решения..Авторы подчеркивают, что в юрисдикционных правоотношениях практически реализуются материальные нормы административно-процессуального права. При этом административная юрисдикция, находящая свое выражение в этих отношениях, прежде всего закрепляется в виде полномочий соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) по разрешению административно-правовых споров.
5. Авторами отмечается, что административная юрисдикция служит, в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного правопорядка в сфере государственного управления, правовой защите административно-правовых отношений. Одновременно в рамках административно-юрисдикицонной деятельности практически осуществляется защита и многих других правовых отношений.
6. Административно-процессуальная деятельность юрисдикци-онного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Она может осуществляться не только во внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется.
1. Административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие, находящее свое конечное выражение в решении вопроса либо о судьбе соответствующего индивидуального административно-правового акта, являющегося объектом спора, либо о правомерности или неправомерности поведения (действий) тех или иных лиц (организаций), либо, наконец, о необходимости применения соответствующих принудительных мер в интересах восстановления или защиты правопорядка в сфере государственного управления.
8. Допускается выделение в рамках единого института админи-стративно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п. На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел.
Д.Н. Бахрах полагает, что административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный.
Как юридический процесс он обладает всеми свойственными последнему признаками, но это и вид управленческой (исполнительной) деятельности, которому присущи следующие особенности. Административный процесс:
а) представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и прокуроры;
б) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;
в) урегулирован нормами административного права.
Автор признает, что государственной администрации приходится использовать полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный процесс -самый большой из юридических процессов - можно поделить на три части: процесс административного правотворчества; правонадели-телъный (оперативно-распорядительный) процесс; административно-юрисдикционный процесс. Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части - производства. Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств главным образом содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии (См.: Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1996, с. 153-156).
Деление административного процесса на производства обусловливает формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др. Учитывая множество актов, регламентирующих административной процесс, автор допускает принятие административно-процессуального кодекса.
Юридические нормы оформляют стадии процессуальной деятельности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий. Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом процессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результатами и их процессуальным оформлением.
По мнению Д.Н. Бахраха, общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:
анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т.п. и кладется в основу управленческих решений;
принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Будучи административ-ным актом, оно, как правило, носит обязательный характер;
исполнение решения.
В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установление дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях необходимой является стадия пересмотра постановлений. В зависимости от характера производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.
В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель.
В то же время Д.Н. Бахрах выделяет в своей книге часть II «Принуждение по административному праву». В шести главах этой части рассматриваются административно-правовое принуждение и его виды, административное пресечение, основы административной ответственности, административное взыскание. Дается общая характеристика производства по делам, об административных правонарушениях, стадий производства по делам об административных правонарушениях, а также дисциплинарного принуждения в административном праве.
Комплексный анализ проблемы содержится в книге Н.Ю. Хамане-вой «Защита прав граждан в сфере исполнительной власти» (М.: 1997).
В последнее время появились трактовки юридического процесса в широком смысле как формы превращения юридических идеальных моделей в реальные правоотношения (См.: В.Н. Баландин, А.А. Павлушина, Принципы юридического процесса. - Тольятти, 2001).
Как видно, в разработках ученых-юристов немало общих моментов, но есть и специфические. Все это позволяет сделать следующий шаг в разработке комплекса административно-процессуальных проблем.
§ 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА ПОНЯТИЙ
Административный процесс предназначен для реализации статуса всех субъектов административного права. Он многофункционален и способствует управленческим, регулятивным, защитным и иным действиям.
Обратим прежде всего внимание на множество понятий, используемых для обозначения интересующей нас сферы. К числу их относятся нормативные и доктринальные понятия «административно-процессуальное законодательство», «административный процесс», «административное правонарушение», «административная ответственность», «административное судопроизводство». Применяются и другие понятия, заменяющие или дополняющие вышесказанное. Но для нас важно отметить произвольное обращение с этими понятиями и далеко не адекватное понимание их содержания. Затруднительно установить соотносимость понятий между собой, что осложняет уяснение связей отражаемых ими явлений административной практики.
По нашему мнению, целесообразно пользоваться следующими научными понятиями.
Первая группа - «управленческий процесс», «коллизионное право». Здесь преобладают позитивно-процессуальные нормы, о чем писалось выше близким является различение в рамках административного процесса административно-распорядительного и охранительного процесса (См.: П.И. Кононов. - Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2001). Вторая группа - «административный процесс», «административно-процессуальное законодательство», «административно-процессуальные нормы», «административное правонарушение», «административная ответственность», «административное судопроизводство», «органы административной юстиции». Здесь возможны досудебные и судебные процедуры, в частности порядок разрешения разногласий в системе органов исполнительной власти.
Такой набор понятий и их связей между собой позволяет определить объем административно-процессуального регулирования. Пока оно формируется и развивается в меньшей степени на уровне закона и в большей степени на уровне подзаконных и локальных актов. Причина такой диспропорции, приведшей к неразвитости собственно административно-процессуального законодательства, заключается в многолетней традиции иерархического порядка рассмотрения административных споров, без участия суда как независимой ветви государственной власти.
Как свидетельствует изучение законодательства об административных правонарушениях, оно существует давно. Но дополнения, изменения и поправки в него вносятся непрерывно. И его трудно представить в «первозданном виде» из-за беспрерывных уточнений. Дело в том, что принятие многих законов сопровождается установлением мер административной ответственности, и они «перемещаются» потом в КоАП. Основанием служит ч. 2 ст. 3 КоАП, согласно которой законодательные акты и правительственные постановления об административных правонарушениях до включения их в установленном порядке в КоАП применяются на всей территории непосредственно.
Беспрерывная «инкорпорация» норм позволяет их концентрировать в одном кодексе, но лишает его стабильности. Сомнительно, чтобы многочисленные нормы такого рода подзаконных актов быстро приобретали облик законодательных норм. В этой стремительности размывается фундамент собственно норм закона в данной сфере, ибо правотворчеством занимаются и ведомственные органы.
Интересно в историческом плане то особое место в истории отечественного законодательства, которое занимает Административный кодекс УССР, принятый в октябре 1927 г. В нем сочетались материальные и процессуальные административно-правовые нормы, их комплекс был неоднородным. Сравнительно небольшой раздел был посвящен административным актам, два больших раздела - мерам административного воздействия, включая взыскание сумм неналогового характера в бесспорном порядке. В других разделах регулировались вопросы трудовой повинности по предупреждению стихийных бедствий и по борьбе с ними, обязанности населения по охране общественного порядка, гражданства УССР и порядка его приобретения и утраты, регистрации и учета движения населения, а также вопросы организации обществ, союзов, проведения собраний, шествий, публичных зрелищ, пользования государственным флагом и печатями. Два раздела касались надзора административных органов в области промышленности и торговли. Был урегулирован порядок обжалования действий административных органов.
Напомним, что в 80-х гг. в Союзе ССР действовали основы законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с ними были скорректированы кодексы союзных реепублик. Действующий ныне КоАП был введен в действие с 1 января 1985 г. и за последние 12 лет оброс сотнями дополнений. В субъектах Федерации приняты многие законы в данной сфере, вводящие или изменяющие административную ответственность. Есть даже свои кодексы. В настоящее время завершается подготовка нового федерального КоАП, хотя речь идет о совместной компетенции Федерации и ее субъектов в данной сфере. Думается, вполне резонны суждения о целесообразности иметь на федеральном уровне Основы законодательства, а в субъектах Федерации - либо кодексы, либо соответствующие законы.
Сказанное вполне объясняет наше мнение о постепенности формирования административно-процессуального законодательства. Это будет длительный период со своими этапами - первичное законодательное регулирование, инкорпорация, кодификация законодательных актов будет неизбежно сочетаться с восполнением пробелов и с «восхождением» правовой формы: от локальных актов - к подзаконным актам государственного значения, от подзаконных актов - к законам, от законов и иных актов - к кодексам.
Схематично можно представить систему административно-процессуального законодательства следующим образом.
1. Основы административно-процессуального законодательства.
2. Закон о порядке обращений граждан, рассмотрении их заявлений и жалоб в органах исполнительной власти.
3. Закон и порядок предоставления информации гражданам органами исполнительной власти.
4. Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции органов исполнительной власти.
5. Обновленный КоАП в части установления на федеральном уровне принципов единообразного рассмотрения административных правонарушений.
6. Кодекс административного судопроизводства.
7. Федеральный закон об органах административной юстиции РФ - административных судах.
В Основах можно урегулировать, во-первых, общие принципы административного процесса, вопросы процедуры, требующие единообразного применения (именно в этой части возможно издание Кодекса административного судопроизводства взамен действия обновленного КоАП), поскольку режим правовой защиты законных интересов и прав должен быть единым на территории всей страны предметы компетенции Федерации и ее субъектов. Тем самым мы избегаем отождествления всех процессуальных норм только с нормами, предназначенными для рассмотрения лишь административных правонарушений, и придаем им более широкий позитивный смысл. Граждане и юридические лица смогут активно и с большими гарантиями участвовать в управлении, в принятие решений, в получении информации, в самореализации своего статуса.
В соответствии с нормами федеральных законов на уровне субъектов РФ могут издаваться законы о порядке обращений граждан в исполнительные органы, о порядке получения гражданами публичной информации, о видах и основаниях административной ответственности за отдельные правонарушения (в рамках тематических законов) и о видах, объеме административной ответственности.
Подзаконными актами органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов могут регулироваться правила подготовки, принятия и выполнения актов органов исполнительной власти (по их уровням), правила рассмотрения разногласий между органами исполнительной власти, регламент взаимоотношений между органами, правила сбора, использования информации, порядок подготовки, представления и рассмотрения документации, правила-инструкции по делопроизводству. На локальном уровне, в пределах системы ведомства или учреждения оправданны процедурные документы типа порядка приема граждан, рассмотрения писем и заявлений граждан, порядка и «часов» подписания документов, регламентов заседаний и совещаний и т.п. Подобная «саморегуляция» внутри государственных органов вполне приемлема и ее целесообразно осуществлять планомерно и последовательно, обновляя процедуры по мере необходимости.
Полагаем уместным еще раз привлечь внимание к административно-процессуальным нормам. Различение их по степени самостоятельности позволяет выделить, во-первых, нормы, составляющие целостный административно-процессуальный акт, во-вторых, процессуальные нормы, включенные в административный акт и дополняющие, обеспечивающие реализацию содержащихся в нем материальных норм, в-третьих, административно-процессуальные нормы, находящиеся внутри тематических законов и иных актов - бюджетных, налоговых, экологических и др. -и создающие как бы специализированные «встроенные» административные процессы для осуществления норм тематических законов.
Другим критерием классификации административно-процессуальных норм может быть форма, определяемая их целевым и функциональным назначением. По данному критерию допустимо выделить, во-первых, общие процедуры (регламенты, правила) деятельности исполнительных органов и других организаций, во-вторых, специальные процедуры, порядок разрешения тех или иных дел (земельных, жилищных и др.), в-третьих, коллизионные процедуры, посвященные разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров.
Вообще дело не сводится к традиционным административным процедурам как таковым. Специалисты в области административного права ряда иностранных государств и эксперты Совета Европы настойчиво проводят мысль не только о защите индивидуальных прав граждан, но и гарантированном обеспечении коллективной пользы населения. И дело не столько в организации администрации как таковой, сколько в обуздании властей и контроле за ними, в их ответственности. Таков лейтмотив изданной в 1996 г. Советом Европы в Страсбурге книги-обзора «Администрация и Вы. Принципы административного права, касающиеся отношений между административными властями и частными лицами».
Акцент на правах гражданина в рамках конституционного и административного процесса заметен в документах Совета Европы.
Это конвенции о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.), Конвенция о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.). Это резолюции о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах (1977 г.), о взаимодействии между омбудсменами государств-членов и между ними и Советом Европы (1975 г.). Это рекомендации о применении дискреционных полномочий административными властями (1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о получении информации от публичных властей (1986 г.), о публичных обязательствах (1984 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.), об административных санкциях (1991 г.).
Как видно, набор общепризнанных международных административно-правовых процедур значителен и весом. Их использование в практике государств весьма актуально, ибо способствует активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите. «Выводимые» из них принципы административного процесса - доступность, гласность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично-объективная оценка актов и действий административных орг?"пв - заслуживают широкого применения в российской доктрине и практике. Пока же наш административный процесс как бы ориентирован на выявление негативных, отклоняющихся от нормы действий и доказательство административных правонарушений и в меньшей степени на обеспечение как прав граждан, так и их активно-правомерного административного поведения.
Демократический потенциал административно-процессуальных норм нужно использовать полнее, особенно выявляя их социальную ориентацию на обеспечение прав всех участников государственного управления, на защиту прав граждан и в публичной, сфере, и в частной.
Рассмотренные выше характеристики управленческого процесса позволяют привести основные признаки специального административного процесса: а) участие одного или нескольких органов исполнительной власти, органов управления; б) рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий управленческих органов и должностных лиц; в) участие граждан и юридических лиц как инициаторов процесса; г) наличие стадий процесса - подача иска, заявления, жалобы, сбор и оценка документальной информации, заслушивание сторон, принятие решений, обжалование решений, исполнение решений, д) юридическая формализация процесса и его стадий в специальных правовых актах. Таковы общие свойства административного процесса.
Но возможны его разновидности, которые различаются по процедуре и характеру рассмотрения административных дел, по кругу процессуальных действий, по субъекту принятия решения.
С учетом сказанного можно вести речь: а) об административно-иерархическом процессе, когда дела рассматриваются в порядке подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления; б) об административном процессе, осуществляемым специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.); в) о смешанном административном процессе, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.д.); г) об элементах иерархически-судебного процесса, когда существует своего рода две инстанции. Здесь подробно определены стадии и процедуры; д) об административно-юрисдикционном процессе, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции. Здесь тщательно урегулированы все стадии и процессуальные действия, совершаемые сторонами и участниками процесса, последовательность их совершения и строгая фиксация.
Зарубежное законодательство об административном процессе имеет давние традиции. Строгие формализованные правила издавна регламентировали деятельность должностных лиц и государственных органов и учреждений.
Одной из первых кодификаций в Европе были австрийские законы об общем административном процессе и об административном исполнении 1925 г. В 1928 схожая кодификация была проведена в Польше и Чехословакии, в 1930 г. в Югославии был принят Закон об общем административном процессе. В 1955 г. в Чехословакии принимается новое постановление об административном процессе, а в Венгрии в 1957 г. и в Польше в 1960 г. были приняты новые законы об общем административном процессе. В 1956 г. принят новый югославский закон об общем административном процессе, изменения в него были внесены в 1965 г.
Анализируя эти законы, известный югославский администрати-вист С. Попович охарактеризовал прежде всего общий административный процесс. Речь идет об общих правилах для большей части государственных органов, трудовых и других организаций, регулирующих выполнение различных действий, принятие актов и т.п., права и обязанности сторон, участвующих в административном процессе. Закреплены такие принципы, административного процесса, как законность, защита прав граждан и публичного интереса, материальная истина, заслушивания сторон, свободная оценка доказательств и др. (всего 11 принципов). Определены статусы участников административного процесса, стороны., действия и ход административного процесса.
Кроме того, были выделены и особые административные процессы, регулирующие полномочия, действия и принятие административных актов только определенными органами и по определенным административным делам (См. подробно: С. Попович. Административное право. Общая часть. Пер. с сербохорватского. - М.: Прогресс, 1968, с. 394-482).
В данной сфере интересны и другие акты. В США в 1946 г. примят закон об административных процедурах. В нем даны: а) определения понятий ((орган», «норма», ((сторона», «нормотворчество», «санкции», ((разрешение дел», «лицензия» и др., 6) правила доведения публичной информации, в) документы, составленные на лиц, г) открытые заседания, д) разрешение дел, е) служащие, и) содержание решений, з) применение санкций.
В ФРГ в 1976 г. принят закон о порядке предоставления документов административны.ми органами; с 1953 г. действует закон об исполнении административных решений. И в австрийском, и в шведском законах о порядке предоставления документов административными органами есть процессуальные аспекты принятия решений, но содержатся и вопросы правотворчества.
Хорошо развито административно-процессуальное законодательство в Польше. Приведем структуру Закона от 14 июня 1960 г;. «Административно-процессуальный кодекс»:
Часть I. Общие положения. Глава 1. Сфера действия (ст. 1-5). Глава 2. Общие принципы (ст. 6-16). Глава 3. Органы высшего уровня и высшие органы (ст.ст. 17-18). Глава 4. Компетенция органов (ст. 19-23). Глава 5. Отвод служащего или органа (ст. 24-27). Глава 6. Сторона (ст. 28-34). Глава 7. Решение дел (ст. 35-38). Глава 8. Вручение извещений (ст. 39-49). Глава 9. Повестки (ст. 50-56). Глава 10. Сроки (ст. 57-60). Часть II. Производство. Глава 1. Возбуждение производства (ст. 61-66). Глава 2. Протоколы и примечания (ст. 67-72). Глава 3. Доступ к документам дела (ст. 73-74). Глава 4. Доказательства (ст. 75-88). Глава 5. Слушание дела (ст. 89-96). Глава 6. Приостановление производства по делу (ст. 97-103). Глава 7. Решение (ст. 103-113). Глава 8. Примирение сторон (ст. 114-122). Глава 9. Постановления (ст. 123-126). Глава 10. Обжалование решений (ст. 127-140). Глава 11. Жалобы (ст. 141-144). Глава 12. Возобновление производства по делу (ст. 145-153). Глава 13. Отмена, изменение или признание недействительности решения (ст. 154-163). Часть III. Особые предписания о производстве по делам о налоговых обязанностях, а также социальном обеспечении. Часть IV. Участие прокурора (ст. 182-189). Часть V. Разрешение споров о компетенции между органами государственной администрации и судами (ст. 190-195). Часть VI. Обжалование решений в административный суд. Часть VII. Выдача справок. Часть VIII. Жалобы, и заявления. Часть VII. Жалобы. Глава 1. Общие постановления (ст. 221-226). Глава 2. Жалобы. Глава 3. Заявления (ст. 241-247). Глава 4. Участие прессы и общественных организаций (ст. 248-252). Глава 5. Прием жалоб и заявлений (ст. 257-260). Глава 6. Надзор и контроль (ст. 257-260). Часть IX. Пошлины и издержки производства по делу (ст. 261-267). Часть X. Заключительные положения (ст. 268-269).
Прошли годы, и 24 мая 1990 г. принимается закон об изменении Закона ((Административно-процессуальный кодекс». Закон от 17 июня 1996 г. «Об административном исполнительном производстве» содержит: Часть I. Общие положения. Часть II. Взыскание денежных задолженностей. Часть III. Принудительное исполнение обязанностей неденежного характера. Часть IV. Производство по обеспечению исполнения обязанностей. Часть V. Положения о порядке введения в действие и заключительные предписания. Действует и немало процессуальных актов ведомств.
Французские административисты часто не выделяют административно-процессуальное право как самостоятельное и включают его в систему административного права. Так, Г. Брэбан в книге «Французское административное право» обстоятельно анализирует четыре части административного права: область применения и учреждения, подчиненные режиму административного права, основные принципы административного права, государственные службы, юрисдикционный контроль за аппаратом управления. Последняя часть включает в себя структуру органов административной юстиции и правила административного судопроизводства. Такая «слитность» материальных и процессуальных норм объясняется их особой близостью (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. Пер. с фр. - М.: Прогресс, 1988).
Сказанное вполне объясняет наше мнение о постепенности формирования административно-процессуального законодательства. Это будет длительный период со своими этапами: первичное законодательное регулирование, инкорпорация, кодификация.
