§ 1. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИИ
Как отмечалось выше, в управлении приходится применять различную информацию. Для этого требуется вводить юридические режимы ее сбора, хранения, анализа и использования. Режимы различаются по целям, порядку создания и пользования. Одни из них формируются в обязательном порядке, другие - в силу компетенционных обязанностей госорганов, третьи - на договорной основе. Законодательство формирует прочные легальные основания для создания информационных режимов.
В ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» регулируются режимы информационного обеспечения государства и его органов, с одной стороны, и их обязанности в данной сфере - с другой. На государственных органах лежит забота о непрерывности, о доступности, об охране информационных систем, поскольку без этого немыслимо их развитие, пользование ими со стороны граждан и юридических лиц. Право собственников информационных ресурсов, информационных систем, технологий гарантируется законом и соответствующими действиями государственных органов. Приведем подробно конкретные правовые нормы.
Государственные информационные ресурсы РФ формируются в соответствии со сферами ведения как: федеральные информационные ресурсы; информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (далее - информационные ресурсы совместного ведения); информационные ресурсы субъектов РФ;
Формирование государственных информационных ресурсов осуществляется гражданами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ формируют государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивают их использование в соответствии с установленной компетенцией.
Деятельность органов государственной власти и организаций по формированию федеральных информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов РФ финансируется из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по статье расходов «Информатика» («Информационное обеспечение»).
Организации, которые специализируются на формировании федеральных информационных ресурсов и (или) информационных ресурсов совместного ведения на основе договора, обязаны получить лицензию на этот вид деятельности в органах государственной власти. Порядок лицензирования определяется законодательством РФ.
Установлен порядок обязательного представления документированной информации для формирования государственных информационных ресурсов. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обязаны представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов. Перечни представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов, утверждает Правительство РФ. Порядок и условия обязательного представления дотсулентированной информации доводятся до сведения граждан и организаций.
При регистрации юридических лиц регистрационные органы обеспечивают их перечнями представляемы-х в обязательном порядке документов и адресами их представления. Перечень представляемой в обязательном порядке документированной информации прилагается к уставу каждого юридического лица (положения о нем).
Документы, принадлежащие физическим и.юридическим лицам, могут включаться по желанию собственника в состав государственных информационных ресурсов по правилам, установленным для включения документов в соответствующие информационные системы.
Государственные информационные ресурсы РФ являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа.
Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне».
Установлены гарантии предоставления информации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственны;', им организаций. Подчеркнем, в пределах своей компетенции они осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Отказ в доступе к информационным ресурсам может быть обжалован в суд.
Государственные органы, осуществляющие политику информатизации организуют регистрацию всех информационных ресурсов, информационных систем и публикацию сведений о них для обеспечения права граждан на доступ к информации.
Должен быть перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату.
Информационные процессы не имеют границ, поскольку движение и обмен информацией служат важным фактором политического и социального развития, а также деятельности государственных органов и организаций. Поэтому необходимы создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, защита интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при международном информационном обмене, защита интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене.
Эта задача решается при помощи ФЗ «Об участии в международном информационном обмене», регулирующего круг его субъектов и объектов и особенности обязанностей государства.
Назовем объекты международного информационного обмена: документированная информация, информационные ресурсы, информационные продукты, информационные услуги, средства международного информационного обмена.
Субъектами международного информационного обмена в РФ могут являться: РФ, субъекты РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, физические и юридические лица РФ, физические и юридические лица иностранных государств, лица без гражданства.
Установлены обязанности государства в сфере международного информационного обмена. Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ: создают условия для обеспечения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц РФ иностранными информационными продуктами и информационными услугами; обеспечивают своевременное и достаточное пополнение государственных информационных ресурсов РФ иностранными информационными продуктами; содействуют внедрению современных информационных технологий, обеспечивающих эффективное участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц РФ в международном информационном обмене; обеспечивают защиту государственных информационных ресурсов РФ, муниципальных и частных информационных ресурсов, российских средств международного информационного обмена и соблюдение правового режима информации; стимулируют расширение взаимовыгодного международного обмена документированной информацией и охраняют законные интересы РФ и субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц в РФ; создают условия для защиты отечественных собственников и владельцев документированной информации, информационных ресурсов, информационных продуктов, средств международного информационного обмена, пользователей от некачественной и недостоверной информации, недобросовестной конкуренции со стороны физических и юридических лиц иностранных государств в информационной сфере; способствуют развитию товарных отношений при международном информационном обмене.
Государственные органы выполняют в сфере международного информационного обмена и ряд других функций: а) координация деятельности в области международного информационного обмена осуществляется названным специальным федеральным органом в порядке, устанавливаемом законодательством РФ; б) контроль за осуществлением международного информационного обмена осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции, определяемой законодательством РФ; в) проверка сертификации информационных продуктов, информационных услуг, средств международного информационного обмена. При ввозе информационных продуктов, информационных услуг в РФ импортер представляет сертификат, гарантирующий соответствие данных продуктов и услуг требованиям договора. В случае невозможности сертификации ввозимых на территорию РФ информационных продуктов, информационных услуг риск за использование данных продуктов и услуг лежит на импортере. Средства международного информационного обмена, которые обрабатывают документированную информацию с ограниченным доступом, а также средства загцмшы этих средств подлежат обязательной сертификации; г) лицензирование деятельности по международному информационному обмену; д) приостановление международного информационного обмена в случае противоправных действий органами, указанными в ст. 16 ФЗ «Об участии в международном информационном обмене». Действия этих органов по приостановлению международного информационного обмена могут быть обжалованы в суд.
Ответственность сторон за невыполнение договоров о международном информационном обмене в результате приостановления международного информационного обмена определяется в соответствии с международными договорами РФ и законодательством РФ.
Процесс информатизации в нашей стране протекает медленно и противоречиво. Его ускорению и планомерности служат меры по реализации Концепции правовой информатизации России. Утверждена программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации».
Программа предусматривает создание: оптимальных условий для полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных органов на основе внедрения программных согласованных между собой информационных технологий; первой очереди Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения деятельности органов и правового образования и воспитания; предпосылок для формирования единого общегосударственного рынка информационно-правовых услуг, международный обмен правовой информацией. Уже проделана немалая работа по реализации программы.
Информационные центры действуют в президентском и правительственном аппаратах, в министерствах, в региональных органах исполнительной власти. Каждая система звеньев, формируя свою информационную структуру, включает ее в «общие сети». Так, информационный компьютерный атлас региона создан в Рязани на базе Центра информатики и математического моделирования Российской академии наук при содействии областной администрации. Эта система содержит банк исчерпывающих данных о правовом, демографическом, природном, историческом, хозяйственно-производственном состоянии территорий и отдельных объектов. Накладывая с помощью той же ЭВМ информационные слои друг на друга, можно получить любую характеристику. Она обеспечивает разработку инвестиционных проектов, коммерческих предложений, бизнес-планов, проведение мониторинга товарного рынка, учета использования сырья и ресурсов и многое другое, что позволяет снизить предпринимательский риск и активизировать коммерческую деятельность.
Но информационное обеспечение государственных органов формируется и действует не изолированно. Оно соприкасается и взаимодействует с независимыми информационными структурами, заключает с ними договоры на оказание информационных услуг, согласовывает программы информационного обслуживания.
Информационные компьютерные технологии играют все более заметную роль в современном мире - без них невозможно принятие надежных обоснованных решений в бизнесе, политике, науке и многих других сферах жизни как государства в целом, так и отдельных личностей. Уже около ста миллионов пользователей насчитывает всемирная информационная сеть «Интернет»; к 2000 году, по оценке экспертов, их количество возрастает до полумиллиарда. Ежегодно в мире только крупные компании приобретают около 50 миллионов персональных компьютеров. Статистика показывает, что каждую минуту в «Интернете» появляется 46 новых пользователей, и «Информационная магистраль» объединяет более 100 стран мира
Действуя в этом направлении, Торгово-промышленная палата провела большие работы. Опыт работы ТПП РФ в корпоративных сетях показывает: сегодня каждый пятый руководитель фирмы считает, что грамотная работа с информацией, полученной через комъ-ютер, на 18% повышает производительность труда фирмы и снижает затраты, на 7% повышает культуру работы, на 25% позволяет принимать правильные решения.
Корпоративная Единая информационная система ТПП РФ (ЕС ТПП РФ), созданная 2 года назад, позволяет привести сегодня и некоторые другие показатели. Объединены в Единую сеть 67 территориальных ТПП, 12 зарубежных представительств ТПП РФ, сформировано более 200 банков данных, количество «электронной почты» возросло в 25 раз. В настоящее время закончен первый этап создания системы.
Наступает второй этап - становление полноправным участником «информационной магистрали», позволяющей расширить информационное обеспечение бизнеса (территориальных ТПП, сЪюзов и объединений предпринимателей, членов ТПП РФ), осуществлять международную интеграцию рынков товаров и услуг, труда, инвестиций и финансов.
Это становится возможным благодаря реализации проекта «Российская информационная сеть делового сотрудничества», в котором кроме ТПП РФ принимают участие десятки крупнейших российских фирм и компаний. Объединив их усилия можно выйти на новый этап развития. Основой «Информационной сети делового сотрудничества» стала ЕС ТПП РФ, которая с начала нынешнего года интегрирована в систему «Интернет». Это очень важное событие. Отныне миллионы пользователей «Интернета» получили доступ к базам данных о ТПП РФ, российской экономике, сформированным при непосредственном участии специалистов палаты. С другой стороны, у российских и зарубежных предпринимателей, работников органов государственного управления, ученых и т.д. появилась возможность через «Российскую информационную сеть» пользоваться услугами других компьютерных информационных ресурсов информационных систем, существующих в мире, а также полным набором услуг, предоставляемых «Интернетом».
Действуют и другие мощные справочные правовые системы. Консультант-Плюс - универсальная справочная система по российскому законодательству. Система содержит все нормативные акты, необходимые в повседневной работе юристам, аудиторам и бухгалтерам, работникам банковских и финансовых структур, руководителям предприятий, специалистам государственных служб.
Отрабатываются следующие разделы российского законодательства: законодательство о финансах и кредите (включая налогообложение, банковскую деятельность, ценные бумаги, валютное регулирование, бухгалтерский учет, аудиторскую деятельность и др.); законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности; внешнеэкономические отношения; гражданское законодательство (включая законодательство о собственности, о приватизации государственного и муниципального имущества, жилья, земли, авторское и патентное право и др.); гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуалъное законодательство; законодательство о труде; законодательство о земле; законодательство о торговле; законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении; основы конституционного строя; внешняя политика и международные отношения; законодательство о браке и семье; законодательство об образовании, науке и культуре; законодательство об охране общественного порядка; суд, юстиция, прокуратура; уголовное и уголовно-процессуальное законодательство; законодательство об административных нарушениях.
Консультант-Плюс имеет прямые договоры об информационном обмене с основными федеральными ведомствами, согласно которым новые документы немедленно передаются для включения в информационный банк системы Консультант-Плюс. Например, справочная система «Консультант-Бухгалтер» содержит все нормативные документы, регламентирующие налогообложение, ведение бухгалтерского учета и другие финансово-хозяйственные аспекты функционирования организаций, а также несколько тысяч консультаций по конкретным вопросам хозяйственного, трудового и налогового права.
Справочная система «Деловые Бумаги» - универсальная мини-канцелярия, содержащая формы стандартных документов. Состав документов подобран таким образом, что система может использоваться всеми подразделениями организации: бухгалтерией, складом, секретариатом, отделом кадров, менеджерами по направлениям деятельности фирмы и др. Система содержит более ПОО форм документов (договоров, контрактов, справок, отчетов, заявлений, писем, исков и т.п.).
Справочная система по московскому законодательству содержит нормативные акты органов власти и управления г. Москвы.
Приведенные материалы об отечественных информационно
правовых центрах, несомненно, облегчают административно-правовое управление. Небезынтересны и данные о зарубежном опыте.
Возникновение информационных систем привело в США к необходимости коренного пересмотра политики в области информационной безопасности. Если до 1984 г. в США основной упор делался на защиту систем связи, то в последующем в основу была положена комплексная защита всех компонентов информационных систем техническими и организационными мерами, которые включают: защиту линии связи; защиту компьютерных систем аппаратурными и программными методами: обеспечение физической безопасности оборудования; контроль личной лояльности обслуживающего персонала.
Указанные меры, однако, не решили всех проблем предотвращения утечки информации из правительственных информационных систем, борьбы с промышленным шпионажем, манипулирования персональными данными в политических и иных целях.
В этой связи Администрация США, в подписанной президентом Рейганом в сентябре 1984 г. национальной директиве, ввела понятие «важной несекретной информации», раскрытие, неправильное использование, изменение, потеря или разрушение которой может нанести ущерб национальной безопасности или «другим интересам федерального правительства». Причем «другие интересы правительства!' не ограничивались правительственной или связанной с его деятельностью экономической, социальной, финансовой, промышленной, сельскохозяйственной, технологической и юридической информацией невоенного характера.
Был определен государственный орган, который объединял все организации, заинтересованные в контроле над секретными и несекретными, правительственными и неправительственными информационными системами. Это - Национальный комитет по безопасности систем связи и информационных систем.
Конгресс США принял Закон о компьютерной безопасности. Согласно закону за Министерством обороны и Агентством национальной безопасности должны остаться функции обеспечения безопасности информационных систем правительственных учреждений. Частные фирмы могут попасть под контроль со стороны МО США и АНБ США только в том случае, если они непосредственно связаны с выполнением секретных военных заказов. В других случаях все вопросы защиты частных информационных систем передавались Национальному институту стандартов и технологии США.
§ 2. ИНФОРМАЦИОННЫЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ПРАВА
В происходящих преобразованиях и реформах вопросы власти, собственности щ права относятся к числу важных вопросов. Один из них - информация как ресурс, как ценность общества, государства и гражданина. Между тем без информации невозможны любые преобразования, поскольку она служит средством познания и отражения процессов и явлений, их фиксированного использования и упорядочения общественных отношений. Каждый субъект права - государство и его органы, предприятия, учреждения, общественные организации, трудовые коллективы, граждане - не может не иметь информационного обеспечения своей деятельности. Но каково же оно?
В научной литературе правильно отмечалась тенденция формирования комплексного информационно-правового института, который может в будущем преобразовываться в отрасль права (См.: И.В. Котелевская. Правовое регулирование информации в условиях перестройки. - Правоведение, 1990, № 5).
Означает ли это только разработку и принятие комплекса законов в информационной сфере? Да, нужны законы об информационном обеспечении экономического и социального развития, о праве граждан на информацию, о государственной и коммерческой тайне, о статистической, научно-технической, экологической информации и другие акты. Вопрос в том, что и как могут регулировать законы и каким образом их надо применять.
И здесь помогает понятие «информационное обеспечение», которое является весьма важным как применительно к сфере общественной жизни, отрасли, так и к функциям, задачам государственных органов и организаций. Функциональную содержательность информации придает право как ее носитель и одновременно регулятор, касается ли это сфер, территорий или органов.
В отношении органов и организаций наша позиция совпадает с мнением И.Л. Бачило (См.: И.Л. Бачило. Организация советского государственного управления. - М.: Наука, 1984, с. 126-133), а в отношении систем управления - не согласуется с мнением В.Э. Краснянского, поскольку информация связывается им только с системой управления (См.: В.Э. Краснянский. Правовая информация в системе государственного и хозяйственного управления. - Л., 1985). Применительно же к сфере культуры вряд ли дело сводится к технологии обработки правовой информации (См.: А.Б. Агапов. Информационно-правовое обеспечение деятельности в сфере кулътур<ы. - М.: 1992), поскольку остаются в стороне информационные аспекты управления и саморегулирования, реализации всего разнообразия правовых норм.
Информационный статус субъектов административного права как часть их общего статуса постепенно получает все более отчетливое признание и закрепление в законодательстве. Это касается прежде всего нормативного определения сфер информационной деятельности государства. В Федеративном договоре и действующей Конституции РФ информационная сфера в широком смысле выделена в качестве одного из предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти. К их исключительной компетенции отнесены: а) федеральные информация и связь, б) официальный статистический и бухгалтерский учет. Здесь недопустимы децентрализованные формы регулирования информационной деятельности и наиболее оправданны - в силу содержательно-технологических факторов -именно федеративные способы. Попытки некоторых республик, краев, областей разорвать информационные связи и взять «на себя» их регулирование не отвечают в конечном счете интересам ни одной из сторон.
Разделение отраслей законодательства на собственно федеральные и федерально-субъектные позволяет вместе с тем гибко сочетать способы правового регулирования информационной деятельности. Скажем, гражданское законодательство вводит своего рода типовой информационный режим в процессе использования собственности, совершения сделок, договоров на поставку информации и т.д. Уголовное право карает за злостное искажение статистической и иной информации. В то же время законодательные акты республик по сферам их совместного и исключительного ведения допускают закрепление разных информационных полномочий субъектов, их связей и ответственности в отраслях здравоохранения, просвещения, в земельных отношениях. Например, в законах Башкирской ССР о земельной реформе, о крестьянском хозяйстве, о Земельном кодексе, принятых весной 1991 г., содержатся как общие-для всей РФ нормативные требования к мониторингу земель, ведению земельного кадастра, так и специфические аспекты информационной деятельности, не требующие унифицированных подходов (применительно к документам при предоставлении земельных участков для ведения крестьянского хозяйства и т.п.).
Другая группа законодательных актов содержит своего рода тематические нормы, посвященные информации. Закон признает информацию и придает ей официальную значимость, формулирует требования к содержанию, видам информации, закрепляет процедуры ее создания и использования, полномочия и ответственность государственных органов, хозяйствующих субъектов, граждан. Тематическая направленность подобного регулирования крайне важна, поскольку придает функциональную содержательность информационному обеспечению экономических, экологических и иных процессов и соответствующей деятельности субъектов права.
В ФЗ «О недрах» есть ст. 27 о геологической информации о недрах, устанавливающая право собственности на нее заказчика, охрану этого права, порядок использования и предоставления информации в федеральный и территориальные фонды геологической информации. Столь же важным компонентом процесса приватизации служит, например, ст. 18 «Информация о приватизации государственного и муниципального имущества» ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества и об основах приватизации муниципального имущества». В ней точно установлены определенные сведения о приватизируемом имуществе, подлежащие обязательному опубликованию, сроки и порядок официальных публикаций, а также право фе-• дералъного органа по управлению госимуществом определять порядок формы предоставления сведений и перечень дополнительных данных.
Как видно, правовое регулирование режима создания и использования тематической информации служит средством освоения информационного пространства. Какого? В экономической, научно-технической, экологической, социальной и иных сферах государственной жизни юридическое признание видов информации способствует эффективности любой деятельности и упорядоченности отношений участвующих в ней субъектов - юридических и физических лиц, выражению, согласованию и охране их
I 15 — 4777 интересов. И во всех других законах целесообразно тщательно отрабатывать и формулировать соответствующие информационные нормы.
Информационное обеспечение разных государственных органов приобретает особую актуальность, поскольку связывает всех ее участников как субъектов права. Например, замечено, что эпизодическая работа с информацией снижает эффективность управленческого процесса, ведет к неполному отражению в решении многообразия регулируемых им отношений, к управленческим ошибкам.
Поэтому полезен опыт 70-х гг., когда ряд облисполкомов утвердили правила использования информации в аппарате местных органов, подготовленные автором и другими учеными-юристами. Правила помогли упорядочить работу с информацией в местных органах на основе принципов и ряда научных методов. Поясним их.
Работа с информацией в аппарате местных органов должна быть подчинена определенным принципам: объективности и достоверности информации, своевременности представления, зависимости объема и характера информации от задач, функций и полномочий каждого органа и работника, правильного сочетания информации первичной и производной.
Важен компетенционный аспект информации. Каждое звено управления должно создавать и использовать информацию строго в соответствии с его положением в системе управления и компетенцией. Компетенционный принцип формирования и использования информации означает: а) наиболее полный и точный охват функций, закрепленных за органом, работником и в соответствующем правовом акте (законе, положении, должностной инструкции и т.д.); б) отражение необходимого характера и объема получаемой и передаваемой информации в разделе «связи» положений, должностных инструкций и т.д.; в) учет специфики видов информации, свойственной отдельным звеньям управления; г) закрепление необходимого объема полномочий каждого звена управления и работника по выполнению определенных действий с информацией; д) установление оснований и видов ответственности работника аппарата за несвоевременное представление и обработку информации, за ошибочность информации и т.д.
Для комплексного определения содержания, видов и маршрутов движения документальной информации целесообразно составить в области, районе, городе схему информационных связей, охватывающую связи между администрацией и отделами, управлениями, вышестоящими и нижестоящими звеньями, общественными организациями, а также между отделами, управлениями и вышестоящими и нижестоящими организациями. На основе юридического закрепления функций каждого звена управления и должностного лица необходимо четко определить источники формирования информационного массива в каждом звене управления (за счет самостоятельно создаваемой, поступающей извне, информационного фонда постоянного пользования и т.д.). Информационная схема может включать графическое изображение информационных связей в разрезе области, района, города. Схема составляется группой специалистов.
Особое значение имеет согласование информации между соподчиненными звеньями управления. Для обоснованного информационного обеспечения каждого звена управления, ритмичного возникновения и движения различных видов документации необходимо обеспечить четкое согласование ее потоков как по вертикали, так и по горизонтали.
Необходимо устранить одинаковые по одним и тем же видам показатели информации, обеспечить «укрупняемость» ряда источников, ликвидировать дублирующие показатели, разовую оперативную информацию, поглощаемую стабильной и периодически поступающей информацией. Этим исключается повторяемость информации одного масштаба на разных уровнях управления.
По линии вышестоящих звеньев требуется больше собирать аналитическую информацию, чаще давать на места обзорные и инструктивные материалы, и меньше запрашивать отчетно-справочные сведения локального порядка, а также направлять оперативные указания сигнально-предупредительного характера.
Необходимо строго соблюдать компетенционный принцип в организации движения информации. Нельзя требовать информацию, сбор и реализация которой отнесены к ведению нижестоящих звеньев.
Вышестоящий орган не должен подменять нижестоящее звено в отношении юридического использования информации, т.е. права принятия того или иного решения на основании анализа определенной информации. Этим предотвращается, с одной стороны, подмена прав, а с другой - нежелание низовых органов полностью использовать предоставленные им права, решать вопросы на основе собранной и обработанной информации. За нарушение данного принципа работники аппарата должны привлекаться к дисциплинарной ответственности.
Во всех звеньях управления необходимо стремиться к обеспечению правильной связи между видами издаваемых решений (приказов, распоряжений и т.д.) и повседневно собираемой информации. Для этого целесообразно, чтобы каждый вид решения (по своему содержанию) был обеспечен соответствующей (по содержанию) информацией. Например, распорядительная информация должна появляться после сбора и анализа текущей и накопительной документации, завершая определенный информационный цикл и давая «толчок» новому. Несовпадение, разрыв или несогласованность между имеющейся информацией и изданием решений приводит к сбору неиспользуемой или малоисполъзуемой информации, появлению крупных решений на основе небольшого объема проанализированной информации, к необоснованности решений из-за слабого анализа информации.
Сделаем вывод: в каждом учреждении - аппарате Правительства, министерств, администрации, департаменте, отделе -нужны правила работы с информацией, согласованные с аналогичными правилами и режимами использования информации.
Отрадно отметить, что и в Статутных законах и положениях, посвященных правовому статусу государственных органов, иных субъектов права, все более заметное место занимают либо «информационные» статьи, либо информационные нормы, отражающие режимы и содержание информационной деятельности. Их объем и содержание далеко не одинаковы, что отражает пока неустойчивость представлений об их полезности.
Все чаще достигается с помощью правовых актов функционально-целевое информационное обеспечение управленческих действий. Так, во исполнение ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Правительство РФ утвердило Порядок сбора и обмена в РФ информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий поручено по согласованию с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ установить сроки и формы представления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральным органам исполнительной власти привести в соответствие с постановлением Правительства ведомственные нормативные акты, регламентирующие сбор и обмен информацией в указанной области.
Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ утвердить порядок сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Утвержденный Порядок определяет, основные правила сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - информация).
В экономических отношениях проявляются как элементы информационного «самообслуживания», приведенные выше, так и договорного обслуживания специальными информационными службами. Не менее остро стоит вопрос о соблюдении жестких требований к правилам информационного обмена, нарушение которых препятствует нормальной конкуренции и ведет к обману потребителей, государства. ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» не допускает, в частности, получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации без согласия ее владельца. Запрещается распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйственному субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации (ст. 10). Антимонопольный комитет обладает полномочиями по пресечению подобной деятельности, равно как и органы государственной налоговой инспекции (право получать справки, документы о хозяйственной деятельности, налагать штрафы на должностных лиц за сокрытие прибыли, доходов, нарушения порядка ведения бухгалтерских отчетов и т.д.).
Нормы есть, а практика их применения в судах почти отсутствует. Поэтому нужно активно использовать процедуры защиты информации.
В новых условиях развития суверенных государств и формирования рыночной экономики на передний план выступают экономические, финансовые, налоговые, ценовые регуляторы. Информация становится не просто сопутствующим элементом каждого их них, что само по себе, конечно, важно, но и мощным инструментом самостоятельного хозяйствования. Без динамичного и концентрированного информационного обеспечения хозяйствующих субъектов, бирж, банков, фондов в рыночной экономике «плыть» по течению никому не удается.
К тому же информация служит интегрирующим фактором в отношениях разных государств, их органов, концернов и акционерных обществ. Экономические связи требуют еще более содержательного информационного наполнения, как в рамках РФ, так и в отношениях внутри СНГ, в пределах того или иного экономического пространства. Информационный аспект деятельности всех субъектов в их уставах, в иных документах должен быть выражен четко и определенно, касается ли это внутригосударственных или межгосударственных ассоциаций, объединений, действующих на разных территориях.
Проведенный анализ позволяет обнаружить некоторые трудности в законодательном регулировании информационного статуса субъектов права и выяснить меры по их преодолению.
Во-первых, в статутных актах следует точно урегулировать основные информационные полномочия госоргана - создавать, получать, хранить, использовать, запрашивать информацию определенного вида и содержания, его информационные отношения с другими субъектами. Особого внимания заслуживают права и обязанности каждого субъекта по созданию и использованию собственного информационного массива, по обращению к массивам других органов или специальных информационных служб.
Во-вторых, в тематических законах и в специальных законах нужно подробно регламентировать признаки и режимы использования специальной информации в отдельных сферах общественной жизни.
В-третьих, необходимо во всех законодательных актах четко выделять собственно информационные нормы со всеми присущими им элементами.
В-четвертых, предстоит обеспечить правовую корреляцию между информационными нормами одного и нескольких законов, избегая их несогласованности и противоречивости.
Повышение уровня нормативной упорядоченности информационного статуса субъектов права еще не гарантирует успехов. Многие нормы остаются нереализованными, не применяются правозащитные процедуры для охраны интересов юридических и физических лиц. Из-за этого на практике плохо осуществляются в целом полномочия органов исполнительной власти всех уров-лей, предприятий, акционерных обществ, предпринимателей и «зависимых структур. Снижается уровень управления, экономической и социальной деятельности.
Информационное пространство не ограничивается государственными границами. Суверенные государства проводят согласованный курс на расширение сферы информационного обмена, облегчая тем самым субъектам права информационные отношения. В Итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе выделен раздел «Информация». В нем определена линия на более свободное и широкое распространение всех форм информации, поощрение сотрудничества в данной сфере. Вполне естественно, что договорный способ регулирования становится главным в информационных межгосударственных отношениях. Международные конвенции, соглашения открывают для этого широкий путь.
К сожалению, отечественный опыт заключения межгосударственных информационных соглашений невелик.
Импульсом к развитию межгосударственных соглашений стали документы СНГ. В соглашении об образовании СНГ содержится признание важности единого информационного пространства. 27 февраля 1992 г. подписано Соглашение о парламентском сотрудничестве в правовой сфере. Обмен проектами и принятыми законодательными актами, сведениями о подготовке актов, совместное обсуждение концепций законов, согласованное научное обсуждение проблем законодательной деятельности - пункты соглашения.
Труднее решаются вопросы создания межпарламентской информационно-справочной службы в рамках СНГ. Первоначально подписанный протокол не привел к каким-либо результатам. Принят модельный закон об информационном обмене в Содружестве.
В целом можно отметить объективную тенденцию развития информационного обеспечения всех видов внутригосударственной и межгосударственной деятельности. И упорядочение, совершенствование информационного статуса субъектов права - участников этой деятельности служит важным фактором улучшения государственной, хозяйственной и социально-культурной деятельности.
Обратимся к зарубежному опыту. Во Франции с 1978 г. действует Закон «Об информатике, досье и свободах». Согласно закону под автоматизированной обработкой информации личного характера понимается совокупность операций, проводимых автоматическими средствами, относящимися к сбору, регистрации, переработке, изменению, хранению и уничтожению информации личного характера, а также совокупность операций аналогичного свойства, относящихся к использованию досье и баз данных, в частности, связывание в сеть или сопоставление, консультация или передача информации личного характера.
Отметим, что законом учреждается Национальная комиссия информатики и свобод. В ее задачи входит обеспечение соблюдения положений закона, в частности, путем информирования всех заинтересованных лиц об их правах и обязанностях, согласования с ними своей деятельности и контроля за использованием информатики в обработке информации личного характера В этих целях комиссия располагает нормативными полномочиями в случаях, предусмотренных в законе.
Средства, необходимые Национальной комиссии для выполнения своих задач, внесены в бюджет Минюста.
