§ 1. ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Каждая страна пытается определить свой курс в отношении экономики. Пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка - вот спектр используемых средств. В последние десятилетия в США развивается концепция «конституционной экономики», в Германии - «теория порядка» как часть концепции социального рыночного хозяйства. Соблюдение норм, иных правил и институтов способствуют согласованию интересов и динамичности экономики (См. подробно: В. Ванберг. «Теория порядка» и конституционная экономика. - Вопросы экономики, 1995, № 12).
Организация и совершенствование управления в экономической сфере всегда были предметом внимания нашего государства. Происходили регулярные перестройки органов в центре и на местах. Менялись принципы управления экономикой. Напомним, что одной из последних акций СМ СССР было Постановление от 29 апреля 1990 г. «Об организации работы по правовому обеспечению экономической реформы». Кроме подготовки актов хозяйственного законодательства были намечены и организационные меры. Государственная комиссия СМ СССР по экономической реформе практически организовывала всю деятельность в данной сфере (См.: СП СССР, 1990, № 12, ст. 68).
Последние годы характеризуются масштабной перестройкой отечественной экономической системы. Курс на формирование рыночной экономики привел первоначально к резкому ослаблению механизма государственного управления экономикой. Акцент на изменение форм собственности, повышение роли финансовых (включая бюджетные, налоговые, инвестиционные, банковские) рычагов сопровождался снижением роли функционального и отраслевого управления. К тому же не всегда согласованы управленческие структуры и их действия на уровне Федерации и ее субъектов.
Поэтому с полным основанием можно сказать, что одной из причин кризиса в экономике являются ошибки в построении и деятельности государственных органов и ослабление их нормативно-регулирующей роли. Реформаторы в России исходили из придуманной ими аксиомы: внедрение рыночных отношений само создает условия для экономического подъема.
Однако рынок может быть созидательным и разрушительным. Слабость административного управления пагубно отражается на бюджетно-налоговых отношениях, пропорциях и темпах развития экономики.
Вместо жестких планов и команд теперь шире применяется программно-целевой принцип управления, который позволяет сочетать нормативную ориентацию всех госорганов и других участников экономических отношений с их согласованными действиями. Показатели развития служат для них «указателями». Целевых программ много, и особое значение имеют общеэкономические программы, о чем уже писалось выше.
Система управления применительно к основным звеньям экономической системы еще не сформирована в полной мере. И лишь немногие научные труды содержат обоснованную научную концепцию экономической роли государства и государственного управления и регулирования экономики. С ними полезно ознакомиться (См.: Управление совеременкой компанией. - М.: Инфра-М, 2001; Стратегия развития российской экономики и программа первоочередных шагов. - М.: 1991; Государственное регулирование экономики в современных условиях. - М.: Сб. статей. Т. 1, 2, 1997; Россия-2015: Оптимистический сценарий. М.: 1999).
Быстро, но и весьма противоречиво развивается законодательство в сфере экономики. Как известно, право в качестве регулятора общественных отношений является одним из факторов устойчивого развития экономики. В этом качестве оно то усиливает, то ослабляет свое воздействие на экономические процессы. Точнее говоря, государство и его структуры отводят праву неодинаковую роль на разных этапах экономического развития. Его считают фактором стабильности и консервации экономических отношений, ограничителем деятельности в сфере экономики, «карателем» за ошибки и упущения, стимулятором, преобразователем, или, напротив, даже нейтральным фактором.
К сказанному следует добавить традиционные представления о праве как надстроечном явлении, полностью производном от базисных явлений. Забывают при этом громадные возможности права как способа нормативного опережения действительности.
В современных условиях праву приходится играть разные ^экономические роли», в рамках общего курса на обеспечение верховенства права и закона. Применительно к экономике это означает эффективное правовое регулирование ее важнейших сторон даже экономических циклов, а также всемерное содействие самостоятельности и активности хозяйствующих субъектов. Право также живет в рамках сменяющих друг друга юридических циклов - зарождение правовой потребности и правильный выбор предмета законодательного регулирования, подготовка и обоснование проекта закона, его рассмотрение и принятие, реализация закона. Сближение названных циклов жизнедеятельности - важное условие повышения роли права в экономике.
Первый вопрос, возникающий и в теории и на практике, связан с пониманием природы законодательства, действующего в сфере экономики. До сих пор, к сожалению, отдается предпочтение нормам отдельных отраслей законодательства, чаще гражданского и финансового, реже административного и трудового, остаются в стороне нормы экологического законодательства. В результате на экономические объекты ориентированы отдельные правовые воздействия, а не их комплексы. Ведь подъем производства зависит не только от объема имущества и притока денежных средств, но и от стимулирования труда, научной деятельности, от строгого соблюдения правил и четких взаимоотношений с государственными органами.
В процессу создания законов и их применения возникают межотраслевые и иные юридические коллизии. Их недооценка на первых этапах может привести в дальнейшем к серьезным экономическим потерям и нарушениям законности. Речь идет, во-первых, о неправомерности развития отраслей, когда быстрое развитие гражданского и финансового законодательства не сопровождается адекватным развитием административного и других отраслей законодательства. Страдает комплексность и снижается качество регулирования.
Для обеспечения комплексного развития экономики нужно выполнять набор общеэкономических функций, определяя экономический курс, программы, решая основные вопросы собственности, бюджета, налогов, организации управления. На высшем уровне их осуществляют Президент и Правительство, функции которых определены в Конституции и законах. Так, общей тенденцией развития отношений президента и правительства в государствах СНГ является явное доминирование первого. Повышение роли правительства в сфере экономики является оправданным, и оно отражает линию на обеспечение его верховенства в системе исполнительной власти (См.: А.Ш. Арутюнян. Институт Президента Республики Армения. - Ереван, Мхитар Гош, 1996, с. 50-60, 226-230).
Меняется система и компетенция министерств, действующих в сфере экономики. Минэкономики является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение единой государственной социально-экономической политики. Главной задачей является определение путей и разработка методов эффективного развития экономики, обеспечивающих социально-экономический прогресс РФ. Оно выполняет следующие функции:
организует и координирует разработку и осуществляет обоснование социально-экономической политики государства, приоритетных направлений развития экономики;
организует и координирует разработку комплексного прогноза социально-экономического развития РФ, ее регионов, отраслей и секторов экономики на соответствующий период с использованием системы национальных счетов;
подготавливает предложения по прогнозной части ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию;
разрабатывает сводный финансовый баланс государства, обеспечивает экономическое обоснование отдельных статей доходов и расходов федерального бюджета, в т.ч. бюджетной заявки на финансирований поставок продукции (выполнение работ и услуг) для федеральных государственных нужд;
принимает участие в подготовке предложений по общим направлениям финансовой, денежно-кредитной и валютно-кредитной политики;
проводит анализ состояния экономического положения РФ, тенденций социально-экономического развития, подготавливает годовые и ежеквартальные доклады о состоянии российской экономики, выявляет, 6ucnponopuuu в ее развитии и определяет пути их устранения, а также осуществляет контроль за выполнением принимаемых Президентом и Правительством решений по развитию экономики и проведению экономической реформы;
обосновывает государственную структурную политику, организует работу по ее проведению, стимулированию развития производства, а также участвует, в реализации мер, связанных с несостоятельностью (банкротством) предприятий;
осуществляет организационно-методическое руководство и коор-динацию работ по формированию и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, формирует в установленном порядке перечень целевых программ, предусматриваемых к финансированию за счет федерального бюджета;
анализирует проведение экономической реформы, определяет стратегические направления и тактические задачи ее дальнейшего развития, а также подготавливает предложения по организационно-правовому обеспечению проведения экономической реформы;
организует и координирует разработку государственной инвестиционной и инновационной политики и мер по стимулированию инвестиционной активности, изучение спроса на инвестиции, реализацию и контроль за осуществлением инвестиционных проектов с использованием централизованных капитальных вложений;
формирует предложения по основам ценовой политики РФ и реализует ее, разрабатывает предложения по совершенствованию механизма регулирования цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, а также в соответствии с действующим законодательством согласовывает, утверждает и регистрирует цены и тарифы, участвует в осуществлении контроля за их применением;
принимает участие в разработке предложений по экономической политике в сфере международного экономического сотрудничества, звитию и совершенствованию механизма регулирования внешнеэкокомических связей, осуществлению совместных проектов и программ, объемам федеральных валютных поступлений и платежей, участвует в составлении отдельных статей платежного баланса;
в установленном порядке формирует и обеспечивает контроль за выполнением государственного оборонного заказа, мобилизационного плана экономики страны;
формирует в установленном порядке объемы и структуру поставок продукции (выполнения работ и услуг) для федеральных государственных нужд;
участвует в разработке и осуществлении региональной экономической политики, проводит анализ экономической ситуации в регионах РФ, разрабатывает региональный аспект прогноза социально-экономического развития РФ, стратегии размещения производительных сил и совершенствования территориальной структуры экономики, а также подготавливает предложения по совершенствованию экономического взаимодействия с субъектами РФ;
участвует в разработке и реализации социальной политики, включая вопросы государственной поддержки отраслей социальной сферы, общие направления политики в области доходов и потребления населения, демографии, миграции, занятости населения, создания рабочих мест, социального партнерства и социальной поддержки и защиты отдельных слоев населения с учетом экономических возможностей государства;
обеспечивает разработку и реализацию экономического механизма стимулирования деловой активности и поддержки предпринимательства.
Совершенствование компетенции и взаимодействия всех экономических министерств и ведомств - важная и актуальная задача.
В центре воздействия всего спектра средств административно-правового управления в сфере экономики - вопросы собственности. Их правовое решение служит основой экономической стабильности и роста, формирования гражданского общества (См. подробно: В.В. Гребенников. Собственность и гражданское общество в России. - М.: Манускрипт, 1997; Он же. Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства. -М.: Манускрипт, 1996).
Административно-правовое управление занимает свое место в общем объеме воздействий, не всегда, к сожалению, адекватное его роли и меняющимся ситуациям. Отход от отраслевого управления и переход к экономическому регулированию привел к созданию другой «макросистемы управления» - созданию Госкомитета и министерств по управлению государственным имуществом и его звеньев. Управление государственным имуществом, развитие разнообразных форм собственности и разграничение функций управления между разными структурами менялось и меняется до сих пор.
Для административного права важнейшее значение имеет государственная собственность и юридические режимы, а также управление ею. В последние годы резко изменилось отношение к государственной собственности. Вместо приоритетного признания и универсальности наступило время падения ее роли, поскольку в стране формируется рыночная экономика. Государственное имущество стали признавать «ничейными и бесполезнъип, начались распродажи. Но объективные тенденции неумолимы и сейчас приходит отрезвление. Вновь усиливается воздействие государства на экономику, на формирование ее реального сектора. Использование государственной собственности в национальных интересах и эффективное управление ею позволят укрепить опоры, нашей экономики.
Конституционное признание равенства государственной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (ст. 72). А п. «д» ст. 71 относит к ведению Федерации федеральную государственную собственность и управление ею. Содержание права государственной собственности определено в ст. ст. 113, 124-125, 214 ГК РФ. Это - объекты собственности, которые либо закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями либо средства бюджета и иное государственное имущество, составляющее казну Федерации и ее субъектов. Это --осуществление прав собственника от имени Федерации и ее субъектов соответствующим органами государственной власти. Это - унитарные предприятия, которым принадлежит часть имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов - о естественных монополиях, о железнодорожном транспорте, о приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли, в Воздушном кодексе и др.
Но одновременно появлялись многочисленные указы Президента РФ, касающиеся государственной собственности. С их помощью решались вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в конституциях и уставах субъектов Федерации по-разному определяются объекты государственной собственности и режимы ее использования.
Противоречивость и пробелы в регулировании режима государственной собственности снижают ее потенциал. А ведь именно единый собственник в лице государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. Поэтому полезны предложения о принятии федеральных законов «Об управлении государственной собственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» «Об управлении государственными долями акционерных предприятий». Тогда появятся рациональные режимы использования государственной собственности.
Наиболее актуальным является вопрос о круге объектов государственной собственности и ее содержании. Заметим, что круг объектов федеральной собственности определен Конституцией РФ, а объектов государственной собственности регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмерно широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, и поэтому оправдана подготовка ФЗ «О национализации».
В субъектах РФ по-разному определяется состав и перечень объектов государственной собственности - в соответствующих законах, постановлениях или конкретных решениях. Например, в Санкт-Петербурге было принято постановление Законодательного Собрания «О разграничении государственной собственности в Санкт-Петербурге». Утвержден предложенный Комитетом по управлению городским имуществом перечень объектов федеральной собственности, передаваемых в государственную собственности города.
Важным каналом влияния государства на деятельность акционерных обществ является участие его представительств. Указами или постановлениями Правительства образуются коллегии представителей для обеспечения интересов государства по управлению находящимися в федеральной собственности акциями. Среди них руководители федеральных министерств и ведомств, региональных комитетов по управлению государственным имуществом, специалисты и главы администраций.
Своеобразным режимом использования государственной собственности является управления государственными пакетами акций. Оно создает рычаги для участия государства в управлении прежде всего предприятиями стратегического значения. Вопрос в том, как их использовать в интересах не только предприятия, но и отрасли всей экономики. В результате доверительного управления имуществом также создается своеобразный режим. Возникающие здесь отношения регулируются ст. ст. 1012-1026 ГК РФ.
Требуется эффективное использование государственной собственности. Так, в постановлении Правительства РФ от 3 июня 1998 г. «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества» установлено: заключение договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Определен порядок внесения арендных платежей. Финансирование расходов, связанных с деятельностью по управлению находящимися в федеральной собственности акциями, осуществляется Минфином по фактическим затратам на эти цели в размере не более 10 % поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акциям.
Оправдана передача права распоряжаться федеральной собственность на своей территории органам субъектов Федерации. Начало положено соглашением между Мингосимуществом и администрациями Санкт-Петербурга и Ленинградской области Передача в регион права владения государственной собственностью расширяет возможность последнего во влиянии на развитие промышленности, на оценку деятельности директоров государственных предприятий, ситуаций банкротства и т.п. Такие соглашения получают распространение.
Наиболее важные функции выполняет Мингосимущество. Ранее его предшественник - Госкомитет - в основном был занят проведение приватизации государственного имущества и в меньшей степени организацией его рационального использования. Теперь предстоит сделать акцент на второй функции, проводя полную инвентаризацию объектов государственной собственности, включая и находящееся за рубежом, определяя режимы их эффективного использования, заключая договоры, проверяя соблюдение нормативных требований всеми субъектами. Ему надо определять порядок расходования средств, поступающих от использования федерального имущества. Тогда и Российский фонд по управлению государственным имуществом займет надлежащее место.
И другим министерствам надо более последовательно действовать в отношении государственных предприятий и учреждений. Пока же в отраслевых законах и положениях о них соответствующие функции четко не выделены. Специальные структуры должны деиствоватъ под строгим контролем, что подтверждается недостатками в работе Федеральной продовольственной корпорации как структурного звена Минсельхозпрода.
Нужна и более строгая координация работы. Сейчас курсы развития малого и среднего бизнеса и государственных предприятий как бы «разведены». А ведь было бы лучше их сблизить, и тогда предприниматели могли бы действовать в договорных связях с крупными предприятиями, удлиняя технологическую цепь, увеличивая число рабочих мест, использую отходы и т.п.
Перелом наступает несколько лет назад с утверждения Правительством РФ Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (9 сентября 1999 г.). В ней определены основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики, закреплены способы управления унитарными предприятиями и учреждениями и т.д. В дальнейшем уточняется круг объектов государственной собственности по линии Федерации и ее субъектов (См.: Э.В. Таланина. Вопросы, организации управления государственной собственностью. - Журнал Российского права, 2001, № 3; Т.В. Закупенъ. Управление государственной собственностью в условиях реформирования Российской экономики, там же № 8).
Продолжается процесс совершенствования управления и регулирования государственной собственности в субъектах РФ, причем нередко во взаимосвязи с муниципальной и иными формами собственности. Содержательны в этом плане Концепции управления собственностью на территории г. Москвы и Нижегородской области, Законы о государственной собственности и разграничении ее с муниципальной собственностью в Московской, челябинской и других областях. Во всех случаях регулируются как компетенция региональных и местных органов, так и режимы использования государственной собственности.
Организация управления государственной собственностью является заботой не только федеральных органов, но и государственных органов субъектов Федерации.
Интересны в этом плане положения Закона Челябинской области «Об управлении государственной собственностью Челябинской области». Данный закон регулирует отношения по управлению государственной собственностью Челябинской области, определяет органы, их полномочия по управлению государственной собственностью области. Имущество, принадлежащее на праве собственности субъекту РФ -Челябинской области, - является составной частью государственной собственности РФ. Челябинской области принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, в т.ч. на объекты, переданные ей или приобретенные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Отнесение имущества к государственной собственности Челябинской области осуществляется в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами.
Собственность области составляет экономическую основу области, обеспечивающую ее экономическое и социальное развитие. Управление собственностью области регулируется законами РФ, указанным законом, а также иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Челябинской области. Собственность области может быть использована для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В собственности области находятся имущество органов государственной власти области, средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных фондов. В собственности области в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ и. области могут находиться земельные участки, природные объекты, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, имеющие областное значение: предприятия и учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие организации, созданные или приобретенные за счет средств области, в т.ч. на долевых началах, или переданные области и ее органам государственной власти от других субъектов РФ, ценные бумаги, доли участия, финансовые активы, и другое имущество в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ и области.
Государственную казну Челябинской области составляют средства бюджета области и иное государственное имущество, не закрепленное за юридическими и физическими лицами. Управление государственной казной осуществляют органы государственной власти области в соответствии с их компетенцией.
Установлены функции государственной власти области по отношению к объектам федеральной собственности, находящимся на территории области. Органы государственной власти области осуществляют контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды, отчислением средств за страховой риск по транспортировке, захоронению и переработке радиоактивных.отходов. Управление государственной собственностью области осуществляется: органами общего и специального управления в соответствии с законами РФ, Уставом области, Законом «Об управлении государственной собственностью Челябинской области» и другими нормативными правовыми актами области.
Органами общего управления государственной собственностью области являются законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти области. Законодательный (представительный) орган области управляет собственностью посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов, определяющих порядок и особенности владения, распоряжения и пользования государственной собственностью области. Исполнительный орган осуществляет управление собственностью посредством исполнительной деятельности и путем принятия нормативных правовых актов.
Полномочия администрации области по управлению собственностью области определяются Конституцией РФ, Уставом области, Законом «Об управлении государственной собственностью Челябинской области», законами и иными нормативными правовыми актами области и включают в себя: а) разработку, представление на утверждение бюджета области и обеспечение его исполнения; б) организацию учета и использования собственности области; в) разработку областных программ приватизации государственной собственности области и обеспечение их реализации; г) отчуждение и передачу объектов, находящихся в собственности области, во временное или постоянное владение, пользование и распоряжение, сдачу в аренду; д) создание, реорганизацию и ликвидацию предприятий, учреждений на основе собственности области в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ и области; е) назначение руководителей государственных (унитарных) предприятий и учреждений области; ж) организацию передачи собственности области в муниципальную собственность; з) ведение реестра собственности области; и) осуществление контроля за использованием собственности области предприятиями, учреждениями, а также другими юридическими лицами, в которых имеются акция, доля (втыад) собственности области.
Курс на приватизацию нашел выражение в ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента
Напомним, что ранее целая серия указов Президента и правительственных постановлений посвящена реорганизации государственного управления экономикой. Одним из первых был Указ от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий», который предусматривал ограничение процесса создания новых федеральных государственных предприятий и образование казенных заводов, фабрик и казенных хозяйств с закреплением права оперативного управления имуществом.
Значительно более действенным был Указ Президента РФ «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» от 10 июля 1994 г. В целях обеспечения государственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности установлено, что отношения Правительства РФ или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.
В зарубежных странах имеются органы, предназначенные для выполнения общеэкономических государственных функций.
Во Франции Экономический и социальный совет является консультативным органом и способствует содружеству между разными видами профессиональной деятельности. Совет исследует и поддерживает научно-технические новшества, дает заключения о проектах программных законов или планов экономического или социального характера, инициирует реформы, дает консультации по социально-экономическим проблемам страны. В составе Совета 68 представителей наемного труда, 72 представителя предприятий, 3 представителя свободных профессий, 5 представителей кооперативов, 10 представителей обществ взаимопомощи, сельских кооперативов, 40 квалифицированных специалистов, П представителей социальных служб. Это полезная форма общественно-экономического управления.
Во многих государствах по-прежнему уделяется большое внимание планированию и программированию развития территорий, экономической и социальной сфер. Показателен в этом плане Закон Литовской Республики от 12 декабря 1995 г. «О территориальном планировании», в котором определены цели и механизм территориального планирования, его уровни, а также взаимоотношения физических и юридических лиц и государственных институций в этом процессе. Оно осуществляется Правительством, институциями государственкого управления, управляющими уездами, самоуправлением. Государственный надзор в этой сфере возложен на Государственную инспекцию территориального планирования и строительства, Министерство строительства и урбанистики. Статьи 25-38 закона посвящены участию общественности - обсуждению планов, публичному оглашению документов, внесению предложений, открытым собраниям.
В Испании Счетная палата является высшим органом контроля за счетами и управлением экономикой государства, а также за государственным сектором. Счетная палата Греции контролирует государственные расходы, но в силу специальных предписаний закона может контролировать расходы местных органов управления и других юридических лиц публичного права. Она дает заключения по законам о пенсиях, рассматривает дела об ответственности государственных военных и гражданских служащих за ущерб государству или местным органам. Этим названные органы отличаются от Счетной палаты в нашей стране.
Как давно замечено, в иностранных государствах на передний план всегда выдвигаются органы., выполняющие важнейшие государственные функции, специфичные для той или иной страны. Так, в Нидерландах ввиду необходимости регулировать водохозяйственные сооружения есть должностное лицо с широкими полномочиями, называемое «Граф дамбы». Действуют строгие региональные планировки земель, для любого строительства нужны разрешения.
Система управления в финансово-экономической сфере в иностранных государствах имеет как общие моменты ввиду сходства выполняемых функций, так и специфику в построении и деятельности.
§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Большое значение имеет организация регулирования и управления в сфере финансовых отношений, включающая в себя бюджетные, налоговые, банковские, кредитно-инвестиционные и иные аспекты. Причем нормы административного права применительно к статусу органов, процедурам и т.п. тесно переплетаются с нормами бюджетного, налогового, банковского законодательства (См.: Сборник финансового законодательства РФ, Тома I, II. - М.: 2000). Федеральные законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», «О бухгалтерском учете», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ежегодные законы о федеральном бюджете, законы субъектов Федерации о бюджетах и особенно бюджетный кодекс создают легальную почву для действий в данной сфере.
Особое значение приобретают проблемы бюджетного федерализма. Вокруг бюджета концентрируются во многом административно-правовые средства (См. подробно: Бюджетное устройство в Российской Федерации. - М.: 1997).
Правительство одобрило Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Основными задачами Программы являются: 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение <(нефинансируемых мандатов»;
3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
В настоящее время бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента системы, межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (рас-ходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы, межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджет-ных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых федеральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в т.ч. - за счет заимствований) безнадежную задолженность.
Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо: - четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;
- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
- сократить, а в перспективе - ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;
- законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия» - права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:
Одновременно в Бюджетном кодексе должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:
1) субсидиарностъ (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реа^шзации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).
В общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения), что } предотвращает возникновение «нефинансируемых мандатов».
Использование регуляторов трех уровней:
1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;
2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета;
3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, «Кодекс лучшей практики» и др.).
Обязательные федеральные требования следует ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т.д.).
Большой объем деятельности осуществляют Минфин РФ, министерства финансов республик и департаменты и управления финансов других субъектов Федерации. Их полномочия определяются как вышеназванными законами, указами, правительственными актами, так и соответствующими положениями. Главное - организация работы по подготовке проекта бюджета и исполнение его доходной и расходной статей, регулирование бюджетной деятельности всех организаций, проверка правильности финансовых операций, оперативное регулирование внутри-федеральных бюджетных отношений.
Действует также единая централизованная система органов федерального казначейства, состоящая из Главного управления федерального казначейства Минфина РФ и подчиненных ему территориальных органов - по субъектам Федерации, городам и районам. Положение о федеральном казначействе утверждено 27 августа 1993 г.
Главными задачами органов казначейства являются: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы; регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств; сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление законодательным и исполнительным органам государственной власти РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по бюджету РФ, о государственных {федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ; управление и обслуживание совместно с ЦБР и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ; разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций.
В соответствии с задачами, возложенными на казначейство, Главное управление федерального казначейства: а) организует бюджетное и финансовое исполнение бюджета РФ и финансовое исполнение государственных (федеральных) внебюджетных фондов; б) руководит работой территориальных органов федерального казначейства; в) доводит до территориальных органов федерального казначейства размеры, ассигнований из бюджета РФ по обслуживаемым этими органами территориям РФ; г) ведет сводный реестр распорядителей средств бюджета РФ, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств; д) организует распределение в установленных размерах между бюджетом РФ и бюджетами субъектов Федерации, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам; е) осуществляет управление доходами и расходами бюджета РФ и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства РФ.
Управление в сфере налоговых отношений представляет собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей. Законы о Государственной налоговой службе и о федеральных органах налоговой полиции определяют статус этих органов, их права и обязанности, взаимоотношения с другими государственными органами, с плательщиками налогов. Обе службы построены по территориальному принципу.
Федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности РФ. Задачами федеральных органов налоговой полиции являются: выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. О выявленных при этом других экономических преступлениях органы налоговой полиции обязаны проинформировать соответствующие правоохранительные органы; обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Федеральные органы налоговой полиции являются централизованной системой органов налоговой полиции с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и директору ФСНП РФ. Систему федеральных органов налоговой полиции составляют - ФСНП РФ на правах госкомитета РФ; органы Федеральной службы налоговой полиции по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы) - территориальные органы. Есть органы налоговой полиции городов и районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделы Федеральной службы налоговой полиции - местные органы налоговой полиции.
Федеральную службу налоговой полиции возглавляет Директор ФСНП РФ (в ранге председателя госкомитета РФ), который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и координацию осуществляет Директор ФСНП РФ Первый заместитель Директора и заместитель Директора ФСНП РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению Директора ФСНП РФ. Начальники управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам назначаются на должность и освобождаются от должности Директором ФСНП РФ по согласованию с правительствами республик.
В качестве совещательного органа в ФСНП РФ и управлениях налоговой полиции по республикам образуются коллегии, персональный состав и порядок работы которых по представлению соответственно Директора ФСНП РФ и начальников управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам утверждаются соответственно Правительством РФ и Директором ФСНП РФ.
Организация деятельности ФСНП РФ определяется положением о ней, утверждаемым Правительством РФ. Управления (отделы) Федеральной службы налоговой полиции по краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам возглавляются начальниками, назначаемыми на должность и освобождаемы.-ми от должности Директором ФСНП РФ. Местные органы, налоговой полиции возглавляются начальниками, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности начальниками управлений (отделов) Федеральной службы налоговой полиции по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.
И все же организация управления в данной сфере требует корректировки, которую следует провести, избегая разбухания аппарата. Нужно сделать его работу строго регламентированной и эффективной.
Все более широкое распространение в условиях формирующейся рыночной экономики приобретает регулирование отношений, возникающих при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг (акции, облигации и др.).
Этому посвящен ФЗ «О рынке ценных бумаг», в котором определен статус Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. В качестве органа исполнительной власти она осуществляет:
- разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг;
- утверждает стандарты, эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории РФ, и порядок регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг;
- разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
- устанавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности;
- устанавливает обязательные требования к порядку ведения реестра;
- устанавливает порядок it осуществляет лицензирование различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостанавливает или аннулирует указанные лицензии в случае нарушения требований законодательства РФ о ценных бумагах;
- осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных Федеральной комиссией;
- утверждает квалификационные требования, предъявляемые к лицам и организациям, осуществляющим профессиональную деятельность с ценными бумагами, к персоналу этих организаций, организует исследования по вопросам развития рынка ценных бумаг;
- разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг;
- разрабатывает соответствующие методические рекомендации по практике применения законодательства о ценных бумагах;
- осуществляет руководство региональными отделениями Федеральной комиссии.
Федеральная комиссия принимает решения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг и контроля за соблюдением законодательства РФ и нормативных актов о ценных бумагах. Решения комиссии принимаются в форме постановлений. Постановления, принятые Федеральной комиссией, подписываются ее npedcedamejieM, a в его отсутствие - его первым заместителем.
В Постановлении Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг разрешено иметь 6 департаментов: регулирования инвестиционной деятельности на рынке ценных бумаг; регулирования деятельности организаторов торговли на рынке ценных бумаг, брокерской, дилерской и депозитарной деятельности; контроля за проведением операций с ценными бумагами; регулирования выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг; методологии финансовой информации и отчетности; взаимодействия с регионами.
Организация управления в банковской сфере имеет свои особенности (См. подробно: Г.А. Тосунян. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. - М.: 1995). Здесь своеобразно сочетаются нормы административного, гражданского и банковского законодательства.
Банковское законодательство в РФ - новая отрасль законодательства. До 1990 г. правовое положение банков и все вопросы их организации и деятельности регулировались подзаконными актами - решениями Правительства СССР, приказами, инструкциями, методическими указаниями Минфина СССР и Госбанка Союза ССР. Эти акты характеризовались установлением строго централизованного порядка банковской деятельности и взаимоотношений Госбанка и его звеньев с государственными и хозяйственными организациями.
Начало становлению банковского законодательства было по-- ложено Законом РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности». В этом законе были впервые определены понятия и виды банков, их вхождение в банковскую систему, основные принципы деятельности, порядок открытия и преобразования банков, способы защиты прав и интересов кредиторов и вкладчиков банка, отношения между банками, учет в банках и надзор за их деятельностью. 1 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», в котором закреплен принцип независимости ЦБР от распорядительных и исполнительных органов государственной власти. Председатель ЦБР был введен в состав Правительства. Закон определил роль ЦБР в организации денежного обращения, порядок ведения его операций и выполнения внешнеэкономических функций, а также взаимоотношений с другими банками (См.: А.Г. Братко. Центральный Банк в банковской системе России. - М.: Спарк, 2001).
В результате новой экономической политики и обновления законодательной базы экономики и банковской деятельности в стране быстро развивалась сеть банков. Значительно выросли объемы банковских операций и услуг, что привело к активному включению банков в экономический оборот. Потребовались новые правовые акты по поводу различных видов их деятельности.
Указами Президента РФ регулируются разные стороны банковской деятельности - индексация денежных доходов и сбережений граждан, снятие ограничений на использование средств населения на специальных счетах в Сбербанке России, организация Российско-Американского инвестиционного банка, деятельность иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ и т.д. 10 июня 1994 г. издан Указ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации». В нем установлены меры по сдерживанию инфляции и защите интересов вкладчиков банков. К их числу относятся усиление надзора ЦБР за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, развитие потребительского кредита, создание федерального фонда страхования активов банковских учреждений. Сняты некоторые ограничения деятельности иностранных банков и совместных банков на территории РФ.
И тем не менее многие актуальные правовые вопросы банковской деятельности решены далеко не полностью. Именно этим объясняется подготовка законов о внесении изменений и дополнений в вышеназванные базовые законы о банках и банковской деятельности и о ЦБР
Согласно ст. 75 Конституции право осуществления денежной эмиссии принадлежит исключительно ЦБР. Кроме того, п. 2 этой статьи гласит, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция ЦБР, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Контрастной в этом смысле является ст. 133 Конституции Республики Саха (Якутия), которая предоставляет Национальному банку республики право регулировать банковскую деятельность, совершать кредитно-денежные и иные операции. В развитие этой статьи Конституции Законом Республики Саха (Якутия) «О банках и банковской деятельности» расширены полномочия банков республики. Если в России банки имеют право открывать на территории Федерации и за ее пределами филиалы и представительства на основании законодательства, действующего на соответствующей территории, то согласно закону Республики Саха (Якутия) банки имеют право открывать на территории республики и за ее пределами - в РФ, государствах СНГ и в иностранных государствах - свои филиалы, представительства, а также самостоятельные предприятия, деятельность которых направлена на удовлетворение нужд коммерческих банков.
Аналогичные примеры несоответствия российскому законодательству и превышения прав, закрепленных в Конституции РФ, имеются и в законодательстве Республики Башкортостан. Статья 11' Конституции объявляет государственной собственностью республики государственные банки Республики Башкортостан, валютный фонд, республиканские пенсионные, страховые, федеральные и иные фонды. В Законе Республики Башкортостан «О банках и банковской деятельности» излагаются условия для иностранных банков и банков с участием иностранного капитала, открывающих филиалы в Республике Башкортостан {ст. 22) Этой нормы нет в аналогичных законах РФ и Республики Саха (Якутия). Вся деятельность иностранных банков осуществляется только в соответствии с законодательством Башкортостана.
Анализ состояния банковского законодательства позволяет выявить большой круг разнообразных аспектов административно-правового регулирования банковской деятельности, требующих совершенствования. В качестве главных и наиболее крупных можно назвать следующие:
- проблемы реформирования правового положения ЦБР, его функций, правовых форм их реализации, правовых форм взаимодействия с коммерческими банками;
- проблемы формирования и реализации принципов построения банковской и резервной системы страны и использования в этой связи зарубежного опыта;
- проблемы компетенции коммерческих банков и ее соотношения с общей компетенцией предприятий и иных хозяйствующих субъектов, а также возможность осуществления банковских операций небанковскими финансовыми образованиями, разграничения понятий «банк» и «иные кредитные учреждения»;
- проблемы правового положения банковских объединений и их компетенции, в частности возможности таких объединений сочетать функции банков с деятельностью, запрещенной банками, коммерческого и некоммерческого характера их деятельности,
- проблемы сочетания публичных и частных интересов во взаимодействии банков и клиентов, в частности признания публичного характера договора банковского счета.
В соответствии с действующим законодательством ЦБР в настоящее время занимает весьма специфическое положение в государственной системе. Во-первых, он, являясь центром банковской системы и органом государственного управления в этой сфере, не входит в систему федеральных органов исполнительной власти. Такой его статус определяется Законом о ЦБР и Уставом ЦБР. ЦБР осуществляет функции регулирования и надзора за деятельностью банков. В то же время он не включен в структуру федеральных органов исполнительной власти и на его нормотворческую деятельность не распространяются требования о государственной регистрации, о публикации правовых актов, установленные Указом Президента от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Это означает, что нормотворче-ская деятельность ЦБР носит произвольный характер с позиций как формы правовых актов, так и их содержания. В результате правовые акты ЦБР нередко противоречат законодательным актам.
Правовые акты ЦБР противоречивы и весьма спорны по своей форме. Наиболее распространенными среди них являются телеграммы, в которых текст излагается телеграфным стилем, с соответствующими пропусками и сокращениями, что в принципе недопустимо для нормативного акта. При этом ЦБР в настоящее время воплощает в себе практически неограниченную власть в банковской системе. Председатель банка, его заместители и Совет Банка России принимают ежегодно огромное количество нормативных актов (около 500) и сами же должны обеспечить исполнение этих актов. Причем в эти акты постоянно вносятся изменения и дополнения. Все это приводит к крайне нестабильному и несбалансированному состоянию подзаконного правового регулирования в банковской сфере.
Решить указанную проблему можно путем разделения, пусть даже в структуре ЦБР, правотворческой и исполнительной функций. Нормотворчеством мог бы заниматься Совет банка, но при этом следовало бы качественно изменить его состав. Дело в том, что в настоящее время Совет состоит только из должностных лиц ЦБР. Хорошо известно, что во многих странах мира такой Совет состоит в основном из председателей ведущих коммерческих банков и должностных лиц центральных или национальных банков.
Это же объединение функций вносит много неясностей во взаимодействие ЦБР с коммерческими банками. В соответствии со ст. 24 Закона о ЦБР он устанавливает экономические нормативы для банков и вправе контролировать как их соблюдение, так и правильность применения законодательства о банках (ст. 30). Такая формулировка трактуется ЦБР очень широко, в силу чего он устанавливает индивидуальные экономические нормативы, пытается проводить широкие проверки оперативно-хозяйственной деятельности коммерческих банков, поскольку она практически полностью регламентируется правовыми нормами. Это, естественно, вызывает возражения коммерческих банков.
Законодательство не определяет характера, содержания и правовых форм правоотношений между ЦБР и Правительством РФ, Минфином РФ, государством в целом. Правда, периодически принимаются совместные заявления ЦБР и Правительства. И все же здесь существуют только общие нормы, не позволяющие контролировать ни обязанностей ЦБР по обслуживанию государственного бюджета и долга, ни обязанностей государства по использованию полученных средств. Это приводит практически к неограниченной кредитной эмиссии, постоянно растущему государственному долгу, росту бюджетного дефицита.
Управление банками остается острой проблемой. В какой-то степени ее решению служит деятельность Совета по банковской политике при Правительстве РФ.
Нормальному функционированию банковской системы препятствуют: а) широкая распространенность такого фундаментального недостатка, как игнорирование необходимости для каждого банка иметь собственную обоснованную концепцию развития и выводимую из нее концепцию управления; б) отсутствие в большинстве банков продуманной системы информационного обеспечения процесса управления; в) слабое или недостаточное развитие горизонтальных структурных связей между подразделениями банков (а также между банками), приводящее к отсутствию слаженности в их работе, взаимной профессиональной неосведомленности и на этой почве - к принятию несогласованных и поспешных решений; г) чрезмерная увлеченность банков развитием своих подразделений, которые обеспечивают «вал», и отсутствие внимания к подразделениям или службам, которые могли бы вести системный анализ, диагностику и прогнозирование всей деятельности банков; д) отсутствие практически в каждом банке целостного, содержательно согласованного, сильного комплекта внутрибанковской документации.
Инвестиционная деятельность в РФ осуществляется на основе применения норм разных отраслей законодательства и прежде всего гражданского. Есть и административно-правовые регуляторы.
Иллюстрацией служит Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. «О создании Российской финансовой корпорации».
Признано целесообразным выполнение Российской финансовой корпорацией следующих основных функций: конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной перестройки экономики, осуществляемых за счет средств корпорации; предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизованные капитальные вложения, ресурсов ЦБР, а также привлеченных корпорацией средств; установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов; организация контроля за эффективным использованием инвестиционных средств; предоставление по поручению Правительства РФ государственных гарантий гшостранкъш инвесторам и кредиторам, использование по поручению Правительства РФ иностранных кредитов, в т.ч. их размещение на конкурсной основе, в порядке, установленном законодательством.
Финансирование инвестиционных проектов осуществляется Российской финансовой корпорацией в основном на коммерческой и возвратной основе и с привлечением средств российских и иностранных инвесторов. Намечено заключить соглашение Правительства РФ с ЦБР о предоставлении льготного долгосрочного кредита, передаваемого Российской финансовой корпорации для реализации приоритетных инвестиционных проектов.
В регулировании валютных операций можно обнаружить административно-правовые элементы (См.: И.О. Хлестова. Валютные операции и российское законодательство. - М.: БЕК, 1997, с. 1-3, 114-221).
