Ћекции.ќрг


ѕоиск:




 атегории:

јстрономи€
Ѕиологи€
√еографи€
ƒругие €зыки
»нтернет
»нформатика
»стори€
 ультура
Ћитература
Ћогика
ћатематика
ћедицина
ћеханика
ќхрана труда
ѕедагогика
ѕолитика
ѕраво
ѕсихологи€
–елиги€
–иторика
—оциологи€
—порт
—троительство
“ехнологи€
“ранспорт
‘изика
‘илософи€
‘инансы
’ими€
Ёкологи€
Ёкономика
Ёлектроника

 

 

 

 


√лава I. ”правление: организаци€ и функционирование. јппарат управлени€ €вл€етс€ наиболее динамичной частью всего государственного аппарата, поскольку ему приходитс€ гибко реагировать на происход€щие изменени€ в




 

І 2. »—ѕќЋЌ»“≈Ћ№Ќјя ¬Ћј—“№: ≈≈ ѕќ“≈Ќ÷»јЋ » “–”ƒЌќ—“»

 

јппарат управлени€ €вл€етс€ наиболее динамичной частью всего государственного аппарата, поскольку ему приходитс€ гибко реагировать на происход€щие изменени€ в экономике, в социальной и политической сферах. ¬месте с тем нужно обеспечивать и устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, когда не рвутс€ оправдавшие себ€ Ђнити управлени€ї, когда учитываетс€ положительный и отрицательный опыт эеформ.

 

ќрганы государственного управлени€ в нашей стране пережили за восемь дес€тилетий много перестроек. Ўел поиск соот-

 

ени€ отраслевых, функциональных, территориальных и комплексных принципов управлени€. ѕоиск бывал и удачным, и эшибочным, и тем более надо вспомнить историю дл€ правиль-юго выбора современной стратегии управлени€.

 

¬ истории отечественного государственного управлени€ складывались различные формы сочетани€ этих принципов.  ажда€ из этих 'орм, естественно, отражала определенную ступень развити€ народ-чого хоз€йства. ѕервоначально возникали органы, управлени€ (совнархозы и «р.), действовавшие по территориальному принципу. –азвивалась функциональна€ система; каждой из функций руководства ведал соответствующий функциональный орган, непосредственно руководивший предпри€ти€ми и организаци€ми (—м. подробно: ј.ј. јскеров. ќчерки советского строительства. - ћ.: »зд-во ћ√”, 1953, с. 161-164; ».Ќ. јнанов. –азвитие организационных форм управлени€ промышленностью в ———–. - ћ.: √осюриздат, 1958; —оветы народного хоз€йства и плановые органы в центре и на местах (1917-1932). —б. документов. - ћ.: √осполитиздат, 1957). ѕодобное Ђраздроблениеї функций управлени€ было оправданно в тот период времени, когда еще не сложилась достаточно четко отраслева€ структура народного хоз€йства.

 

¬ дальнейшем функциональна€ система уже не могла отвечать задачам действенного и квалифицированного руководства. ѕроведенна€ в 1934 г. реорганизаци€ управленческих органов означала переход к производственно-отраслевой структуре аппарата (—м. подробно: —оветское административное право. ќбща€ часть. - ћ.: √осюриздат, 1962, с. 129-130). ¬едущую роль стали играть отраслевые наркоматы (позднее министерства), призванные обеспечить ускоренное развитие отдельных отраслей народного хоз€йства. „то касаетс€ территориального принципа, то он имел побочное значение и про€вл€лс€ как бы. в рамках отраслевого принципа (в основном в виде внутренних производственно-территориальных звеньев - главных управлений министерств и m.nj. ¬ результате было затруднено комплексное развитие хоз€йства на местах, чрезмерна€ централизаци€ в управлении мешала наладить оперативное и конкретное руководство, повседневную св€зь с предпри€ти€ми и организаци€ми. –азукрупнени€ министерств в те годы, были своего рода средством приближени€ управлени€ к предпри€ти€м.

 

”казанные недостатки стали особенно ощутимыми в середине 50-х гг., когда начинаетс€ процесс передачи основной массы, предпри€тий и организаций из ведени€ союзных органов управлени€ республиканским и местным. Ѕыло положено начало новому этапу в развитии структуры аппарата управлени€, когда центр т€жести в услови€х роста хоз€йства переноситс€ на производственно-территориальный принцип. —оздание совнархозов в экономических административных районах позволило значительно приблизить руководство к производству, полнее учитывать местные нужды, и возможности кооперировани€ и специализации, расширить участие труд€щихс€ в управлении (—м. подробно: ÷.ј. ямполъска€, ј.¬. Ћужин, ј.—. ѕриблуди. ѕравовые вопросы организации и де€тельности совнархозов. - ћ.: јЌ ———–, 1961). Ќачина€ с промышленности, территориальный принцип управлени€ распростран€етс€ на область строительства, сельского хоз€йства, шире проникает в сферу социально-культурного строительства.

 

ѕодобна€ децентрализаци€ отдельных функций не вызывалась необходимостью, ибо неизбежно вела к ослаблению производственно -отраслевого принципа, к потере отрасл€ми хоз€йства своего Ђлицаї.

 

ƒл€ устранени€ такого положени€ были прин€ты меры по централизации функций научно-технического и методического руководства, координации и контрол€.

 

» все же отраслевой принцип управлени€ настойчиво пробивал себе дорогу. — середины 60-х гг. вновь создаютс€ министерства на уровне —оюза ——– и республик. —истема министерств как отраслевых центров и государственных комитетов как координационно-регулирующих центров была закреплена в 1978 г. в «аконе ———– Ђќ —овете ћинистров ———–ї. ќна сохранилась до начала 90-х гг., когда распад —оюза ——– потребовал оформлени€ системы управленческих органов в –оссии. ¬ 1991 г. прин€т ”каз ѕрезидента –—‘—– Ђќ реорганизации центральных органов государственного управлени€ –—‘—–ї. ќтраслевой и функциональный принципы остаютс€ с €вным перевесом первого. ¬ 1993 г. было 22 министерства, 11 государственных комитетов, 22 комитета, 16 федеральных служб, агентств, надзоров. ¬ структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной 14 августа 1996 г., 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 федеральных надзора. ¬ 2000 г. - 24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральный служб, 8 агентств, 2 федеральных надзора, иные органы - 3.

 

¬озникает вопрос: почему тогда не были решены эти задачи, ето побудило вновь возвращатьс€ к Ђминистерской формеї в сфере науки и технологий, где более уместна Ђгоскомитетска€ Џормаї, и в сфере св€зи мен€ть оправданную Ђминистерскуюї форму на Ђгоскомитетскуюї? ќтсутствие типологии органов создает впечатление об очередном поверхностном преобразовании, хот€ уроки прошлых лет могли бы многому научить в сфере управлени€.

 

ћожно заметить, как отсутствие прочной законодательной основы системы органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов ‘едерации, затрудн€ет правильный выбор формы органа дл€ выполнени€ им того или иного Ђнабораї регул€тивно-управленческих функций. Ќо даже ее отсутствие не должно служить оправданием ошибок, ибо есть научные разработки по данной проблеме и уроки прошлого, которые вместе вз€тые уже могут служить хорошим путеводителем.

 

— учетом изложенного представл€етс€ возможным высказать несколько пожеланий.

 

‘орма органа должна строго соответствовать характеру и объему его функций. “ипологи€ органов должна быть закреплена в законе.

 

—ледует строго учитывать критерии построени€ органов с учетом особенностей сфер и отраслей государственной, хоз€йственной и социальной жизни, в пределах которых они действуют.

 

ќправданны государственно-общественные органы, более полное в них Ђвзаимное представительствої.

 

–азвиваютс€ хоз€йственно-управленческие структуры типа финансово-промышленных групп или жестких объединений акционерных компаний (—м.: ¬.ё. јлекперов. ¬ертикально-интегрированные нефт€ные компании –оссии. - ћ.: 1996).

 

ѕерспективны межгосударственные управленческие структуры, о чем было сказано выше.

 

ќпыт базовых министерств в иностранных государствах сеидетелъствует об их устойчивости. “аков опыт министерств јнглии, —Ўј, ‘ранции, »талии. Ќапример, министерство (департамент) сельского хоз€йства —Ўј существует с 1862 г. ћен€ютс€ его задачи и структура, в которой преобладают функциональные звень€. —ледует отметить полезность периодического издани€ в —Ўј справочника о министерствах, департаментах, содержащего о них основные сведени€.

 

¬ ѕольше в 1996 г. прин€т новый «акон о —овете ћинистров, где определены сферы де€тельности министерств. ¬ 1997 г. созданы 4 посто€нных комитета —овета ћинистров, объедин€ющих группы министров. ѕродолжаетс€ процесс децентрализации и расширени€ прав воеводств и других структур.

 

–еакци€ общества на аппарат в нашей стране бывает неодинаковой. ¬спомним, как в прошлые дес€тилети€ управление признавалось главным двигателем, а исполнительный аппарат рассматривалс€ как подконтрольный партии и советам. Ќо бюрократизм разрасталс€, и в годы перестройки государственный аппарат и его кадры были подвергнуты сокрушительной критике. —тыдно стало называтьс€ Ђуправленцемї. ”правление резко ослабло. —ейчас мы переживаем своеобразный третий этап - тенденцию к монополизму исполнительной власти. Ќемало политических лидеров за€вл€ют о непригодности парламентаризма и иных демократических институтов в трудный переходный период и о €вном предпочтении исполнительной власти дл€ решени€ экономических и иных задач. ќп€ть возникают идеи Ђсильной рукиї.

 

«ададимс€ вопросом: почему плохо осуществл€етс€ управление государственными делами? ƒумаетс€, правильным будет ответ о пагубном вли€нии субъективистских представлений об управлении. √осударственное управление рассматриваетс€ как €вление малозначительное, хот€ теперь, кажетс€, многие вновь начинают признавать его роль. ќбеспечение публичных интересов, соблюдение правил дл€ многих видов де€тельности, регулирование, строгий пор€док и ответственность - таковы социальные функции, в выполнении которых заинтересовано общество.

 

ћешают и упрощенные взгл€ды на исполнительную власть, которую чаще всего отождествл€ют с исполнительными органами. »х перестройки и Ђрокировкиї работников подчас кажутс€ единственно нужными. ћежду тем исполнительна€ власть -многогранное €вление. ќна служит одной из разновидностей про€влений государственной власти, и необходимо обеспечивать ее правильное соотношение с другими ветв€ми власти. Ёто - специфические органы; корпус государственных служащих, Ђбюрократииї; своеобразное положение в обществе - некотора€ Ђотстраненностьї от политики и своего рода функциональна€ нейтральность; правовые акты; процедуры де€тельности и взаимоотношений; информационные и иные ресурсы.

 

Ѕольше того, как и любое общественное €вление исполнительна€ власть обладает своего рода потенциалом Ђсаморазвити€ї. ≈й присущи некоторые организационные и структурные доминанты и функциональные зависимости, которые действуют всегда. —кажем, соизмерение объема полномочий и меры ответственности, компетентности госслужащих, функциональна€ ориентаци€ при выборе видов органов. ќтступать от таких внутри-управленческих закономерностей и полагатьс€ только на внешние факторы весьма пагубно. »наче не добитьс€, чтобы исполнительна€ власть была эффективной, но не в узкокорпоративных, а в общественных интересах.

 

–азумеетс€, главным в исполнительной власти €вл€етс€ ее структура. –ечь идет об органах исполнительной власти, пон€ть которые нельз€ без развити€ всей концепции исполнительной власти. Ќапомним, что раньше органы исполнительной власти были прочно соединены с представительными органами, и это вр€д ли может быть признано абсолютно ошибочным принципом. »х называли исполнительно-распор€дительными, св€зыва€ именно с ними государственное управление. ѕрин€тие  онституции –‘ и конституций, уставов ее субъектов, новых законов привело к замене пон€ти€ Ђорганы государственного управлени€ї пон€тием Ђисполнительна€ властьї, которые нельз€ отождествл€ть. ¬се ли управленческие органы можно считать органами исполнительной власти или такое пон€тие охватывает лишь конституционный уровень - правительства, министерства и т.д.? ƒумаетс€, есть смысл остальные органы функционального назначени€ не считать таковыми. Ћучше относить их к категории органов государственного управлени€. »сполнительна€ власть как бы Ђрасходитс€ї по разным уровн€м, с неодинаковым про€влением своих свойств. ”правление и исполнительность служат главными признаками дл€ всех органов.

 

¬ иностранных государствах примен€ютс€ разные пон€ти€ дл€ обозначени€ исполнительной власти, причем их объем неодинаков. “ак, в —Ўј пон€тие ЂGovernmentї означает и управление государством (страной), и правительственное управление в смысле центрального административного управлени€, и собственно правительство как таковое (—м.: John H. Ferguson, Dean E. McHenry. Elements of American Government. Fourth edition. - New York, Toronto, London, 1960).

 

¬  онституции –еспублики ѕольша есть пон€ти€ Ђорганы публичной властиї (ст. 7), Ђисполнительна€ властьї (ст. 10), Ђ—овет ћинистров и правительственна€ администраци€ї (ст. 146-162), Ђорганы государственного контрол€ и охраны праваї (ст. 202-215).

 

«акрепление принципа разделени€ властей означает признание самосто€тельности этой ветви власти и ее большую структурную независимость от представительных органов, но ее нельз€ абсолютизировать и доводить дело до полной независимости. ¬едь уже немало ненужных конфликтов между областными думами и областными администраци€ми.

 

¬место Ђдвойного подчинени€ї теперь возникли функциональные св€зи по вертикали. Ќо эти св€зи оказались ослабленными, хот€ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов –‘ образуют единую систему исполнительной власти. Ќадо полагать, единство ограничено рамками предметов ведени€ ‘едерации и предметов ее совместного ведени€ с субъектами ‘едерации на Ђполе субъектовї, особенно в части вли€ни€ на избрание глав администраций.

 

ѕроисход€т изменени€ в системе исполнительных органов и прежде всего в св€зи с общими экономическими и социальными преобразовани€ми. »счезли или видоизменились многие прежние органы и по€вились другие. Ќовые регул€тивные функции управлени€ привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов.

 

Ќар€ду с этим заметна тенденци€ большего взаимодействи€ исполнительных органов с инфраструктурой экономики, когда укрепл€етс€.партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. «десь органам исполнительной власти еще предстоит многое сделать, не подавл€€ хоз€йствующих субъектов, но и не поглоща€сь ими. —ошлемс€ на соглашение Ђќб организации взаимодействи€ ћинистерства топлива и энергетики –‘ и –оссийского акционерного общества энергетики и электрификации Ђ≈Ё— –оссииї. ¬ нем определены смежные функции партнеров и формы согласовани€, в частности, включение президента –јќ Ђ≈Ё— –оссииї в состав коллегии министерства, еженедельные совещани€ у министра.

 

”казы ѕрезидента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти не устранили всех пороков управлени€. Ќе всегда есть четкие критерии построени€ этих органов с учетом объемов и характера функций, объектов управлени€. Ќе преодолены дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при ѕрезиденте, ѕравительстве, министерствах. Ќе всегда правильно определ€ютс€ типы органов и их статусы - в отрасли действует то министерство, то госкомитет и т.п. ј в чем разница? ќтсутствие схем и процедур управлени€ в отрасл€х и комплексах не позвол€ет упор€дочить управленческие Ђсигналыї и Ђдействи€ї.

 

—лабо урегулированы взаимоотношени€, органов исполнительной власти Ђпо уровн€мї. ¬ конституци€х республик регламентированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно  абинетов ћинистров. ¬ уставах краев, областей подробнее регулируетс€ статус губернатора, правительства и администрации, которые утверждают положени€ и определ€ют функции отраслевых органов. ѕоследние часто рассматриваютс€ как структурные подразделени€ администрации, в результате функциональна€ вертикаль рушитс€.

 

Ќа федеральном уровне в президентском и правительственном аппаратах есть структуры, призванные специально заниматьс€ вопросами развити€ субъектов ‘едерации и местного самоуправлени€. ¬ р€де министерств по€вились управлени€ по взаимодействию с территори€ми, консультативные советы из представителей органов субъектов ‘едерации. Ёту практику надо расшир€ть, не свод€ ее лишь к подобным структурам. –егиональна€ ориентаци€ должна стать важнейшей дл€ всех федеральных органов, особенно тех, которые действуют в сферах совместного ведени€ - финансов, образовани€, здравоохранени€ и др.

 

–азграничение компетенции Ђпо вертикалиї пока складываетс€ противоречиво. ¬ отдельных тематических законах, касающихс€ совместной компетенции ‘едерации и ее субъектов, не всегда вы€вл€етс€ региональный аспект, а те законодательные акты, где он урегулирован, предстоит практически реализовать. ¬ «аконе –‘ Ђќ недрахї, ќсновах законодательства –оссийской ‘едерации Ђќб охране здоровь€ гражданї, в ¬  –‘ все уровни управлени€ регламентированы, но на деле много Ђсбоевї, потоков ненужной информации, фактов неиспользовани€ прав.

 

ƒл€ исполнительных органов трудным участком де€тельности остаютс€ взаимоотношени€ друг с другом. ѕолагатьс€ на партнерство от случа€ к случаю и на личные св€зи нельз€. ѕомогают прежде всего процедуры взаимодействи€. ѕока их немного.

 

Ёто, например, утвержденный ѕравительством –‘ ѕор€док взаимодействи€ органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечени€ правонарушений в этой сфере. «аключено соглашение между √“  –‘ и –ос-комторгом о взаимодействии в сфере контрол€ за исполнением закона об акцизах. ¬ то же врем€ подписанный. ÷Ѕ– и ‘едеральной комиссией по рынку ценных бумаг ѕротокол согласовани€ противоречий на рынке ценных бумаг уже осенью стал нарушатьс€.

 

–едко встречаютс€ подобные процедуры по линии федеральных органов. ’орошим примером служит действующее в —анкт-ѕетербурге ѕоложение о пор€дке взаимодействи€ органов городской администрации при продаже и сдаче в аренду земельных участков.

 

—истема органов исполнительной власти еще не сформировалась окончательно. ѕредстоит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создани€ системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.

 

” некоторых практиков создаетс€ впечатление, что резко уменьшаетс€ количество объектов управлени€ и многие из них переход€т в сферу саморегулировани€. ¬ традиционном смысле -да, но у исполнительных органов теперь главным становитс€ объект управлени€ иного рода - общественные процессы в экономической, социальной и иных сферах. ¬ли€ть на них в нужном направлении непросто, но очень важно. » здесь большое значение имеет информационный ресурс. ‘ормирование, хранение, передача, анализ, использование информации стало главным питательным продуктом дл€ управлени€. Ќо его либо €вно не хватает в аппарате, либо наблюдаетс€ переизбыток. Ќужна мера информационного обеспечени€ органов и их действий.

 

¬ контексте политической системы важно подчеркнуть, что исполнительна€ власть действует не изолированно. ≈й приходитс€ взаимодействовать прежде всего с другими государственными органами. ¬ горизонтальных отношени€х с федеральным, республиканскими и областными парламентами далеко не всегда соблюдаетс€ объем их компетенций. ¬торжени€ в Ђчужую сферуї и подмена, а также обостренное противоборство, снижают эффект как законодательной, так и управленческой де€тельности.

 

ѕроблема интересов - ключева€ и дл€ государственного управлени€. ѕравильное отражение разных интересов, поиск их согласованности, балансировка полномочий позвол€т исполнительным органам получать общественную поддержку. » тогда решени€ и действи€ станут более эффективными.

 

–азработка стратегического курса нашей страны на ближайшие годы включает определение перспектив развити€ государственной власти. Ѕез повышени€ ее эффективности нельз€ успешно решать новые политические, экономические и социальные задачи. ¬ажнейшим государственным институтом €вл€етс€ исполнительна€ власть, котора€ призвана обеспечивать повседневное и специализированное управление государственными делами. ѕока не удалось добитьс€ ее обоснованного построени€ и эффективного функционировани€ и в немалой степени из-за бессистемного подхода и отсутстви€ концепции административной реформы. ќ чем свидетельствует анализ ситуации.

 

ѕроисход€щие в последние годы преобразовани€ в –оссии существенным образом повли€ли на отношение к государственному аппарату и его де€тельности. ¬ обществе -вы€вилось вполне обоснованное негативное отношение к административно-бюрократическим действи€м власти. ќсуждению подверглись методы тоталитарного управлени€ государственными делами. Ёто повлекло за собой переоценку роли государства и его структур. ѕроизошел отказ от жестких вертикально-управленческих св€зей. ѕо€вились такие органы исполнительной власти, которые в большей степени зан€ты не пр€мым управлением, а регулированием экономических и иных отношений. √раждане, пресса стали более свободно и открыто высказывать свои взгл€ды в сфере государственного управлени€.

 

¬ то же врем€ приходитс€ признать допущенную недооценку роли государства в экономическом, социальном и политическом развитии. ќсобенно это выразилось в упрощенных и подчас неверных подходах к исполнительной власти, котора€ должна выполн€ть громадный объем государственной де€тельности. ≈е перестройки в центре, регионах и на местах носили стихийный характер и в результате органы исполнительной власти оказались не в состо€нии эффективно управл€ть государственными делами и своевременно предотвращать кризисные €влени€ в экономической и иных сферах. Ёто выражаетс€ в следующем.

 

1. —истема исполнительных органов построена не вполне удачно, что привело к разрыву управленческих св€зей либо дублированию в работе. ‘ункции органов на всех уровн€х определены неточно. ј отсюда выполнение ими подчас не самых нужных дел.

 

2. —лабо организована собственно управленческа€ де€тельность. явно не хватает новых законов и положений о статусе управленческих органов. »х отсутствие либо неумение реализовать привод€т к нарастанию бюрократических €влений, коррупции, дублированию и Ђразмножениюї многих структур и Ђчиновничьих €чеекї. √осударственные служащие не вполне отвечают высоким современным требовани€м.

 

3. √осударственный аппарат слабо воздействует на позитивные экономические и социальные процессы. ѕока нет четкой стратегии его отношений с государственным и негосударственным секторами экономики и социальной сферы. ѕлохо учитываютс€ новые международные услови€ государственного управлени€, особенно в рамках участи€ –оссии в межгосударственных объединени€х.

 

4. ѕроизошло резкое отчуждение граждан от исполнительной власти. √осударственные органы далеко не всегда способствуют их участию в государственном управлении и своевременному удовлетворению социальных запросов. ќшибки, злоупотреблени€, Ђзакрытостьї, зависимость от теневых структур лишают органы исполнительной власти общественной поддержки. ”сугубление этой тенденции опасно острыми социальными противоборствами.

 

5. —низилс€ научный потенциал государственного управлени€. ”гасший интерес к науке управлени€ привел к свертыванию научных исследований в данной области. —тали преобладать упрощенный и субъективистский подход к решению управленческих задач и конъюнктурность в построении государственных органов. ѕотер€на возможность научного прогнозировани€ в сфере государственного управлени€.

 

ќхарактеризованна€ ситуаци€ с организацией и де€тельностью исполнительной власти в стране представл€етс€ весьма тревожной. ≈е сохранение может сорвать выполнение намечаемых стратегических задач. Ќужна программа совершенствовани€ государственного управлени€, содержаща€ цели и последовательные действи€ по их достижению.

 

–ассмотрим кратко возможные управленческие сценарии. ѕризнание критической ситуации в сфере государственного управлени€ требует четкого определени€ курса действий. ¬опрос заключаетс€ в том, какую стратегию считать наиболее обоснованной. ƒл€ этого следует оценить ее возможные варианты.

 

¬ариант Ђјї - развитие исполнительной власти происходит в традиционном русле, изменени€ в ее структуру внос€тс€ по мере возникновени€ критических ситуаций. “акой путь усугубит отмеченные выше противоречи€.

 

¬ариант ЂЅї - изменени€ в исполнительной власти происход€т с учетом политических задач и позиций партий и групп в ходе и после очередных выборов. Ёто подвергает аппарат посто€нным конъюнктурным перестройкам.

 

¬ариант Ђ¬ї - проводитс€ масштабна€ административна€ реформа с крупными переменами в построении и де€тельности исполнительных органов. ≈е полезность очевидна, но при сохранении стабильности и преемственности государственного управлени€.

 

¬ариант Ђ√ї - совершенствование организации и де€тельности органов исполнительной власти целесообразно осуществл€ть постепенно в тесной св€зи с решаемыми политическими и социально-экономическими задачами и с помощью комплекса взаимосв€занных мер. “ака€ стратеги€ €вл€етс€ более обоснованной, поскольку обеспечивает преемственность государственного управлени€ и государственную стабильность и в то же врем€ динамичное решение современных и перспективных управленческих задач.

 

–ечь идет о следующих задачах:

 

а) обеспечение активной роли исполнительной власти в механизме управлени€ государственными делами;

 

б) совершенствование системы исполнительной власти и особенно взаимоотношений между федеральными и региональными органами;

 

в) повышение уровн€ де€тельности управленческих органов и их ответственности;

 

г) упор€дочение организации и процедур де€тельности аппарата управлени€ и совершенствование государственной службы (реформа государственной службы рассматриваетс€ как отдельна€ проблема);

 

д) укрепление законодательной основы исполнительной власти;

 

е) углубление демократических начал построени€ и де€тельности органов исполнительной власти и упрочение их св€зей с гражданским обществом.

 

ѕредстоит по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в нашем государстве. ƒл€ этого следует преодолеть упрощенный взгл€д на государство как совокупность органов и учреждений. √осударство - сложна€ социальна€ система, где исполнительна€ власть €вл€етс€ одной из составных частей. ѕреобразовани€ в разных сферах жизни общества влекут изменени€ роли и функций государства, которые трудно выразить с помощью лишь пон€ти€ его Ђвмешательстваї.

 

¬оздействие государства на общественные процессы нельз€ недооценивать. ѕредстоит установить характер и пределы государственного управлени€ в экономической, социальной и других сферах. ƒл€ этого надо учитывать факторы (временные и посто€нные), которые будут вли€ть на объем управлени€. ќсобое внимание следует уделить специфике государственного воздействи€ на публичный и частный секторы. Ёто позволит определить функции государства в разных сферах и установить Ђдолюї государственных функций, выполн€емых исполнительной властью и разработать Ђнаборыї функций дл€ ее органов.

 

»сполнительна€ власть не сводитс€ к совокупности органов, это система со своими составными част€ми - органы, служащие, правовое обеспечение, ресурсы и др. ѕредстоит упор€дочить ее целостность и укрепить св€зи между всеми элементами. Ёто позволит ограничить тенденцию растущего вли€ни€ Ђнеформальнойї власти в стране на государственные дела и преодолеть стремление к монополизации ресурсов в корыстных интересах представителей властных структур. “огда можно реально повышать социальную роль исполнительной власти в строгой св€зи с экономическими преобразовани€ми.

 

ѕервостепенное значение имеет научное определение типологии и критериев построени€ исполнительных органов. »х строга€ классификаци€ по функци€м, полномочи€м, структуре и пор€дку прин€ти€ решений позволит точнее св€зать объем компетенции ‘едерации и ее субъектов с Ђнаборамиї (классификаторами) функций органов, которые должны ее осуществл€ть. Ёто позволит решить несколько задач.

 

ќдна из самых актуальных проблем - упор€дочение взаимоотношений федеральных и региональных органов. ¬едь на каждом уровне действуют свои подсистемы органов, пока плохо св€занные между собой. ѕосле дополнительного изучени€ и обобщени€ предложений с мест можно решить р€д вопросов. ¬о-первых, целесообразно, чтобы были разработаны механизмы выполнени€ федеральных функций по предметам исключительного и совместного ведени€. ¬о-вторых, на уровне ‘едерации оправдано сохран€ть те виды органов, которые строго соответствуют объему де€тельности ‘едерации в рамках ст. ст. 71 и 72  онституции –‘. ¬-третьих, необходимо в ѕоложени€х о министерствах и ведомствах точно определить их взаимоотношени€ по вертикали, способы согласовани€, координации и совместного решени€ вопросов. ¬-четвертых, прин€ть ‘« Ђќ федеральных органах исполнительной властиї, полнее реализовать ‘« Ђќб общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органах государственной власти субъектов –‘ї, скорректировать соответствующие региональные законы и положени€.

 

¬ прошлые годы в стране было вполне устойчивым отраслевое управление, хот€ и проводились реформы по перестройке управлени€ на территориальной основе. —ейчас во многом ослаблен отраслевой принцип. »спользование территориального принципа как бы отдано на откуп субъектам –‘. ¬ итоге уровень управл€емости в отрасл€х и сферах экономики, культуры, коммунального обслуживани€ резко снизилс€. ¬ результате предпри€ти€, учреждени€ и организации как главные производители материальных и духовных благ живут и действуют сами по себе. –есурсы используютс€ нерационально. ¬се это не способствует эффективному воздействию государства на экономические и социальные процессы.

 

ѕришла пора воссоздать на новой основе отраслевое управление, придав федеральным и региональным министерствам и иным органам преимущественно нормативно-регулирующие и контрольные функции и субординировать их отношени€ между собой.

 

Ќе менее важно изменить подход к организации управлени€ в регионах, где раздробленность объектов собственности затрудн€ет кооперационные св€зи и рациональное использование всех ресурсов. Ќужно сформировать механизм комплексного управлени€ территорией. –азработанные по единой методике и законодательно утвержденные схемы управлени€, процедуры прин€ти€ комплексных решений и использовани€ банков информации, упор€доченные св€зи и согласованные действи€ всех структур -вот что нужно сегодн€.

 

¬есьма актуальна задача упор€дочени€ статуса территориальных структур федеральных органов в регионах. —татус полномочных представителей ѕрезидента –‘ в федеральных округах нуждаетс€ в совершенствовании. Ќе лучше ли охватывать ими границы ассоциаций экономического взаимодействи€ и можно создавать межтерриториальные структуры. ќпыт совнархозов надо использовать в полной мере.

 

ѕредотвращению негативных €влений будет способствовать сохранение выборности глав исполнительной власти регионов с усилением их ответственности за выполнение федеральных решений, расширение представительства региональных органов в соответствующих федеральных министерствах им ведомствах.

 

ћожет мен€тьс€ вс€ система государственного управлени€. ѕостепенно ее опорными блоками станут функциональные комплексы. ќхватываемые ими отрасли и Ђголовныеї министерства смогут лучше сочетать общегосударственные и территориальные интересы. Ќа пути к этому оправдано более точное определение функций групп экономических министерств и ведомств.. Ѕлок общерегулирующих ведомств должен обеспечить Ђсквознуюї регул€цию, блоки административных, социальных и ресурсных ведомств - гибкое сочетание централизации, децентрализации и саморегулировани€. ѕотребуютс€ изменени€ в структуре администрации ѕрезидента –‘ и ѕравительства –‘.

 

«а последние годы многие федеральные органы Ђоброслиї квазиуправленческими структурами - комисси€ми, межведомственными —оветами и т.п. Ёто ведет к потере времени при решении вопросов и снижению ответственности министерств и ведомств. Ќадо изучить вопрос о реальной полезности таких структур.

 

ƒо сих пор не сформировались правильные отношени€ между органами исполнительной власти и местным самоуправлением. ћежду тем, конституционна€ самосто€тельность последних может быть прочной основой дл€ расширени€ демократической базы исполнительной власти. Ќеобходимо обеспечить по линии федеральных и региональных органов органы местного самоуправлени€ всеми гаранти€ми их прав и дополнительно передать им полномочи€ со стороны исполнительных органов субъектов –‘. Ќуждаетс€ в регулировании механизм наделени€ органов местного самоуправлени€ отдельными государственными полномочи€ми. ¬ажно наладить деловые партнерские отношени€ всех органов исполнительной власти и органов местного самоуправлени€ в решении местных дел (на основе совместных программ, договоров, кооперировани€ средств и т.д.), добитьс€ реального участи€ органов местного самоуправлени€ и населени€ муниципальных образований в обсуждении и решении государственных дел.

 

Ѕудучи разновидностью государственной власти, исполнительна€ власть характеризуетс€ р€дом специфических признаков. »х правильное понимание. ќблегчает ее совершенствование и реформирование. –ечь об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управлени€ и регулировани€. Ёто - оперативна€ и специализированна€ де€тельность, осуществл€ема€ посто€нно на профессиональной основе штатным аппаратом. Ёто - система, обладающа€ необходимыми властными полномочи€ми и распор€жающа€с€ ресурсами. Ёто - иерархически построенна€ и функционально согласованна€ действующа€ система, ориентированна€ на исполнение законов.

 

ѕоэтому первостепенное значение приобретает правильное определение и использование компетенции исполнительных органов. ¬ этой св€зи предстоит решить р€д задач.

 

1. Ќа основе типовых классификаторов функций пересмотреть ѕоложени€ о всех звень€х исполнительных органов, их структурных подразделени€х и должностные инструкции. ќсобое внимание должно быть уделено новым функци€м в экономической сфере - прогнозированию, нормативному регулированию, государственной поддержке, информационному обеспечению и ƒ–-

 

2. —ледует точнее определить методы воздействи€ органов исполнительной власти на де€тельность предпри€тий, учреждений и организаций. √арантиру€ их самосто€тельность и поддержива€ полезные начинани€, гибко регулиру€ хоз€йственную и иную де€тельность путем регистрации, лицензировани€, налоговых и иных льгот, государственные органы должны содействовать росту реального сектора экономики, среднему и малому бизнесу.

 

3. “ребуетс€ продолжить курс на обеспечение правильного соотношени€ централизации и децентрализации, разгружа€ федеральные органы от конкретно-оперативных вопросов и усилива€ ответственность региональных органов за их решение. Ёто касаетс€ преимущественно сфер, закрепленных в ст. 72  онституции –‘.

 

4. —ледует ввести гибкие процедуры взаимного делегировани€ полномочий между государственными органами разных уровней. ѕравительство –‘ могло бы утвердить соответствующие типовые соглашени€.

 

5. Ќадо преодолеть такое отрицательное €вление как вмешательство одних органов в компетенцию других органов, бездействие и неприн€тие решений.

 

Ёффективность работы государственного аппарата во многом зависит от четкой организации его де€тельности. Ќа практике недооценка этого приводит к многочисленным случа€м бюрократизма и волокиты, задержке сроков прин€ти€ решений, бессистемности действий государственных служащих и ослаблению государственной дисциплины.

 

ѕреодоление этих недостатков предполагает систему мер.   их числу можно отнести следующие:

 

а) совершенствование системы государственной службы, повышение квалификации и ответственности служащих за решение отнесенных к их ведению вопросов. ѕо данной теме подготовлен специальный материал;

 

б) введение в федеральных министерствах и ведомствах, в администраци€х областей и др. правил разрешени€ отраслевых, комплексных и иных вопросов, прин€ти€ правовых актов;

 

в) установление четких внутренних распор€дков работы отделов, служб и др., приема граждан и рассмотрени€ их жалоб и обращений;

 

г) введение процедур взаимоотношений однородных органов Ђпо вертикалиї и Ђгоризонталиї. Ёто упростит их св€зи;

 

д) определение регламентов получени€, использовани€ и передачи информации между звень€ми исполнительной власти. јкцент должен быть сделан на применении современных информационных технологий.

 

¬виду расширени€ международной де€тельности нашей страны необходимо освоить и правильно использовать процедуры взаимоотношений правительственных органов, министерств и ведомств с международными структурами. Ёто касаетс€, например, пор€дка подготовки и реализации актов ¬ысшего √осударственного —овета и —овета ћинистров —оюзного государства –оссии и Ѕелоруссии, иных органов —оюза, модельных законов ћежпарламентской јссамблеи, конвенций —овета ≈вропы. ѕока здесь много Ђсбоевї.

 

–ешение новых управленческих задач должно исходить из понимани€ нашего государства как правового государства.

 

ѕока же отношение к государственной власти и ее устройству весьма неоднозначно. ѕосле безоговорочного признани€ единства государственной власти в лице —оветов, в стране утвердилось почти столь же абсолютное признание концепции разделени€ властей. »сполнительна€ власть как одна из ветвей власти получила большую самосто€тельность и больший простор в своей де€тельности. ¬ полной мере ее новый статус еще не освоен и много усилий затрачиваетс€ на улаживание конфликтов с другими власт€ми. ƒопускаетс€ дублирование в выполнении государственных функций. ¬ конечном итоге резко ослабл€етс€ общее воздействие государственной власти на общественные процессы.,

 

Ќеобходимо четко определить правовой статус исполнительной власти в механизме государственной власти. ј это означает последовательное выполнение исполнительной властью общих задач государственной власти и предотвращение искусственного замыкани€ ее в кругу своих Ђкорпоративно-аппаратныхї интересов.

 

Ќе менее важно обеспечить ее правильные взаимоотношени€ с законодательной властью. –уководител€м, должностные лицам и государственным служащим необходимо изжить недооценку парламентаризма в своей де€тельности и настроени€ собственного гегемонизма. Ќельз€ допускать излишнее противоборство с парламентом. ƒл€ этого необходимо:

 

а) тщательно урегулировать процедуры их взаимоотношений (в регламентах и др.); б) перенести на федеральные органы исполнительной власти основной объем работы по подготовке законопроектов, а ѕравительству –‘ активнее использовать право законодательной инициативы; в) наладить деловые отношени€ органов исполнительной власти с законодател€ми на всех стади€х законодательного процесса; г) добитьс€ правильного понимани€ в парламенте профессиональной роли исполнительных органов.

 

¬ насто€щее врем€ институт ѕрезидента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции ѕравительства. »зменение акцента де€тельности позволит ѕрезиденту в большей мере заниматьс€ стратегическими вопросами государственной политики, функционировани€ системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов –‘. ѕравительству удастс€ сконцентрировать свои усили€ на решении основных экономических и социальных задач, на руководстве звень€ми исполнительной власти, на координации и контроле за их де€тельностью.

 

ѕравительственные программы законопроектной де€тельности должны быть нацелены прежде всего на разработку базовых системообразующих законов (третьей части √ , “рудового кодекса, законов об управлении государственной собственностью и унитарными предпри€ти€ми и др.). Ќельз€ сводить дело к бесконечным поправкам к законам под давлением ведомств и лоббистов.

 

√лавным становитс€ принципиальна€ ориентаци€ всех звеньев системы исполнительных органов на реализацию законов федеральных и региональных. ¬ этом заключаетс€ смысл их подзаконной де€тельности. ”мела€ организаци€ выполнени€ законов, перестройка структур, отмена устаревших актов, ограничение ведомственного правотворчества - таковы ближайшие задачи. ¬новь прин€тый закон должен быть программой управленческой де€тельности в соответствующей сфере, служить основанием дл€ пересмотра устаревших актов, изменени€ функций и структур органов, стил€ и методов их де€тельности, быть критерием оценки де€тельности исполнительных органов и их служащих.

 

ѕришло врем€ воссоздавать на новой основе систему юридической службы. —ейчас юридически отделы всех органов организаций работают в отрыве друг от друга.

 

 онституционный принцип народовласти€ служит опорой всей системы государственной власти. ≈го игнорирование или недооценка чреваты серьезными социальными последстви€ми. √осударственные органы лишаютс€ общественной поддержки и намечаемые ими меры не получают признани€ граждан. —лабый учет интересов многих слоев населени€ снижает эффективность всей государственной де€тельности. ќсобенно это касаетс€ крупных преобразований, которые проводились в нашей стране и планируютс€ в будущем. » плохо, что руководители, должностные лица и служащие привыкли говорить с людьми в приказном тоне и не хот€т и не умеют их убеждать и организовывать. ѕоэтому, нужен решительный поворот в отношени€х исполнительной власти с гражданским обществом.

 

Ќачинать желательно крупных социально-правовых исследований отношений между государственными органами и гражданами. Ёпизодические социологические опросы не всегда дают полную и достоверную информацию. ѕотребность же в знани€х того, каковы взгл€ды и настроени€ граждан, какие факторы вли€ют на перемены в общественном мнении возрастает. » ее надо удовлетворить согласованными усили€ми научных институтов и центров.

 

ѕредстоит последовательно решать р€д взаимосв€занных задач: а) в законах и положени€ о государственных органах полнее отразить их об€занности содействовать участию граждан в управлении; б) наладить обучение государственных служащих и депутатов основам политико-правового поведени€, дл€ населени€ полезна система правового просвещени€; в) улучшить взаимодействие государственных органов с парти€ми и другими общественными объединени€ми. Ќадо Ђвыводитьї неформальное вли€ние бизнеса и- ассоциаций на уровень их делового взаимодействи€ с государственными органами в процессе прин€ти€ и реализации государственных решений на всех уровн€х; г) проводить посто€нный анализ мен€ющегос€ отношени€ -населени€ к исполнительной власти и формировать его в соответствии с курсом политики. ѕридетс€ более внимательно учитывать факторы и действи€, порождающие критику и отчуждение граждан и позвол€ющие добиватьс€ признани€ и поддержки ими программ и действий власти.

 

Ќастойчивое укрепление демократической базы исполнительной власти путем реализации права граждан участвовать в управлении государством достигаетс€ разными способами: а) открытостью и информированностью; б) широким привлечением к выработке решений; в) поддержкой общественных инициатив; г) Ђдиалогамиї и Ђкруглыми столамиї; д) умением преодолевать конфликтные ситуации и достигать договоренностей; е) ориентацией исполнительных органов на обеспечение прав граждан, создание Ђпубличных службї в государственных органах.

 

ѕредложенные меры по совершенствованию исполнительной власти могут дать эффект при соблюдении трех условий:

 

- их обоснованность и последовательность в осуществлении;

 

- правильное понимание и заинтересованное отношение всех участников управленческой де€тельности и широких слоев населени€;

 

- строга€ взаимосв€зь с осуществл€емой экономической и социальной де€тельностью.

 

—облюдение названных условий позвол€ет предвидеть улучшение во взаимоотношени€х всех звеньев исполнительной власти между собой, отношений исполнительной власти с законодательной и судебной власт€ми и местным самоуправлением, повышение качества решени€ управленческих задач за - счет рационализации управлени€ и упрощени€ аппарата, а также более широкой общественной поддержки.

 

 





ѕоделитьс€ с друзь€ми:


ƒата добавлени€: 2015-05-08; ћы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 756 | Ќарушение авторских прав


ѕоиск на сайте:

Ћучшие изречени€:

Ќаглость Ц это ругатьс€ с преподавателем по поводу четверки, хот€ перед экзаменом уверен, что не знаешь даже на два. © Ќеизвестно
==> читать все изречени€...

2440 - | 2020 -


© 2015-2024 lektsii.org -  онтакты - ѕоследнее добавление

√ен: 0.123 с.