§ 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ
Как уже отмечалось, административно-правовое регулирование является частью общего государственно-правового регулирования. По этой причине оно пользуется и средствами других видов регулирования. Конституция и закон создают не только основу для административно-правового регулирования, но и активно в нем участвуют. Их прямые и косвенные регуляторы весьма действенны и ощутимы во многих сферах.
Указанная тенденция развития требует дополнительных усилий, с одной стороны, и нахождения правильного баланса между законом и подзаконным актом - с другой. Здесь по-прежнему смещаются акценты и возникает много юридических коллизий - то сферы регулирования этих актов определяются неверно, то акт управления «подавляет» закон, то последний «мельчит» и вторгается в узкие области административно-правового регулирования. Рассмотрим подробнее возникающие здесь проблемы.
Соотношение закона и подзаконного акта имеет большую историю, ибо в ней отражается устройство властей и их связь между собой, согласованность действий или противоборство. Вся классическая научная литература по конституционному и административному праву уделяла большое внимание подзаконности актов управления. Еще раз вспомним Лазаревского, Коршунова, Елистратова, Дюги, Эсмена.
Так, А.И. Елистратов выделяет понятие «правовой связанности» воли должностного лица, выраженной в юридическом акте. Она предопределяется отношением этого акта к юридической норме и степенью общности этой нормы. В связи с соподчинением государственных актов по степени общности их содержания постепенно вырабатывается, по его мнению, известная соподчиненностъ актов различных органов. Акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «свя-
' зывает» волю, выраженную последними в актах управления. Акт.
, управления получает юридическую силу лишь в меру своего соответ-
. ствия и непротиворечия закону. Но автор признает, что полного господства закона в управлении в действительности достичь не удается (См.: А.И. Елистратов. Основные начала административцого права. Изд. 2-е. - М., 1917, с. 135-150).
В условиях Советского государства концепция приоритета закона и подзаконности актов управления получает признание
| лишь с принятием в 1936 г. Конституции СССР. Она остается устойчивой в дрктринальном отношении последующие десятилетия, выражаясь в формулах «акты управления должны соответствовать закону», «закон обладает высшей юридической силой», «органы управления действуют на основе и во исполнение закона». В действительности же явная гегемония партийно-управленческого аппарата делала эти формулы во многом фиктивными и означала очевидный приоритет административных актов. Их подзаконность становилась условной.
В последние десятилетия признание принципа верховенства закона постепенно приводит к заметному обогащению принципа подзаконности актов управления. Можно с удовлетворением отметить: расширение сфер законодательного регулирования и известное сужение сфер регулирования актов управления; большую нормативно-функциональную зависимость актов управления от законов; формирование процедур обеспечения верховенства закона; расширение круга средств устранения незаконности актов управления; общепринятой становится трактовка актов управления как актов, изданных полномочным органом в пределах его компетенции, в форме и порядке, установленных законом, в соответствии с целями и содержанием закона; придание «административному усмотрению» свойства не абсолютного, а относительного правопонимания Последний признак подзаконности актов был охарактеризован выше.
В последние годы акцент на обеспечение системный связей внутри правовой системы и законодательства позволил полнее выявить средства поддержания баланса между законом и подзаконными актами. К их числу относятся: а) признание верховенства конституции и ее высшей юридической силы; б) установление
• классификации актов и их соотношения между собой, а также юридической силы каждого акта; в) установление приоритета закона над всеми подзаконными актами; г) обеспечение функционально-правовой зависимости между законами и подзаконными актами, между самими подзаконными актами (по их иерархичности); д) определение сфер действия каждого акта и их сопредельность между собой; е) меры и виды отсылок к другим актам (См.: Конституция, закон, подзаконный акт. Отв. редактор Ю.А. Тихомиров. - М., Юрид. лит., 1994, с. 13-27).
Поучителен зарубежный опыт. Пожалуй, в французской литера-fnype no административному праву наиболее тщательно разработа-
'ны вопросы законности. Г. Брэбан, например, раскрывает смысл принципа законности как обязанность действовать в соответствии с законом, как обязанность проявлять инициативу при исполнении законов и постановлений, а также судебных решений. К источникам законности он относит нормативные источники и общие принципы права. Выделяются правомочия «по усмотрению». Рассматриваются вопросы регламентации управленческих процедур (компетенция, процедура, формы управленческих решений - актов). Анализируются санкции за незаконные действия - признание акта недействительным, несуществующим, не подлежащим обжалованию, а также порядок возмещения ущерба, причиненного неправомерными действиями (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. Пер. с фр. - М., Прогресс, 1988, с. 171-219).
Примечательно, что в конституциях иностранных государств довольно точно определяется соотношение законов как в нормальных, так и в необычных ситуациях. В конституциях Франции, Германии, Италии, Молдовы и других стран устанавливается перечень законов, причем их видов (органических, финансовых, текущих и др.). И что особенно важно, подробно регламентируется порядок делегирования законодательных полномочий исполнительным органам для издания временных, «квазизаконодательных» актов. В ст. 82 Конституции Испании урегулирована процедура такого делегирования - специальным законом, с указанием направленности актов правительства, сроков делегации, ее пределов и целей, принципов и критериев. В ст. 80 Конституции ФРГ определены порядок к уполномочивания» законом правительства, федерального министра или правительства земли издавать постановления. Такой опыт полезен и для России.
Обобщение опыта правового развития нашей страны позволяет выделить пять юридических формул, определяющих характер подзаконности деятельности органов исполнительной власти и издаваемых ими актов. Во-первых, «в соответствии с Конституцией, законами», означающая принципиальную нормативную «связанность»; во-вторых, «на основе и во исполнение закона», означающая самостоятельные действия органов по реализации закона; в-третьих, «в пределах прав, предоставленных законом», означающая действия органов в установленных рамках; в-четвертых, «в случаях, предусмотренных законом», когда им точно обозначены основания принятия акта; в-пятых, ограничения и запреты совершать определенные действия.
Круг подзаконных актов, содержащих нормы гражданского права, строго определен в ГК РФ. Согласно ст. 3 гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Как уже отмечалось, отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам. На основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. В случае противоречия указа Президента или постановления Правительства ГК РФ или иному закону применяется кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента или постановлениях Правительства, определяются правилами гл. 1 ГК РФ.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.
Гражданское законодательство - предмет исключительного ведения РФ. Это означает невозможность принятия каких-либо спетое, содержащих нормы гражданского права, ее субъектами и тем более органами местного самоуправления. В соответствии с конституционным принципом разделения властей ГК РФ впервые дает принципиально новое понятие состава гражданского законодательства, имеющее значение и для других отраслей российского законодательства, сохраняющих пока прежнее понятие состава законодательства. Теперь гражданское законодательство состоит только из федеральных законов, среди которых особую роль играет ГК РФ. Акты Президента РФ, Правительства РФ, ведомственные нормативные акты не входят в состав гражданского законодательства. Встречающиеся в ГК РФ отсылки к «актам законодательства» (ст. 4) или «законодательству» (ст. 5, 6) означают отсылки исключительно к федеральным законам. Акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и др. федеральных органов исполнительной власти являются источниками гражданского права, не входя в состав гражданского законодательства, оставаясь подзаконными актами. Разъяснения по вопросам судебной практики, даваемые высшими судебными органами, не являются источниками гражданского права (См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части I. - М., Юринформцентр, 1995-1997, с. 19-21).
Имея в виду ограничить круг возможных подзаконных актов, законодатель использует формулу принятия актов в случаях, указанных в законах. Так, в п. 3 ст. 3 СК РФ установлено: на основании и во исполнение СК РФ, других законов, указов Президента Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных СК РФ, другими законами, указами. Здесь говорится только о тех основаниях издания правительственных актов, которые прямо предусмотрены законами и указами.
При всей очевидности функциональной взаимосвязи между органами законодательной власти и органами исполнительной власти весьма трудно выявить грани их нормативно-правового соприкосновения. И все же предпримем попытку и выделим в общем виде следующие отсылки закона к актам и действиям органов исполнительной власти: а) установление компетенции органа; б) определение конкретных прав и обязанностей органа; в) поручение решать или решить определенные вопросы; г) указание на необходимость принятия конкретного акта; д) определение тематики актов, которые должны быть приняты; е) установление полномочий или действий органов, которые должны быть совершены в форме, определяемой самим органом.
К сожалению, во многих федеральных законах структура, состав соответствующего законодательства определяется неточно и расплывчато. Допускаемое включение в него нормативных правовых актов РФ и ее субъектов означает отнесение к таковым и актов правительственных, ведомственных и иных органов. Такое смешение видов правовых актов принижает роль закона и даже побуждает органы исполнительной власти принимать акты по предметам законодательного регулирования. Ослабевает роль закона как обязательного норматива для подзаконных актов, а'само их свойство «подзаконности» утрачивает смысл. Такое явление нельзя признать нормальным.
Некоторые исследователи, делая акцент на реализации административно-правовых норм, различают два основных способа. Первый - исполнение норм, означающее точное следование участников управленческих правоотношений содержащимся в них предписаниям, запретам и дозволениям. Второй - применение изданных полномочными органами индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм (См.: А.П. Алехин, А.А Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. - М., Зерцало, Тгис, 1996, с. 62-63). Но такое применение, думается, включает и нормативные акты «во исполнение».
Как известно, с действием юридических норм связано возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Многообразие и динамизм последних необычайны, поэтому нужно тщательно оценивать суть нормы и связи норм, права и обязанности участников правоотношений, основания их развития. Субъекты же часто играют фактически другие «роли», что и обусловливает изменения правоотношений.
Не стремясь чрезмерно формализовать и догматизировать соотношение закона и подзаконных актов, обратим внимание на отражение в них социальных интересов. Многообразные интересы влияют на это соотношение, особенно ведомственные, корпоративные и региональные. Между тем демократическое гражданское общество опирается на верховенство закона. Это означает признание закона первичным общезначимым способом регулирования общественных отношений, выражением свободы, равенства и достоинства личности, согласованности интересов социальных общностей. В нашем обществе переход к этому принципу оказался длительным и болезненным. Сейчас он постепенно утверждается в теории, общественном сознании, в масштабном законотворчестве, в процессе текущего управления, хозяйственной и иной деятельности.
Стремительно обновляется законодательство. Закон становится реальным первичным регулятором, оттесняя ведомственное нормотворчество и подчиняя его своему воздействию. Вводятся новые принципы законодательного регулирования, отражающие возрастание общестимулирующей роли закона в обществе. К их числу можно отнести «дозволено все, что не запрещено законом», допущение превышения нормативного уровня, расширение сферы саморегулирования (договоры, акты самоуправления), применение норм, содержащих экономические методы, и т.п.
Верховенство закона имеет и «человеческое измерение» - все граждане в равной мере подчинены закону, следуют его ценности, сообразуют свои интересы с нормативно выраженными интересами. Такова модель, в действительности же вокруг закона идет противоборство, столкновение, когда наблюдается и уравновешивание, и согласование интересов.
В действительности встречается много противоречий в процессе создания и действия закона - давление групповых и ведомственных интересов, противоборство разных социальных интересов, игнорирование общих интересов и даже иллюзия «общих интересов». Патология плюрализма интересов ведет к деформации гражданских интересов и к неподчинению общей «воле в законе».
Признание политического и экономического плюрализма еще не означает достижение того консенсуса, без которого закон трудно принять и реализовать. Необходим механизм юридического обеспечения плюрализма, включающий в себя по меньшей мере четыре элемента: принятие законов о статусе всех участников политической и экономической деятельности; введение юридических приоритетов; законодательный процесс с его паритетными и согласительными процедурами, коллизии законов и иных актов и порядок их разрешения; действие на основе закона.
Плюрализм интересов находит проявление и в процессе действия закона. Он может приобрести форму либо отторжения личных, групповых, национальных интересов от интересов общества, выраженных в законе, либо противоборства «аппаратных», «элитных», «местных» интересов. Тогда «консенсус принятия» не сопровождается «консенсусом исполнения», что резко снижает эффективность реализации закона с утратой им поддержки разных слоев общества. Конечно, кроме отрицательного тут есть и некоторый положительный смысл, когда гражданские интересы справедливо борются за отмену, изменение закона и его положений, которые действительно являются необоснованными, не вполне справедливыми.
Еще одно проявление плюрализма - принятие подзаконных актов вопреки смыслу закона. Групповой, ведомственный или национальный интерес «движут» актами не в русле действия закона и ослабляют его. В обществе наблюдается давление на закон и министерств, и партий, и локальных актов, и трудовых коллективов, ассоциаций банков и предпринимателей и т.д.
Растущее множество правовых актов сопряжено с нарушениями законности. Поэтому полезна регистрация правовых актов. Муниципальные образования действуют на основании уставов, которые предусмотрены ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок их регистрации регулируется законодательством субъектов РФ. Это и было подтверждено определением Конституционного Суда от.31 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга». Устав регистрируется законодательным собранием в сроки и в порядке, установленные названным законом. Ведется реестр уставов.
Важное значение имеет государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ее порядок определен в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Правительством РФ.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта включает: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 5 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в 4 экземплярах (подлинник и 3 копии) в министерство юстиции РФ. К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая: основания издания нормативного правового акта; сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными -органами, если такое согласование является обязательным.
Государственная регистрация производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции, но не более чем на 10 дней.
§ 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ
Признание формул действия на основе и во исполнение закона на практике далеко не всегда сопровождается реальной перестройкой в соответствии с ними действий и актов исполнительных органов, органов управления. То игнорируются законы в целом или их отдельные положения, тс/ допускаются прямые нарушения законодательных норм, то не принимаются акты в их развитие и не изменяются или не отменяются устаревшие акты, то отношение к закону и реагирование на него наблюдается с опозданием, от случая к случаю. В итоге подрыв авторитета закона и преувеличенная роль подзаконных актов ослабляют эффект правового регулирования и воздействия на происходящие процессы и объекты управления.
Многолетнее изучение практики убеждает автора в отсутствии целостного механизма действия закона и в неумении практически использовать даже его отдельные элементы. Периодически провозглашаемый руководителями страны тезис «управление на основе закона и посредством закона» пока остается скорее лозунгом. Поэтому автор считал необходимым разработать концепцию и механизм действия закона (См.: Ю.А. Тихомиров. Действие закона. - М., Известия, 1992) и непосредственно участвовал в подготовке правил принятия актов управления - на примере актов Минтопэнерго, актов администраций Тверской и Воронежской областей. В этих же органах используются подготовленные автором рекомендации по реализации законов, естественно, с учетом специфики статуса и полномочий того или иного органа. В сжатом виде выводы и рекомендации излагаются ниже, и автор надеется, что они принесут пользу читателю.
Цель рекомендаций - помочь депутатам, комитетам и комиссиям законодательных органов, работникам исполнительных органов, специалистам в организации систематического изучения действия законов, контроля и оценки результатов их реализации. В рекомендациях используются следующие понятия: «реализация закона» - процесс воплощения нормативных целей в реальность; «законность» - состояние соблюдения и выполнения закона; «уровень законности» - фиксированная степень реализации закона и его положений.
Рекомендации рассчитаны на обеспечение постоянного наблюдения за ходом выполнения закона в целом в полном объеме и отдельных норм и применения их на всех этапах действия закона, начиная отп информированности, знания акта, принятия решений «во исполнение» и кончая контролем и оценкой его эффективности.
Необходимо использовать комплекс средств реализации закона -юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др., а также строго учитывать затраты ресурсов и фактор времени.
В реализации закона участвуют различные субъекты: депутаты, разные звенья исполнительного аппарата, правоохранительные органы, граждане и их общественные объединения, трудовые коллективы, средства массовой информации. Для анализа отдельных аспектов выполнения законодательных актов целесообразно привлекать ученых, специалистов.
Рекомендуется применять следующие методы изучения реализации закона: а) получение и анализ статистической информации; б) сбор тематической информации (экологической, производственной, коммерческой и т.д.); в) анкетирование и иные опросы общественного мнения; г) контент-анализ прессы; д) изучение первичных документов; с) экспертные оценки; ж) материалы обсуждений (в комитетах, на заседаниях законодательных органов, в исполнительных органах, научных учреждениях); з) научные рекомендации; и) материалы проверок и т.п. Желательно постоянно накапливать информацию о ходе реализации закона, используя все или многие из вышеназванных источников информации.
Целесообразно рассматривать законность в качестве одного из оценочных критериев любой деятельности. Для достижения высокого уровня законности необходимо применять комплекс средств:
а) социально-психологические средства: информированность граждан о законе и правовая пропаганда; разъяснение и толкование; выработка установки на правомерное поведение в русле закона; учет влияния межличностных и межгрупповых отношений;
б) юридические средства: издание актов «во исполнение» закона (включая законы республик, областей и др., подзаконные акты, решения местных органов, локальные акты); отмена и изменение актов; правильное применение норм закона для решения различных задач (изменение порядка финансирования, способа решения вопросов, налаживание отношений с новыми партнерами, освоение новых полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т.д.); использование судебных и иных правозащитных процедур;
в) организационно-управленческие средства: изменение функций, полномочий; изменение взаимоотношений органов и организаций; изменение центров принятия решений, потоков информации; перестройка структур, порядка использования кадров;
г) материально-финансовые, средства: объем затрат; стимулирование; режим использования ресурсов; возможный прирост (продукции и т.п.);
д) учет фактора времени.
В условиях нарастающего потока правовых актов на практике возникла иллюзия «всемогущества акта». Самый момент принятия закона, постановления, приказа и т.п. часто считается кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. В действительности же это не так, ибо правовые акты нередко бездействуют и к ним не обращаются в реальных ситуациях и для разрешения конкретных задач. Между тем в общей правовой цепи - выявление потребности и объекта правового регулирования - подготовка проекта акта - принятие правового акта - реализация акта и анализ его эффективности - нужно сделать акцент на ее последних звеньях. Действие закона должно стать доминантой управления и хозяйствования, самореализации прав граждан и юридических лиц, служить реальной базой любой деятельности.
В то же время реализацию закона нельзя понимать упрощенно. На практике же нередко дело сводится к периодическому, подчас запоздалому обращению к закону, когда нужно выяснить, у кого есть те или иные полномочия, каковы льготы, предоставляемые отдельным субъектам, какие санкции предусмотрены за нарушения норм закона. Такой способ не эффективен Поэтому нужно умело использовать весь механизм реализации закона.
Под реализацией законов понимается процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, к событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами. Воплощение целей закона в реальность и означает последовательную реализацию законов и достижение с их помощью желаемых результатов в политической, экономической и иных сферах.
Реализация закона должна быть непрерывной и включать в себя все стадии - информирование, усвоение, знание закона, принятие решений «во исполнение», применение норм, контроль, использование правозащитных процедур, оценка эффективности, выработка мер по совершенствованию действия закона.
Выполнение закона, как уже говорилось, обусловлено использованием комплекса средств - юридических, экономических, социально-психологических, организационных. Игнорирование какого-либо средства не позволяет выявить весь потенциал закона.
В реализации закона необходимо участие всех субъектов, предусмотренных его нормами, - законодательных органов, исполнительных органов, суда, предприятий и их трудовых коллективов, граждан и их общественных объединений, средств массовой информации и др. Нельзя ограничивать круг участников только отдельными органами либо органами одного уровня (напр., областными, оставляя в стороне федеральные).
Реализация закона должна быть системной, т.е. одновременно учитывать требования ряда однородных законов и их норм, меры по их выполнению нужно согласовывать. Изолированное применение норм одного закона резко снижает общую эффективность правового регулирования и может привести к неверному пониманию смысла ряда законов.
Для организации процесса реализации закона следует рассчитывать различные затраты, т.е. расход денежных, материальных и иных ресурсов. Важно учитывать фактор времени, в пределах которого будет действовать закон или потребуются особые усилия по его практическому осуществлению.
Серьезное внимание нужно уделить активному вовлечению граждан, населения в процесс реализации законов. Поэтому организация системы правовой информации является первым и обязательным этапом реализации закона. Правовая информация должна быть полной, актуальной, действенной, гарантирующей, что конкретный документ не отменен, значит, обязателен к исполнению.
В процессе реализации законов и иных актов происходит сложный переход административно-правового сознания, установок в административно-правовое поведение.
В современных условиях знание правовых актов волокно бытъ показателем профессиональной пригодности руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого работника в рамках его служебных обязанностей. Это должно быть зафиксировано в должностных характеристиках и находить отражение в должностных инструкциях и в положениях о структурных подразделениях государственных органов и организаций.
Важное значение имеет принятие решений в соответствии с законом. Формула «на основе и во исполнение закона» должна быть действенной.
Рекомендуется дать оценку собственных решений (актов) с точки зрения соответствия их принятому закону. Отменить или изменить устаревшие решения и их отдельные пункты. Подготовить и принять на основе закона местные регламентирующие акты (устав области, схему управления, регламент, положения и т.д.), а также конкретные решения. Эти акты и решения должны находиться в строгом соответствии между собой и с решениями, шторые в последующем будут приниматься в соответствии с ни-ш. Нельзя ограничиваться, например, инструкцией по делопроизводству, положением о порядке подготовки проектов, постановлений и распоряжений администрации области.
Полезно подготовить и принять целевую программу по реа-гизации однородных законов или норм разных законов, предусмотрев общие меры по их выполнению. Содержание программы зависит от степени новизны закона, необходимости принятия локальных актов, совершенствования деятельности каких-либо органов и др. Однако в любом случае в программу должны быть включены: мероприятия по разъяснению и пропаганде закона; перечень локальных актов, которые надлежит принять в развитие закона; расчеты необходимых материально-финансовых средств для реализации закона; перечень организационно-управленческих мероприятий, которые необходимо провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т.д.); мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов; контроль за результатами действия закона; сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.
Целевую программу по реализации законов желательно утвердить решением либо Правительства, либо министерства, либо областной Думы и администрации, либо иного компетентного органа. Подобное утверждение повышает значимость целевой программы и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.
Принятие актов «во исполнение» законов часто рассматривается как главное правореализующее средство. Поэтому выделим ряд требований к подзаконным актам, которые необходимо неукоснительно соблюдать:
а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий), установленной законом. Рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничителем;
б) подзаконные акты по своей форме должны соответствовать тем видам, которые определены в законе;
в) органы исполнительной власти обязаны принять те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе или в положении об органе;
г) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня вопросов.
Не менее важно обеспечить правильное опосредование и применение нормы закона в нормах подзаконных актов, рассматривая первую как обязательное условие оптимального решения управленческой, хозяйственной и иной задачи. Норма закона может послужить «командой» для создания серии новых норм подзаконных актов, быть для них «базовой отсылкой», «раствориться» по элементам в нормах подзаконных актов, служить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Обилие норм в подзаконных актах не следует поддерживать, ибо тогда утрачивается их «законоисполнительный смысл» и допускается «превышение», «отступление» и «произвольное толкование». Правильно в данной связи записано в Уставе Свердловской области, что акты подразделений областной администрации не являются нормативными.
К сожалению, случаев нарушений законов в подзаконных актах очень много. Они проистекают от незнания и грубого игнорирования положений закона, стремления его произвольного толкования. А в итоге подзаконный акт приобретает самодовлеющее значение и неизбежно «смещает» закон в сторону. Административное усмотрение исполнительного органа и должностного лица как бы заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе.
Например, Закон РСФСР «О милиции» возложил на милицию важные задачи по обеспечению безопасности граждан, охране общественного порядка, защите законных прав и интересов граждан, учреждений и общественных объединений. Предусмотрено возложение иных задач только законом (ст. 2). В ст. 10 перечислены 24 обязанности милиции, в ст. 11 - права милиции (их 32). В ст. 12-15 специально урегулированы условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
К сожалению, на практике встречается множество случаев нарушений данного закона, когда органы и работники милиции не реагируют на законные обращения граждан, допускают грубость и произвол при их задержании, слабо используют имеющиеся средства в борьбе с правонарушителями. Допускаются отступления от закона в совершении предусмотреннъ1х им процессуальных действий, в ведении и оформлении протоколов, иных документов. Произвольное административное усмотрение преобладает.
Как показывает изучение практики, Правительство РФ принимает постановления, посвященные реализации федеральных законов. Но делается это не всегда и к тому же нередко с опозданием. Подчас не охватывается ряд однородных и взаимосвязанных законов. В министерствах чаще реагируют на «свой» 7рофильный для отрасли или сферы закон. Заметна к тому же преимущественная ориентация на выполнение указов Президента. В итоге федеральные законы остаются во многих случаях вне русла управленческой и регулятивной деятельности государственного аппарата. Аналогичная ситуация и в регионах, и ее пытаются менять.
Как видно, для государственных органов субъектов Федерации системность реализации законов принимает дополнительную окраску - им надо реагировать и на федеральные законы, и на законы «своих» законодательных органов. Пока налицо слабая ориентация на федеральные законы и почти эпизодическое реагирование на законы субъектов Федерации. Нужны же согласованные - по времени и содержанию - меры и действия.
В финансовой сфере наблюдается особенно большой поток методико-разъяснителъных документов. Одна из причин его увеличения заключается в усложненности норм законов о налогах, о бухгалтерском учете и др., вынуждающих федеральные органы исполнительной власти к разъяснению их положений. Запросов от юридических и физических лиц по этому поводу поступает очень много. Вторая причина, обусловленная первой, выражается в стремлении этих органов чрезмерно расширить свою роль и даже превысить полномочия. Их акты-разъяснения нередко даже нарушают нормы законов, видимо, от чрезмерного ведомственного усердия.
Полагаем, что для оценки эффективности реализации закона целесообразно: а) сопоставить норму и закон в целом как модель с фактическими результатами в регулируемой сфере (по определенным показателям); б) выявить причины нарушений закона (собственно законодательные ошибки или коллизии, противоречия в системе правовых актов, незнание закона, извращение закона, извращение его смысла, неиспользование полномочий, вмешательство в компетенцию других организаций, нарушение прав граждан, плохая работа госорганов, противоправные -настроения и действия и др.); в) установить причины бездействия закона или неприменения его отдельных норм; г) охарактеризовать негативные, побочные последствия реализации закона (ранее не предусмотренные); д) определить влияние уровня законности на состояние управления, хозяйственную и социальную деятельность, на поведение граждан. Сопоставить для этого нормативные цели и фактические результаты, вычленить влияние неправовых факторов; е) применить санкции за нарушение законов.
Это позволит органам исполнительной власти выработать меры по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности (путем повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности, последовательного применения ответственности к нарушителям закона и т.д.), по дополнительному обеспечению закона (путем перестройки управления, изменения функций и структур органов, их связей, маневрирования финансовыми и иными средствами, привлечения внимания общественности к закону и т.д.); наметить меры и внести предложения по изменению, дополнению, отмене закона или его положений.
§ 3. ДИНАМИКА УРОВНЯ ЗАКОННОСТИ
Соотношение закона и подзаконных актов является важнейшим элементом механизма реализации законов. Оно же служит одним из показателей состояния законности как в отрасли, регионе, в отдельной организации, так и в стране. Понятно, что уровень законности зависит не только от усилий исполнительных органов. На него влияют экономические, политические и социальные факторы. И тем не менее интересующую нас тему подзакон-ности актов управления можно раскрыть только на общем фоне состояния законности. Это облегчит затем анализ способов и процедур ее укрепления.
Состояние законности в стране оставляет желать лучшего (См.: Законность в Российской Федерации, М.: Спарк, 1998 г.). В условиях парадоксальной закономерности роста числа законов и роста числа правонарушений даже в научной литературе и в прессе, в залах заседаний государственных органов почти не употребляется слово «законность», столь характерное для прошлых десятилетий. Его вытеснили термины «правовой беспредел», «война законов», «криминальное государство» и т.п. В них выражено не только отчаяние граждан и бессилие правоохранительных органов. Отрицательно сказывается кризис государственных структур и утрата управляемости экономическими и социальными процессами. Мешают частые смены политических курсов и лидеров и, конечно, кризис в экономике. И все же, не теряя оптимизма, попытаемся обновить понятие «законность» и придать ему высокий практически ориентирующий смысл.
Издание юридических норм кладет начало правовому регулированию общественных отношений, воздействию на экономические, политические, социальные, научно-технические и иные процессы.
Это сложный механизм перевода норм в ценностные установки, в реальное общественное поведение, включающий в себя эяд элементов: юридический (издание правоприменительных, конкретизирующих актов, совершение правомерных действий), едеологический, психологический, организационный, материальный. Руководители всех уровней призваны представлять его в толном объеме, не ограничивая противоречивый процесс реализации правовых норм какой-либо одной стороной и не допуская недооценки других. Механизм действия права в сфере управления рассчитан на правомерное поведение всех его участников, на неуклонное укрепление законности как важного фактора повышения дисциплины и организованности, эффективности труда, нроизводства и управления.
Важно учитывать и своего рода цикличность данного механизма, ориентирующего руководителей, служащих не на реак-дию лишь по поводу «отклонений от норм», нарушений законности, что часто встречается на практике. При такой опаздываю-•дей реакции резко снижаются возможности опережающего и одновременно позитивно-стимулирующего воздействия права на эбщественные процессы, о чем говорилось выше. Право форми-эует прежде всего правомерное поведение как социально полезное поведение, соответствующее юридическим нормам и обеспе-нивающее активность личности во всех сферах общественной шзни. Поскольку оно динамично, то полезно пользоваться классификацией правомерного поведения, предложенной учеными-юристами:
а) социально активное поведение (глубокое восприятие гражданином идей и принципов права, последовательное выполнение правовых предписаний, инициативная деятельность по реализации правовых целей);
б) положительное (привычное), которое осуществляется в рамках сложившейся привычной деятельности граждан по соблюдению и исполнению норм;
в) конформистское (пассивное), выражающееся в приспособлении гражданина к обстоятельствам, внешнее подражание поведению других людей;
г) маргинальное, основанное на страхе перед ответственностью, личных расчетах, боязни общественного мнения. Оно является своего рода «пограничным состоянием» между правомерным и неправомерным поведением.
Данная классификация помогает должностным лицам, служащим правильно оценивать и выбирать те или иные юридические нормы для применения их с учетом правовых альтернатив поведения участников управленческой и хозяйственной деятельности. Удается предвидеть реальные виды правомерного поведения и целенаправленно формировать и изменять их для повышения активности должностных лиц, работников управления, членов трудового коллектива.
И здесь целесообразно глубже рассмотреть вопрос о законности как состоянии и степени осуществления закона, всех правовых норм.
Руководителям всех уровней и управленческим коллективам следует уяснить и освоить главный подход к решению вопросов укрепления законности, выражающийся:
а) в безусловной обязательности всех правовых норм для всех категорий работников народного хозяйства - от руководителей до рабочих, не допускающей произвольных приоритетов или исключения ее требований для тех или иных категорий;
б) в строгом и неуклонном осуществлении правовых норм в соответствии с их содержанием и общими правовыми принципами и целями;
в) в систематическом анализе состояния и уровня законности в народном хозяйстве, в комплексах, отраслях, регионах, в объединениях, на предприятиях, с учетом ее роли как проявления охарактеризованного выше правового обеспечения управления;
г) в своевременном и правильном реагировании на все случаи нарушений законности и в устранении причин, их порождающих.
Только на этой основе возможны конструктивные и последовательные действия по укреплению законности в соответствующей области управления. Уместно в данной связи рекомендовать два основных направления изучения состояния законности и выработки мер по повышению ее уровня. Один из них - общесоциальный - связан преимущественно с последовательными действиями по формированию и обеспечению социально-правовой активности граждан. В этой цепи имеются в виду правовая информированность, знание права, выработка правильной правовой установки, мотивы, правомерные действия, социально-правовая активность, социальный контроль.
Материалы социологических исследований позволяют составить довольно точную картину ч социального» уровня законности. Так, в результате одного из исследований были получены следующие данные: соблюдают закон в общих интересах - 55% опрошенных, в силу привычки - 24%, по соображениям конформизма - 4%, из боязни санкций -4,6%. Удовлетворены правовой информацией - 51%, частично - 38,3%. Хотели бы получить информацию по трудовому праву - 42,2 %, по жилищному - 30,3%, по природоохранительному - 10,4%, о деятельности госорганов - 9,6%, по уголовному праву - 16,5. 84,4% опрошенных в рамках другого социологического исследования просят лучше разъяспять, для чего надо соблюдать законность, 8,2% считают, что законы издаются для принуждения, 23,4% - частично согласны с этим. Законы лучше исполнялись бы при более суровых наказаниях - таково мнение 39,4% опрошенных.
Среди причин неисполнения законов безответственность служащих - 36-46 %, слабая дисциплина 33,2 и 20,9 %, отсутствие общественного контроля - 28,9 % и 14,2 %, низкая дееспособность органов власти - 20% и 17,2 % (См.: Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. М.: Юстицинформ, 2000, с. 62-63).
Другое направление укрепления законности - функциональ-юе - предполагает предметный анализ ее состояния в различ-х сферах и на разных уровнях управления. Уже предприняты интересные попытки использования методики оценки состояния и фовня законности на предприятиях. Ученые-юристы Львовского университета разработали и применили на предприятиях Львова следующую методику. Выделены четыре основных сферы -управление, выполнение хозяйственно-договорных обязательств, соблюдение трудовой дисциплины, соблюдение общественного порядка членами коллектива. В каждой из них определяется уровень законности через отношение количества правомерных iktob (действий) к количеству всех юридически значимых актов (действий). Например, уровень законности в области хозяйствен-до-договорных отношений определяется отношением количества ненарушенных договоров к количеству действующих договоров, причем раздельно по каждому виду договоров, в рамках вида -по каждому его существенному условию. Когда трудно учесть все юридически значимые акты, тогда уровни законности (УЗ) равны количеству правонарушений, соотнесенных со среднесписочным составом работающих. Интегральный показатель УЗ устанавливается как среднее арифметическое значение частных показателей УЗ, исчисленных в отдельности по каждой сфере законности.
Учитывая полезность предложенных подходов, можно предложить следующие методические рекомендации по анализу и оценке состояния и уровня законности в отрасли, в объединении, на предприятии.
Сначала проводится ознакомление с законодательством, регулирующим сферы деятельности министерства, ведомства, объединения и предприятия, и с соответствующим положением. Оно позволит глубоко освоить полномочия участников на всех уровнях, их взаимоотношения, юридические режимы деятельности. Затем нужно составлять план правового обеспечения, о котором говорилось выше. Применять средства реализации полномочий -юридические (издание конкретизирующих актов, дача указаний и т.п.), идеологические, организационные, материальные.
Анализ состояния законности в каждой из сфер проводится с учетом анализа и оценки осуществления правовых норм, регулирующих эти сферы. Анализ и расчет проводятся по формуле, включающей показатели правомерного и неправомерного поведения, их соотношение и конечный итог. Показатели могут быть количественными и качественными.
Первый пример. В сфере управления можно применять также показатели первого рода: издание актов в пределах компетенции, соблюдение видов актов, сроков их подготовки и исполнения; показатели второго рода: издание актов с нарушением компетенции, количество отмененных или приостановленных актов.
Второй пример. Основной критерий оценки результатов хозяйственной деятельности объединений, предприятий - 100% выполнение заданий и обязательств по поставкам продукции и товаров в соответствии с договорами. Отсюда показатели качественного выполнения договоров - содержательность, сроки и т.д. Применительно к показателям второго рода можно использовать действовавший в прошлом в системе Минэлектротехпрома Примерный классификатор причин и возможных виновников невыполнения договорных обязательств по поставкам в производственных объединениях и на предприятиях отрасли. «Шифр причины» - содержание причины, виновники, представляемые доказательства (титульные списки, графики; акты приемки, отчеты и т.п.).
Далее подготовка интегрированных показателей уровня законности в отрасли, объединении, предприятии на основе суммирования показателей по сферам. Затем проводится сопоставление правовых показателей и уровня законности с конечными показателями деятельности объединений, предприятий, с хозяйственными (рост прибыли, снижение себестоимости и непроизводительных расходов, накопление фондов и т.д.), с управленческими (повышение класса управления), социальными (рост активности трудового коллектива) с целью выявления существующей между ними детерминации и степени влияния первых на вторые.
Работу в данном направлении проводят все службы и подразделения в пределах своих функций при методическом руководстве юридической службы. Работа осуществляется систематически при подведении итогов деятельности. Уровень законности выступает как один из важных ее показателей.
Расширение или сужение сферы правомерного поведения в сфере управления и хозяйственной деятельности всегда связано с подвижностью сферы неправомерного поведения. Последняя охватывает все виды действий, нарушающих законность. Подобные нарушения возникают в силу разных причин, к числу которых можно отнести: а) познавательные ошибки, связанные с неверной или неполной оценкой ситуации, происходящих процессов; б) неприменение нормы - в полном или частичном объеме; в) неправильное применение нормы, в связи с неточной квалификацией регулируемых ею отношений, а также вследствие необоснованного расширительного или ограничительного ее толкования; г) нарушение компетенции органов, организаций, должностных лиц, вмешательство в нее; д) нарушение прав граждан, трудовых коллективов, общественных организаций; е) отрицательные ценности, стереотипы мышления и поведения, противоречащие и отвергающие ценности и образцы поведения, внедряемые и защищаемые правом.
Проведенные социологические исследования позволили выявить следующую картину. К проявлениям нарушений законности отнесены: принятие незаконных актов - 6%, фактические действия с нарушениями законности без принятия актов - 41%, нарушения прав граждан - 10%, при рассмотрении жалоб и заявлений - 8%, приписки и т.п. - 15%. К причинам отнесены: незнание закона - 12%, преобладание соображений целесообразности - 41%, игнорирование закона - 31%, кажущаяся невозможность решить задачу без нарушения законности -4%, неясность и иные недостатки норм - 17%, карьеризм, личные соображения - 24%.
Еще раз подчеркнем, как важно руководителю органа, организации владеть приемами обеспечения соблюдения законности.
Полезно организовать подготовку плана правового обеспечения отрасли, комплекса, объединения, предприятия (ППО). При разработке ППО важно учитывать отражение в ППО системы мероприятий по соблюдению законности в каждой из сфер деятельности объединения, предприятия и т.д. (планирование, научно-технический прогресс, труд и кадры, снабжение, реализация продукции, финансы и кредит и т.д.).
Нужно предусматривать тематические меры по соблюдению законности - в качестве разделов целевых комплексных программ, планов мероприятий, повышения правовой квалификации тех или иных категорий работников (в области трудового, хозяйственного, административного, природоохранительного и иного законодательства).
Важно обеспечивать постоянное деловое взаимодействие руководителя с юридической службой путем: а) непосредственного руководства и строгого соблюдения ее функций, недопущения возложения на нее несвойственных работ и поручений; б) утверждение плана работы юридической службы как части ППО; в) налаживания правильных взаимоотношений юридической службы с другими службами, подразделениями, всемерного повышения ее авторитета; г) своевременного реагирования на предложения юридической службы по предотвращению и устранению нарушений законности.
Руководитель обязан контролировать соблюдение законности путем:
- специальной проверки правовых норм в той или иной сфе-эе, сопутствующего анализа законности при рассмотрении вопро-:ов деятельности;
- обсуждения состояния соблюдения законности и выработки лер по повышению ее уровня - на служебных совещаниях, заседаниях технико-экономического совета объединения, совета трудового коллектива, общих собраниях трудового коллектива, на «днях качества» и т.п.;
- систематического информирования трудового коллектива о состоянии соблюдения законности, о причинах ее нарушений и способах их предотвращения, используя выступления руководителей на собраниях трудовых коллективов, многотиражную печать и т.д.;
- разъяснительной работы среди трудящихся об их правах то участию в управлении, о реализации принципа самоуправления (внесение предложений, критических замечаний, жалоб, участие в обсуждении и принятии решений, в выборах руководителей, в оценке их деятельности, в контроле);
- правильного и своевременного реагирования на сигналы о нарушениях законности, в т.ч. на протесты, представления, предостережения органов прокуратуры, материалы органов контроля, частные определения судов, а также использования общественного мнения.
При обнаружении нарушений законности руководитель обязан: дать указание об устранении нарушений; отменить незаконное решение (по собственной инициативе, по указанию вышестоящих звеньев, по протестам органов прокуратуры); приостановить незаконный акт до момента рассмотрения вопроса о его судьбе вышестоящим органом; обеспечить проведение анализа причин, породивших нарушение законности; организовать повышение правовой квалификации работников; применить меры ответственности к лицам, допустившим нарушения законности, в соответствии с тяжестью правонарушения, степенью виновности, в т.ч. добиться применения мер общественного воздействия.
Таким образом, поиск и обеспечение правильного соотношения закона и подзаконного акта нельзя изолировать рамками одного органа или организации. Это - всеобщая задача, решение которой достижимо в пределах общего государственно-правового регулирования.
