А. Б. Агапов 51 страница

зоны свободной торговли;

свободные экономические зоны;

правовой режим приграничной торговли.

В условиях особых правовых режимов предусматривается установление дополнительных прав участников экспортно-импортной деятельности, например отмена таможенных пошлин (в случае установления зон свободной торговли) или других мер ограничения внешней торговли. Такие режимы распространяются на определенные территории, и установленные ими экономические меры применяются только в отношении субъектов предпринимательства, действующих в пределах этих территорий. Например, дополнительные права лиц, осуществляющих экспортно-импортные операции на территориях зон свободной торговли, действуют в пределах соответствующих таможенных территорий, применительно к которым установлен рассматриваемый правовой режим. Особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях приграничной торговли и свободных экономических зон устанавливается соответствующим федеральным законом. Статус лиц, действующих в пределах зон свободной торговли, определяется международным договором, заключаемым Правительством РФ^[1186].

Правовые условия приграничной торговли предусматривают предоставление особого режима внешнеторговой деятельности, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на данных территориях^[1187].

Информационное обеспечение внешнеторговой
деятельности

Информационное обеспечение внешней торговли предусматривает взаимные обязанности публичных субъектов и лиц, осуществляющих экспортно-импортные операции. Последние обязаны предоставлять информацию в случаях, установленных федеральным законом, а органы исполнительной власти и их должностные лица обязаны обеспечить надлежащий режим ее защиты, исключающий несанкционированное распространение информации, относимой к охраняемой законом тайне^[1188].

К стимулирующим мерам информационного обеспечения внешней торговли относится предоставление субъектам предпринимательства:

необходимых сведений о лицах, осуществляющих внешнеторговую деятельность;

таможенной статистики;

правовой информации и других сведений.

Сбор и аккумуляция статистических сведений и другой информации, необходимой для целей внешней торговли, осуществляется Правительством РФ совместно с Банком России. Такая информация может быть предоставлена заинтересованному лицу после ее официального опубликования.

Аналитическая обработка сведений о внешней торговле необходима для обеспечения публичных потребностей. Информационные отношения возникают, например, при подготовке федеральным органом исполнительной власти проекта нормативного правового акта, причем субъекты предпринимательства, заинтересованные в получении предварительной информации по этому проекту, вправе участвовать в его обсуждении, но только в тех случаях, когда министерство, ведомство, ответственное за разработку такого акта, примет решение о проведении предварительных консультаций^[1189]. Таким образом, информирование лиц, участвующих в экспортно-импортной деятельности, в указанных случаях всегда обусловлено решением федерального органа исполнительной власти. Во всяком случае, предварительные консультации не проводятся при подготовке проектов нормативных правовых актов, предусматривающих введение ограничений внешней торговли, в том числе устанавливающих запреты по ввозу, вывозу товаров, когда это необходимо для защиты национальных интересов^[1190].

Меры публичного принуждения при импорте товаров

В сфере внешнеторговой деятельности используются различные методы государственного регулирования в области экспорта и импорта товаров для выявления обстоятельств, причиняющих ущерб интересам отечественных товаропроизводителей, например в случае ввоза товаров по цене ниже его стоимости (демпинговый импорт). В этих целях Минпромторг России — орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере внешнеторговой деятельности, проводит административное расследование, по результатам которого к нарушителю применяются меры публичного принуждения^[1191]. Решение о проведении административного расследования принимается при осуществлении превентивных действий, установленных Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров». Участниками стадии возбуждения дела об административном расследовании являются Минпромторг России и субъект предпринимательства (по преимуществу корпоративное образование), которому может быть причинен ущерб при импорте товара. В заявлении о проведении расследования, адресованном министерству, коммерческая организация должна привести веские доводы, подтверждающие возможность причинения ущерба или свидетельствующие о том, что вред уже причинен^[1192]. Таким образом, при инициации коммерческой организацией проведения расследования она отягощена бременем доказывания вредоносности импорта товара (потенциальной или реальной).

При обнаружении фактов, свидетельствующих о причи­нении ущерба публичным интересам или правоохраняемым интере­сам отечественных товаропроизводителей, Минпромторг России принимает решение о проведении расследования и осуществлении сбора необходимых доказательств^[1193]. Основаниями для отказа в проведении расследования являются недостаточность доказательств или непредставление документов, установленных правилами ч. 3—5 ст. 25 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».

В проведении административного расследования наряду с Минпромторгом России и органами исполнительной власти участвуют другие публичные органы, а также негосударственные организации.

 К императивным публичным участникам административного расследования относятся органы исполнительной власти, осуществляющие контрольные и иные процессуальные действия. К органам исполнительной власти, участие которых в расследовании обязательно, относятся ФТС России, ФАС России и Росстат^[1194]. В проведении расследования принимают участие также и правоохранительные органы. Правовые последствия осуществления совместной деятельности публичных органов обусловлены их полномочиями. Например, ФАС России участвует в аналитическом обеспечении расследования и представляет в Минпромторг России заключение о позитивных или негативных последствиях его проведения (в последнем случае административное расследование прекращается).

 Факультативные субъекты административного расследования участвуют в его проведении, если это предусмотрено федеральным законом; во всяком случае, их участие, в отличие от рассмотренных выше публичных органов, не является обязательным. К факультативным субъектам относятся коммерческие организации и общественные объединения потребителей, интересы которых нарушены ввозом товара или сырья зарубежного производителя. Публичные органы страны-производителя товара действуют по запросу уполномоченного органа исполнительной власти или по собственной инициативе и вправе участвовать во всех процессуальных действи­ях, проводимых при назначении расследования.

Субъекты предпринимательства, общественные объединения, муниципальные органы, а также зарубежные публичные органы наделяются информационными правами и вправе истребовать сведения, необходимые для проведения расследования^[1195]. В свою очередь, Минпромторг России обязан обеспечить надлежащие меры защиты конфиденциальной информации, полученной им в ходе расследования, исключающие несанкционированный доступ к соответствующему источнику документированных сведений. Таким образом, все субъекты, участвующие в проведении процессуальных действий, обусловленных административным расследованием, наделены взаимными информационными правами и обязанностями. В частности, они обязаны предоставлять друг другу необходимые сведения и защищать законные информационные интересы другой стороны^[1196].

Расследование проводится на территории Российской Федерации или на территории зарубежного государства, если оно санкционировано его соответствующим публичным органом. В этом случае в расследовании участвуют сотрудники Минпромторга России или должностные лица торговых представительств, а также — по согласованию с МИД России — должностные лица торгово-экономических отделов посольств^[1197].

Административное расследование может быть приостановлено или прекращено Минпромторгом России при получении им письменных обязательств импортера устранить нарушения публичных интересов или прав отечественных производителей, выявленные при его проведении^[1198]. В этих случаях министерство осуществляет особые полномочия, отнесенные к ведению федеральных служб, и контролирует обеспечение импортером указанных обязательств.

Процессуальные действия при проведении расследования оформляются соответствующими индивидуальными правовыми актами. Например, в случаях возбуждения административного расследования, его приостановления и прекращения орган, проводящий расследования, выносит соответствующее уведомление^[1199].

По результатам административного расследования Минпромторг России рекомендует Правительству РФ при­нять соответствующие санкции к нарушителю, в частности ввести специальную пошлину, взимаемую таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины^[1200]. Минпромторг инициирует применение санкций или непосредственно применяет публичные санкции, например, аннулирует действие лицензий и других разрешительных документов на осуществление импорта товаров или приостанавливает их действие.

Публичная регламентация экспорта
и импорта продукции военного назначения

Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определяет базовые предпосылки публичной регламентации экспорта и импорта товаров. Однако предписания этого Федерального закона не затрагивают сферу военно-технического сотрудничества (ВТС), к которой относится деятельность по вывозу и ввозу продукции военного назначения — технических средств, предназначенных для оснащения вооруженных сил^[1201]. Государственная регламентация в сфере ВТС распространяется также и на нематериальные объекты — работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности.

Базовым принципом публичного регулирования в сфере ВТС является государственная монополия на все виды деятельности в указанной сфере. Под государственной монополией в сфере ВТС подразумевается преобладающее значение публичных интересов; гражданская правоспособность коммерческих организаций определяется исключительно общегосударственными потребностями, обеспечением которых и обусловлено существенное ограничение гражданской правоспособности субъектов предпринимательства. Таким образом, введение государственной монополии означает регламентацию имущественных отношений на основе административного законодательства, предписаниями которого и устанавливаются пределы частноправового регулирования. Государственная монополия в сфере ВТС обеспечивается Президентом РФ, который определяет основы государственной политики, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, реализующими эту политику. В условиях государственной монополии устанавливаются пределы коммерческой активности субъектов предпринимательства, однако механизм рыночной конъюнктуры, основанный на конкуренции и экономической состязательности, сохраняет свою значимость и в условиях монополистической доминанты исполнительной власти. Несмотря на особые методы публичной регламентации, в сфере ВТС не допускается экономического преобладания какой-либо одной коммерческой организации, т.е. не применяются меры административного устранения конкуренции, свойственные правовому режиму естественной монополии^[1202].

Административные и экономические методы регулирования в сфере ВТС. Государственное регулирование в сфере ВТС отнесено к ведению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и осуществляется посредством административных и экономических методов.

 К административным методам относятся лицензирование разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники, обеспечение иной разрешительной деятельности, а также публичная регламентация ценообразования^[1203]. В отличие от общего порядка регламентации внешней торговли, установленного Федеральным законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», экспортно-импортные сделки в сфере ВТС осуществляются коммерческими организациями с ограниченной гражданской правоспособностью — федеральными государственными унитарными предприятиями, образованными указом Президента РФ, а также организациями с преобладающим публичным финансовым участием^[1204]. Таким образом, статус субъектов ВТС определяется исключительно на основе обеспечения общегосударственных потребностей: внешняя торговля в данном случае возможна только юридическими лицами установленной организационно-правовой формы либо иными коммерческими организациями, находящимися под государственным финансовым контролем и соблюдающими публичные имущественные интересы.

 Методы экономического регулирования в сфере ВТС применяются ограниченно. Коммерческие организации обязаны соблюдать условия получения и распределения прибыли; общие правила гражданского законодательства, определяющие имущественный статус субъектов предпринимательства, в данном случае не применяются (например, часть доходов коммерческой организации изымается из ее ведения и используется исключительно в публичных целях)^[1205]. Таким образом, методы экономического регулирования явно уступают по своей значимости административной регламентации, на основе которой определяется и механизм рыночной конъюнктуры. Доминирующее значение административных методов характерно и для финансирования деятельности в сфере ВТС, осуществляемого не только из внебюджетных источников, но и за счет средств федерального бюджета: исполнительная власть самостоятельно определяет получателя публичных финансов, руководствуясь при этом политико-правовыми предпосылками.

Применение в сфере ВТС административных методов не только устанавливает запреты, ограничивающие имущественные права участников экспортно-импортной деятельности (и в целом их коммерческие возможности); на основе таких методов применяются и стимулирующие меры. И в том, и в другом случае эти меры устанавливаются нормативным правовым актом субъекта государственной власти (указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ). Этими актами определяются также полномочия органов государственного регулирования — соответствующих федеральных министерств и ведомств либо устанавливаются права и обязанности организации, осуществляющей внешнеторговую деятельность.

К особенностям сферы ВТС следует отнести особую роль организаций военно-промышленного комплекса (ВПК), ответственных за разработку, модернизацию продукции военного назначения и имеющих соответствующие производственные мощности. Коммерческий потенциал субъектов, непосредственно осуществляющих внешнеторговую сделку, определяется предпринимательской деятельностью с учетом экономических возможностей организаций-производителей. Прибыль, получаемая в результате экспортной операции, используется в публичных потребностях, при этом часть валютных средств направляется организациям-производителям либо используется для финансирования конверсии, утилизации вооружения, структурной перестройки предприятий ВПК и в иных целях оборонного строительства. Таким образом, административная регламентация включает в себя и меры государственного протекционизма, т.е. совокупность экономических мер, стимулирующих коммерческую деятельность не только собственно экспортеров (импортеров), но и других организаций ВПК^[1206].

Разрешительные методы. Методы публичной регламентации, устанавливающие ограничения и запреты, включают в себя:

а) государственное санкционирование экспорта, т.е. вывоза разрешенной продукции военного назначения в отдельные государства, применительно к которым допускается экспорт такой продукции. Государственное санкционирование экспорта продукции военного назначения отнесено к ведению Президента РФ^[1207];

б) установление запрета или введение ограничений на экспорт продукции военного назначения. В случаях введения Советом Безопасности ООН международных торговых санкций Президент РФ вправе запретить экспорт продукции военного назначения (ввести количественные ограничения) в страны, в отношении которых ввоз такой продукции был разрешен до присоединения Российской Федерации к международным санкциям^[1208].

Методы государственного протекционизма. К методам публичной регламентации, стимулирующим коммерческую деятельность субъектов ВТС (методам государственного протекционизма), относятся:

а) бюджетное финансирование экспорта и импорта продукции военного назначения в случаях, когда внешнеторговая деятельность обусловлена исполнением международных обязательств Российской Федерации, а также предоставление бюджетных средств организациям-производителям или разработчикам продукции военного назначения^[1209];

б) предоставление субъектам ВТС дополнительных имущественных прав либо освобождение их от обязанностей (в том числе и в случаях ограничения бремени таких обязанностей).

Изменение имущественного статуса субъектов ВТС возможно в случае внесения Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу, предусматривающих предоставление им налоговых, таможенных и иных льгот, и принятие соответствующего федерального закона. Имущественные гарантии коммерческой деятельности в сфере ВТС могут быть установлены Правительством РФ в процессе регламентации ценообразования на продукцию военного назначения на внутреннем и внешнем рынках^[1210].

32.2. Экспортный контроль

Предназначение публичной регламентации

Контроль экспортно-импортных операций представляет собой особую разновидность государственного регулирования внешнеторговой (внешнеэкономической) деятельности. Сфера экспортного контроля ограничена по содержанию и номенклатуре соответствующих товаров и услуг, которые применяются или могут быть применены при создании оружия массового уничтожения, ракетных средств его доставки и иных видов оружия, опре­деляемых списками и перечнями, устанавливаемыми указами Президента РФ по представлению Правительства РФ. Соответствующие указы главы государства вступают в силу не ранее трех месяцев со дня их официального опубликования.

Контроль импортной деятельности предусматривает подтверждение соответствия ввозимых товаров федеральным стандартам и требованиям. Экспортный контроль представляет собой совокупность властных полномочий, осуществляемых государственными органами (органами экспортного контроля) в процессе регулирования внешнеэкономической деятельности, а также при применении мер государственного принуждения. Контроль экспортной деятельности затрагивает незначительную номенклатуру товаров и услуг. Сфера импортного контроля значительно шире.

Принципы осуществления экспортного контроля. Проведению экспортного контроля присущи следующие правовые принципы.

 Принцип легитимности. Предназначением экспортного контроля является правовая регламентация деятельности юридических лиц. Меры экспортного контроля могут ограничивать некоторые конституционные права и свободы граждан (например, право на свободу осуществления экономической деятельности, предусмотренное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Таким образом, меры государственного принуждения и иные меры экспортного контроля, сопряженные с ограничением гражданской и административной дееспособности лица, могут быть применены только в случаях, установленных законодательством об экспортном контроле^[1211]. Легитимная деятельность органов экспортного контроля означает осуществление соответствующими должностными лицами правомерных действий, определенных законодательством Российской Федерации об экспортном контроле.

 Принцип плюрализма. Мероприятия экспортного контроля проводятся уполномоченными государственными органами, к которым относятся федеральные органы исполнительной власти, органы валютного контроля, таможенные и иные правоохранительные органы, а также Банк России^[1212]. Органы экспортного контроля не образуют единой системы государственных органов. Координация их деятельности отнесена к ведению Правительства РФ.

 Принцип компетентности. Мероприятия экспортного контроля проводятся уполномоченными государственными органами в соответствии с их функциями и полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации. В указанной сфере действуют лицензирующие органы (применительно к лицензированию валютных операций — Банк России), органы валютного контроля, таможенные и иные правоохранительные органы. Поскольку меры экспортного контроля представляют собой взаимообусловленные управленческие действия различных органов исполнительной власти и Банка России, в указанной сфере применяется таможенное законодательство (при осуществлении таможенного контроля, идентификации контролируемых товаров и технологий), законодательство о валютном контроле (в случае валютного контроля за осуществлением внешнеэкономических операций).

Методы публичной регламентации

Методы государственного регулирования в сфере экспортно-импортной деятельности включают в себя установление органами исполнительной власти разрешительного порядка осуществления внешнеэкономических операций. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России), выступая в качестве органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере экспортного контроля внешней торговли, выдает свидетельства о государственной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность, подлежащую экспортному контролю^[1213]. К ее компетенции и компетенции других органов экспортного контроля отнесены выдача российским юридическим лицам разрешений на осуществление внешнеэкономической деятельности, а также проведение контроля за установленным порядком их осуществления^[1214].

Таким образом, государственное регулирование внешнеэкономической деятельности включает в себя ее санкционирование (лицензирование, установление разрешительного порядка) и проведение государственного контроля. К уполномоченным органам государственного регулирования относятся органы экспортного, валютного контроля, а также таможенные и иные правоохранительные органы.

Органы экспортного контроля вправе осуществлять также принудительную деятельность к нарушителям законодательства. Меры властного принуждения всегда обусловлены фактом выявленного правонарушения. В отличие от принудительных действий меры государственного регулирования применяются к добросовестным лицам^[1215].

Публичная ответственность за нарушения законодательства
об экспортном контроле

К нарушениям законодательства об экспортном контроле относятся несоблюдение установленного разрешительного порядка, а также неисполнение (ненадлежащее исполнение) лицом информационных, учетных и иных обязанностей, установленных законодательством РФ об экспортном контроле (например, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц уполномоченных государственных органов, осуществляющих контрольные функции)^[1216].

Меры государственного принуждения включают в себя административные санкции, а также меры юридической ответственности (гражданско-правовой, дисциплинарной административной ответственности и иные). Особенность административных санкций состоит в бессудном порядке их назначения и применения. Должностные лица органа экспортного контроля квалифицируют факт противоправного деяния и выполняют меры властного принуждения, т.е. осуществляют все процессуальные действия — от установления факта правонарушения до исполнения санкции. Специфика мер экспортного контроля заключается в расширенных юрисдикционных полномочиях государственных органов, осуществляемых на административной (бессудной) основе: органы валютного контроля, таможенные и иные правоохранительные органы не наделены такими обширными властными полномочиями при осуществлении обязанностей по контролю и надзору за деятельностью субъектов частного права при исполнении ими цивилистических сделок, а также в других случаях, установленных гражданским законодательством.

Отличие мер юридической ответственности, применяемых к нарушителям законодательства об экспортном контроле, от административных санкций заключается в процессуальных особенностях их назначения и исполнения. Административные и уголовные наказания назначаются по решению (приговору) суда, их применение обусловлено спецификой исполнительного производства, установленного соответствующим процессуальным законодательством. Административные санкции и меры юридической ответственности представляют собой соподчиненные действия органов экспортного контроля. Назначению и исполнению административного, уголовного или цивилистического наказания предшествуют превентивные правоохранительные действия уполномоченного государственного органа, применяющего административные санкции. Вместе с тем рассматриваемые меры административного принуждения являются и взаимообусловленными действиями: легитимной предпосылкой назначения юридического наказания выступает неисполнение (ненадлежащее исполнение) действий, установленных решением (предписанием) уполномоченного органа, применившего административные санкции.

В зависимости от общественно опасных последствий деяния нарушение законодательства об экспортном контроле квалифицируется в качестве административного проступка (ст. 14.20 КоАП РФ) или преступления (ст. 189 УК РФ). Должностные лица ФСТЭК России как юрисдикционного органа рассматривают дела о нарушениях законодательства об экспортном контроле. Они также вправе составлять протоколы о нарушениях законодательства об экспортном контроле (ч. 1 и 2 ст. 14.20 КоАП РФ); назначать административное расследование по делу об указанном административном правонарушении, в том числе назначать экспертизу (в случае, если данный административный проступок сопряжен с нарушением валютного законодательства).

При квалификации нарушений законодательства об экспортном контроле следует учитывать следующие правовые критерии, отграничивающие административный проступок от преступления.

1. По субъективной стороне состава правонарушения: административное правонарушение может быть совершено с обеими формами вины (особенно применительно к ч. 2 ст. 14.20 КоАП РФ); преступление, предусмотренное ст. 189 УК РФ, всегда является умышленным противоправным деянием.

2. По объективной стороне состава правонарушения: для административного проступка характерно неисполнение нарушителем публичных обязанностей, установленных законодательством об экспортном контроле. При этом нарушение учетных обязанностей, предусмотренных ст. 23 Федерального закона «Об экспортном контроле», в том числе и совершенное умышленно, всегда квалифицируется как административное правонарушение (ч. 2 ст. 14.20 КоАП РФ). Указанные обязанности прямо или опосредованно обусловлены разрешительным порядком проведения внешнеэкономических операций, подлежащих экспортному контролю (например, идентификация контролируемых товаров и технологий в соответствии с правилами ст. 7, 24 Федерального закона «Об экспортном контроле»).

32.3. Разрешительные полномочия органов экспортного контроля

Содержание публичных разрешительных полномочий

Разрешительные полномочия органов экспортного контроля образуют единую систему, в рамках которой выдаче разрешительного документа предшествует получение соответствующей санкции уполномоченного государственного органа (должностного лица). Применительно к сфере экспортного контроля установлены следующие разрешительные полномочия:

а) государственная аккредитация организаций, осуществляющих деятельность, подлежащую экспортному контролю. Проведение государственной аккредитации отнесено к ведению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере экспортного контроля^[1217];

б) государственная экспертиза внешнеэкономических сделок, которая проводится органами экспортного контроля. Положительный результат проведения государственной экспертизы является необходимым условием для получения заявителем разрешения (искомого разрешительного документа) и (или) лицензии.

Координация деятельности органов экспортного контроля отнесена к компетенции Президента РФ, при этом глава государства фактически определяет полномочия не только органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, но и устанавливает функции федеральных министерств и ведомств, подчиненных Правительству РФ^[1218].

Лицензионные и иные разрешительные
полномочия органов экспортного контроля

Наряду с федеральными министерствами и ведомствами к органам экспортного контроля также относятся:

Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации;

Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами — применительно к продукции военного назначения.