Собственник имущества осуществляет контроль за соблюдением субъектом предпринимательства концессионного соглашения. Специализированный публичный контроль за деятельностью концедента осуществляется финансовыми, налоговыми и иными правоохранительными органами. Властные полномочия контрольных органов обусловлены статусом объекта недвижимости (например, контрольные мероприятия в сфере деятельности объектов транспортной инфраструктуры регламентируются КТМ РФ, КВВТ РФ, ВзК РФ). Предписания Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в данном случае не применяются.
Публичные права и обязанности сторон возникают в момент подписания концессионного соглашения и прекращаются по общим основаниям или в случае расторжения соглашения по инициативе одной из сторон. Прекращение соглашения по общим основаниям обусловлено истечением срока его действия. По соглашению сторон концессионное соглашение может быть прекращено и до истечения указанного срока. Правовой предпосылкой досрочного расторжения соглашения является факт правонарушения, выявленный публичным органом по результатам проведения контроля. К таким нарушениям относятся, в частности, ненадлежащее исполнение концессионером обязательств, обусловленных соглашением или установленных федеральными законами (применительно к объектам транспортной инфраструктуры такие обязательства установлены вышеуказанным кодифицированным законодательством). Факт нарушения может быть выявлен концедентом независимо от контрольных мероприятий (например, при установлении публичным органом нарушения сроков создания или реконструкции объектов недвижимости). Неисполнение субъектом предпринимательства обязательств по предоставлению потребителю транспортных, коммунальных или иных публичных услуг (например, несоблюдение тарифов при оказании таких услуг) квалифицируется в качестве существенного нарушения условий концессионного соглашения и влечет за собой процедуру его досрочного расторжения[986].
Имущественные отношения, обусловленные концессионным соглашением, представляют собой разновидность публичных имущественных отношений, в содержании которых интересы собственника публичного имущества доминируют над правами субъекта предпринимательства. Имущественные полномочия публичных органов и субъектов предпринимательства в сфере владения, пользования недвижимостью в соответствии с концессионными соглашениями регламентируются административным законодательством, а в случаях, им не предусмотренных, — предписаниями ГК РФ[987]. Для концессионных соглашений характерно неравенство сторон. При этом исполнение концессионером имущественных обязательств (в том числе инвестиционных) обусловлено обременениями его прав и установлением его дополнительных обязанностей перед публичным органом. Таким образом, ограничение коммерческих прав субъекта предпринимательства является следствием его административной зависимости от решений собственника государственного (муниципального) имущества или органа публичного контроля.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определение лицензирования.
2. Приведите примеры отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию.
3. Перечислите принципы лицензирования.
4. Назовите правовые режимы лицензирования.
5. Охарактеризуйте стадии лицензирования.
6. Укажите полномочия федеральных органов лицензионного контроля.
7. Приведите предпосылки публичной контрактации.
8. Каков порядок заключения государственного контракта для публичных нужд?
9. Какие требования могут устанавливать технические регламенты?
10. Каково общее содержание концессионного соглашения?
Раздел III
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Введение к Особенной части
Особенная часть курса административного права рассматривает компетенцию и организационно-правовые формы деятельности федеральных министерств и ведомств в отраслях и сферах управления. Этот раздел учебного курса раскрывает особенности государственного управления в сферах промышленности (хозяйственной деятельности), социального и культурного строительства, административно-политической деятельности и межотраслевого регулирования.
Источниковедческую базу Особенной части курса составляют в основном подзаконные акты: положения о федеральных министерствах и ведомствах — указы Президента и постановления Правительства РФ. Правовое положение отдельных федеральных органов исполнительной власти, прежде всего в сфере административно-политической деятельности, определяется и в федеральных законах («Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О внешней разведке» и др.), однако положения о федеральных министерствах и ведомствах по-прежнему остаются преобладающей разновидностью источника права. Статус любого федерального органа исполнительной власти должен быть определен специальным положением. Структурные элементы положений во многом идентичны. Методика и юридическая техника их составления совпадают. В положениях определяются функции и полномочия органа исполнительной власти и организационные формы деятельности: права и обязанности его руководителя (федерального министра, руководителя (директора) федеральной службы и федерального агентства), статус коллегии, советов и других совещательных органов. Совокупность вышеуказанных элементов — функций, полномочий и организационно-правовых форм деятельности — составляет компетенцию министерства (ведомства).
Министерство (ведомство) in corpore, т.е. в целом, — это совокупность государственных служащих центрального аппарата, территориальных органов, иных публичных органов, учреждений и организаций, входящих в его систему. Таким образом, неверно отождествлять федеральное министерство (ведомство) с одним из элементов системы, например с центральным аппаратом. Любой федеральный орган исполнительной власти, создавая территориальные органы в субъектах РФ, действует на всей территории Российской Федерации. Тем самым наличие у федерального министерства (ведомства) системы подчиненных органов, организаций, учреждений является его неотъемлемым атрибутом.
Положения о федеральных министерствах (ведомствах) предусматривают различные методы управленческого воздействия, основанные на сочетании коллегиальности и единоначалия. Коллегиальность означает принятие руководителем министерства (ведомства) управленческого решения после предварительного обсуждения на основе консенсуса. Лица, входящие в состав коллегии, могут обладать статусом высших должностных лиц соответствующего органа исполнительной власти (члены коллегии ех officio), однако это условие не является обязательным. Как правило, в коллегиальном обсуждении принимают участие и другие лица — ученые, представители общественных объединений, субъекты частного права. Коллегия, создаваемая в центральных аппаратах некоторых министерств (ведомств) для предварительного обсуждения проектов важнейших правовых актов, представляет собой лишь одну из организационно-правовых форм коллективного обсуждения проектов основополагающих решений органа исполнительной власти. В министерствах (ведомствах) кроме коллегий создаются координационные (межведомственные комиссии или организационные комитеты) и совещательные органы (например, научно-технические советы). Что касается Правительства РФ, то помимо собственно заседаний Правительства созываются и заседания членов его Президиума.
Принятие управленческого решения на основе консенсуса является желаемым условием коллегиального обсуждения, однако его наличие отнюдь не обязательно. Руководители министерств (ведомств), по должности являющиеся руководителями коллегий, координационных и совещательных органов, вправе отклонить проект решения, даже если он был поддержан большинством или всеми членами коллегии. В этом случае министр или руководитель ведомства принимает решение на основе единоначалия, руководствуясь предоставленными ему властными полномочиями высшего должностного лица в системе данного федерального органа исполнительной власти. Таким образом, коллегиальность доминирует в процессе обсуждения того или иного решения органа исполнительной власти, тогда как единоначалие является преобладающей формой его осуществления.
Глава 23. Управление в сфере антимонопольной деятельности
В результате изучения данной главы учащийся должен:
иметь представление о содержании и предназначении антимонопольной деятельности;
уметь оперировать статутными актами об антимонопольных органах;
овладеть аналитическими навыками и уметь отграничивать противоправную монопольную деятельность от легитимной естественно-монополистической деятельности.
23.1. Правовые предпосылки управления
Государственное управление в сфере антимонопольной деятельности осуществляется посредством, во-первых, ограничения и пресечения монополистической деятельности (недобросовестной конкуренции); во-вторых, обеспечения государственного контроля за деятельностью субъектов естественной монополии. Таким образом, государственное управление в сфере антимонопольной деятельности отнесено к ведению специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, к которым соответственно относятся антимонопольные органы и органы по регулированию деятельности субъектов естественной монополии. В единую систему антимонопольных органов входит Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и подчиненные ей территориальные органы (территориальные управления).
Как известно, конкуренция — это состязательная деятельность субъектов предпринимательства с целью извлечения прибыли. Недобросовестная конкуренция представляет собой противоправные, виновные действия (бездействие) субъектов предпринимательства, целью которых является приобретение преимуществ в сфере коммерческой деятельности. В качестве недобросовестной конкуренции рассматриваются следующие виды противоправных действий (бездействия):
распространение заведомо ложных или искаженных сведений, способных причинить имущественный ущерб или моральный вред субъекту предпринимательства;
введение потребителей в заблуждение относительно потребительских свойств и качества товара (например, товар не соответствует виду, модели или иным заранее обусловленным участниками договора купли-продажи признакам)[988];
незаконное получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации, в том числе служебной или коммерческой тайны.
Недобросовестная конкуренция является противоправным деянием независимо от последствий незаконного действия (бездействия), т.е. независимо от причинения нарушителем вреда. Пострадавшим от недобросовестной конкуренции выступает субъект предпринимательства, которому нарушителем причинен имущественный ущерб или моральный вред.
Монополистическая деятельность представляет собой деяние, посягающее на охраняемые законом права участника рыночных отношений — конкурента; она выражается в противоправных действиях (бездействии) нарушителя, направленных на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Предназначением монополистической деятельности является устранение конкурента из сферы рыночных отношений, создание препятствий в коммерческой деятельности, осуществление иных деяний, ограничивающих права конкурента или предусматривающих наделение конкурента дополнительными обязанностями.
Государственное управление в форме ограничения монополистической деятельности заключается в установлении обязанностей субъектов предпринимательства. Информационные обязанности субъектов предпринимательства, установленные антимонопольным законодательством, предусматривают предоставление ФАС России (ее территориальному органу) документированной информации, в том числе и сведений, составляющих коммерческую тайну[989], а в некоторых случаях также и сведений, составляющих государственную тайну (данные обязанности установлены для организаций, осуществляющих деятельность, связанную с использованием указанных сведений).
Для государственного управления в форме пресечения монополистической деятельности характерно применение методов властного принуждения к нарушителям антимонопольного законодательства[990]. В случае пресечения монополистической деятельности к нарушителям применяются следующие меры властного принуждения (административные санкции):
принудительное разделение субъекта предпринимательства, совершившего два или более нарушения антимонопольного законодательства;
административные наказания, установленные ч. 2.1—2.6 ст. 19.5 КоАП РФ.
Таким образом, к нарушителям антимонопольного законодательства применяются административные (бессудные) санкции в виде принудительного разделения организации-нарушителя и административные наказания, применяемые судом (судьей).
23.2. Организационная структура управления
К публичным субъектам монополистической деятельности относятся федеральные министерства, ведомства, их территориальные органы, а также исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.
К частноправовым субъектам монополистической деятельности относятся субъекты предпринимательства — коммерческие либо некоммерческие организации, осуществляющие деятельность по извлечению прибыли.
ФАС России относится к федеральным органам исполнительной власти, находящимся в непосредственном подчинении Правительства РФ. В компетенцию Службы входят полномочия, отнесенные к ведению министерств и федеральных агентств. ФАС России принимает нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования к субъектам частного и публичного права. К таким актам относятся правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства; правила, определяющие доминирующее положение коммерческой организации в рыночных условиях. Таким образом, применительно к полномочиям в сфере нормативно-правового регулирования ФАС России осуществляет министерскую деятельность. Наряду с ФАС России такими правами наделены только ведомства, непосредственно подчиненные Президенту и Правительству РФ. В отличие от них федеральные службы, входящие в систему министерства, осуществляют правоприменительные функции и не принимают нормативных правовых актов[991].
К индивидуальным правовым актам, принимаемым ФАС России в процессе осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, относятся заключения, определения и предписания. Предписания этого органа принимаются по факту выявленного нарушения и обязательны для исполнения лицом, которому они адресованы, в том числе министерством, федеральной службой, федеральным агентством, органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальным органом. ФАС России принимает и другие правовые акты, в частности приказы и постановления, однако такие акты, в отличие от указанных выше, могут содержать нормативные предписания, адресованные подчиненным субъектам (к нормативным правовым актам относятся приказы ФАС России об утверждении положений о структурных подразделениях центрального аппарата — управлениях и отделах). Проекты нормативных правовых актов министерства, ведомства, иной публичной организации, устанавливающих льготы или преимущества субъекту предпринимательства (некоммерческой организации), подлежат обязательному согласованию с ФАС России.
Служба оказывает публичные услуги, в частности консультирует организации и физических лиц по проблемам применения антимонопольного законодательства; принимает устные и письменные обращения граждан. ФАС России оказывает правовые и иные публичные услуги бесплатно. Служба осуществляет административно-юрисдикционную деятельность, в частности определяет порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 ст. 23.48 КоАП РФ. Таким образом, в компетенцию ФАС России входят полномочия, отнесенные к ведению не только министерств, но и (применительно к деятельности по оказанию публичных услуг) федеральных агентств.
23.3. Публичная регламентация деятельности субъектов естественной монополии
Одним из направлений антимонопольной политики является государственное регулирование деятельности субъектов естественной монополии. Под естественной монополией понимается особое состояние товарного рынка, в условиях которого исключается конкуренция товаропроизводителей. Введение правового режима естественной монополии означает доминирующую роль коммерческих организаций, действующих в соответствующих сферах промышленного производства. Правовой режим естественной монополии распространяется на виды промышленной деятельности (например, транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам) и публичные услуги, определенные правилами ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях».
Введение государственной монополии и естественной монополии всегда обусловлено публичными потребностями. Вместе с тем следует учитывать различия правовых режимов монополистической деятельности.
1. Введение естественной монополии исключает конкуренцию. Правовой режим государственной монополии в некоторых случаях поощряет и содействует состязательности коммерческих организаций[992].
2. Правовой режим естественной монополии предусматривает установление публичных обязанностей для коммерческих организаций. Правовой режим государственной монополии распространяется на всю отрасль или сферу деятельности и устанавливает обязанности всех организаций, действующих в их пределах.
3. Правовые режимы естественной монополии и государственной монополии предусматривают различные методы административной и экономической регламентации[993].
Правовой режим естественной монополии предусматривает применение следующих методов публичного регулирования: а) ценовое регулирование, т.е. установление цен (тарифов) или установление их предельного уровня; б) определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. В последнем случае коммерческая организация обязана заключить соответствующий гражданско-правовой договор, несмотря на последствия, которые это может повлечь для предпринимательской деятельности.
Правовой режим естественной монополии предусматривает санкционирование сделок, совершенных коммерческой организацией — субъектом естественной монополии. Инициирует процедуру санкционирования соответствующая организация, которая представляет в надлежащий орган исполнительной власти ходатайство о даче согласия на совершение сделки[994].
Полномочия по установлению цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественной монополии отнесены к ведению Федеральной службы по тарифам (ФСТ России), также подведомственной Правительству РФ. Проблемы ценообразования решаются на заседаниях правления ФСТ России — коллегиального органа, в состав которого входят его руководитель (председатель правления), заместители руководителя, представители Минэкономразвития, Минрегиона, Минэнерго, Минтранса, Минкомсвязи и ФАС России. Члены правления назначаются Правительством РФ. Решения, принятые правлением, утверждаются нормативным правовым актом ФСТ России и обязательны для исполнения субъектами естественных монополий. В случае выявления нарушений законодательства о естественных монополиях ФСТ России принимает индивидуальные правовые акты — представления, обязательные для исполнения физическим и юридическим лицом-нарушителем.
Применительно к инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий отдельные полномочия отнесены к ведению Минэнерго России.
Если это обусловлено политико-правовыми потребностями, статус естественной монополии может быть изменен или прекращен, причем в последнем случае устанавливается состязательность субъектов предпринимательства, соответствующая механизму рыночной конъюнктуры. Таким образом, одной из целей публичного регулирования является противодействие экономически оправданному переходу из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка, в том числе и с применением к нарушителю мер властного принуждения. Например, мероприятия, предусматривающие демонополизацию, проводятся на рынке железнодорожного транспорта[995].
К органам государственного регулирования деятельности естественных монополий относятся ФАС России и ФСТ России. Предписания, выносимые этими ведомствами, обязательны для исполнения коммерческой организацией — субъектом естественной монополии. Предписания выносятся по факту нарушения законодательства о естественных монополиях и устанавливают имущественные обязанности нарушителя, в том числе и административные санкции, предусматривающие перечисление в федеральный бюджет прибыли, полученной при осуществлении незаконной сделки[996]. Таким образом, ФАС России и ФСТ России вправе применять административные санкции в части правонарушений, установленных Федеральным законом «О естественных монополиях», независимо от привлечения нарушителя к административной ответственности, определенной ч. 3 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания органа регулирования естественных монополий и ч. 1 и 2 ст. 19.8 КоАП РФ, согласно которой квалифицируется деяние в виде непредставления ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в антимонопольный орган; орган регулирования естественных монополий.
Предписания относятся к индивидуальным правовым актам, устанавливающим обязанности не только естественных монополий, но и публичных субъектов — федеральных органов исполнительной власти и муниципальных органов. Предписания устанавливают различные обязанности нарушителей. К обязанностям субъектов частного права относятся в основном имущественные требования, предусматривающие расторжение договора, заключенного с нарушением антимонопольного законодательства, или требования о внесении изменений в такой договор[997]. Если субъект естественной монополии уклоняется от заключения договора с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию, предписания ФАС России (ее территориального органа) устанавливают обязанность заключить такой договор[998]. Регламентация договорных отношений в указанных случаях означает публичное вмешательство в установленные соответствующим договором имущественные обязательства: субъект естественной монополии принуждается к осуществлению работ (оказанию услуг), обусловленных общегосударственными потребностями, а не коммерческим интересом.
Предписания, адресованные публичной организации (министерству, ведомству, муниципальному органу), устанавливают требования об отмене или изменении правовых актов (в том числе и актов индивидуального применения), принятых в нарушение Федерального закона «О естественных монополиях», т.е. в данном случае предписанием устанавливаются публичные неимущественные обязанности нарушителя[999].
Если нарушитель не оспаривает предписания, он обязан исполнить его в установленный срок. Обжалование предписания приостанавливает его исполнение. Таким образом, предписание прекращает противоправные действия только в случае, если публичное требование исполняется нарушителем добровольно. Если этого не происходит, иск о понуждении нарушителя исполнить указанное требование рассматривается судом.
Наряду с предписаниями ФАС России и ее территориальные органы принимают решения о предоставлении субъектом естественной монополии, органом исполнительной власти или муниципальным органом информации, необходимой для обеспечения полномочий указанных органов. Информационные отношения, возникающие в рассматриваемой сфере, предусматривают взаимные права и обязанности публичного органа и субъекта естественной монополии. Предоставление сведений (информации) обусловлено контрольными полномочиями:
субъект естественной монополии обязан предоставлять госоргану сведения о сделках, определенных п. 2 ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях»;
орган исполнительной власти, муниципальный орган обязан предоставлять сведения об осуществлении демонополизации либо иную необходимую информацию (например, сведения о разработке правовых актов, прямо или косвенно воздействующих на имущественный статус субъекта естественной монополии; указанная информация предоставляется на стадии согласования таких актов)[1000].
Виды представляемых сведений обусловлены информационными потребностями ФАС России (ее территориального органа). Это может быть как документированная информация (отчеты, справки и иные документы), так и устные сведения, причем аккумуляция и аналитическая обработка информации должны исключать несанкционированный доступ к сведениям, относимым к коммерческой и иной охраняемой законом тайне (противоправное распространение такой информации квалифицируется по ст. 13.14 КоАП РФ).
К публичным информационным обязанностям относятся меры, обеспечивающие защиту информации, а также распространение информации в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О естественных монополиях». В частности, обязательному обнародованию в СМИ подлежат решения о введении, изменении или прекращении мер государственного регулирования, а также решения о применении санкций к нарушителю[1001].
Особенностью сферы естественной монополии является введение мер государственного регулирования применительно к соответствующей коммерческой организации, т.е. обусловленных конкретным экономическим отношением. В соответствии с этим установление регулируемых цен (тарифов) или применение ФАС России иных мер регламентации должно быть экономически обоснованным; введению таких мер предшествуют независимая экспертиза или иные аналитические мероприятия, организуемые ФАС России (ее территориальным органом)[1002].
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Приведите акты федерального законодательства, регламентирующие правоотношения в сфере антимонопольной деятельности.
2. Расскажите о мерах государственного управления в сфере защиты конкуренции.
3. Опишите права и обязанности Федеральной антимонопольной службы.
4. Дайте определение конкуренции.
5. Какие виды противоправных действий (бездействия) рассматриваются в качестве недобросовестной конкуренции?
6. Сформулируйте дефиницию монополистической деятельности.
7. Перечислите условия доминирующего положения хозяйствующего субъекта.
8. Приведите примеры публичных услуг, оказываемых Федеральной антимонопольной службой.
9. Каковы различия правовых режимов монополистической деятельности?
10. Какие федеральные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление деятельностью естественных монополий?
Глава 24. Методы осуществления государственной экономической политики
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать о публичном предназначении осуществления экономической политики;
уметь анализировать статутные акты о Минэкономразвития России и подчиненных ему публичных органах;
уяснить межотраслевую специфику публичного управления в рассматриваемой сфере.
24.1. Организационная структура управления в сферах экономического развития
Формы и методы осуществления экономической политики обусловлены предназначением государства и зависят от различных политико-правовых факторов. Основополагающие принципы государственной экономической политики определены Конституцией. В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ст. 74 Конституции РФ органы государственной власти призваны обеспечить надлежащие правовые предпосылки для осуществления законной экономической деятельности на всей территории Российской Федерации.
В реализации государственной экономической политики участвуют различные органы исполнительной власти, однако основные полномочия в этой сфере отнесены к ведению Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России).
В сфере аналитического обеспечения министерство разрабатывает долгосрочные и краткосрочные прогнозы социально-экономического развития, определяет тенденции развития отраслей промышленности, культуры и социального сектора.
В сфере публичной регламентации министерство осуществляет нормативно-правовое регулирование.
В сфере системного управления Минэкономразвития России обеспечивает руководство:
Федеральной службой по аккредитации (Росаккредитация);
Федеральной службой государственной статистики (Росстат);
Федеральным агентством по государственным резервам (Росрезерв);
Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр);
Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество).
К ведению Росимущества отнесены полномочия по управлению федеральным имуществом, а также функции по реализации имущества, обращенного в собственность государства[1003]. Росимущество осуществляет функции управления публичным имуществом, переданным федеральным государственным унитарным предприятиям, самостоятельно или по согласованию с федеральным ведомством, в системе которого находится такое имущество. Сделки, совершенные унитарным предприятием, подлежат санкционированию федеральным агентством или федеральной службой, в подчинении которой находится такое предприятие, и последующему согласованию с Росимуществом.
Деятельность ведомств системы Минэкономразвития России по оказанию публичных услуг ограничена предоставлением бесплатных консультационных услуг: Росимущество и Росрезерв оказывают консультационную помощь физическим и юридическим лицам, рассматривают обращения граждан. Министерство и подчиненные ему ведомства осуществляют полномочия в сфере публичной контрактации (проводят конкурсы и заключают контракты на выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд).
