Учету подлежат не только имущественные объекты. В редких случаях процедуры публичного учета применяются в отношении нематериальной субстанции, например имущественных обязательств[878].
Важнейшее цивилистическое предназначение учетных процедур — легитимизация имущественных правомочий: органы исполнительной власти, муниципальные и иные публичные органы и организации вправе осуществлять возложенные на них правомочия распоряжения публичным имуществом только после завершения установленных учетных процедур. Внесение записи в соответствующий реестр государственного, муниципального имущества не только подтверждает правомерность имущественного статуса правообладателя, но и наделяет его новым правомочием совершения сделок с публичным объектом недвижимости или с движимым имуществом[879]. Таким образом, закрепление за органом, организацией государственного, муниципального имущества по праву хозяйственного ведения, оперативного управления или в соответствии с иным вещным правом не влечет за собой правовых последствий, связанных с управлением имуществом; цивилистические последствия всегда обусловлены завершением административных учетных процедур.
Государственный орган и находящиеся в его ведении публичные коммерческие организации, бюджетные или автономные учреждения наделяются гражданской правоспособностью только после завершения публичных обязанностей, обусловленных государственной регистрацией, лицензированием и учетом соответствующего имущественного объекта. Регистрационные, лицензионные и иные процедуры публичного санкционирования предшествуют осуществлению учетных обязанностей. Административная правоспособность органа, организации, учреждения доминирует в его статусе, т.е. изначально правообладатель вступает в административные отношения с публичным органом для получения разрешительного документа (свидетельства о государственной регистрации, лицензии, разрешения на осуществление хозяйственной деятельности) и завершает их исполнением учетных обязанностей.
Возникновению административной правоспособности всегда предшествует наделение публичного органа, организации гражданской правоспособностью. Возникновение, изменение и прекращение имущественных прав, обязанностей по распоряжению объектом публичного имущества обусловлены властными полномочиями органа исполнительной власти, распорядительного муниципального органа. Имущественные отношения в этих случаях регулируются административным предписанием лицензирующего, регистрационного, учетного органов, определяющим содержание соответствующей публичной процедуры — лицензионного контроля, учетных и иных процедур. Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением публичным имуществом, определяются административным законодательством; ГК РФ и иное федеральное законодательство применяются только в случаях, предусмотренных публичным предписанием. Таким образом, исполнение правообладателем учетных обязанностей является необходимой предпосылкой наделения его имущественными правомочиями.
Стадии осуществления учетных процедур
Экспертная стадия
Начальная стадия мероприятий по учету федерального имущества включает в себя предоставление правообладателем документированной информации в орган управления федеральным имуществом и проведение ее юридической экспертизы Росимуществом или его территориальным органом (учетными органами). Правообладатель — публичный и непубличный орган, учреждение или организация, которому федеральное имущество принадлежит на соответствующем вещном праве, — обязан предоставлять документированную информацию в соответствующий учетный орган. К ведению учетного органа отнесено проведение экспертизы такой информации, т.е. проверки правильности ее представления и достоверности указанных в ней сведений. Если по результатам проведения экспертизы будут установлены подлинность документов, их соответствие установленным требованиям, учетный орган вносит соответствующую запись в реестр федерального имущества. В случаях представления информации с нарушением установленных правил учетный орган принимает решение:
1) о приостановлении процедуры учета (применительно к недостоверным или неполным сведениям) и об истребовании у правообладателя дополнительных сведений;
2) об отказе в проведении учетных мероприятий, если будет установлено, что имущество не находится в собственности Российской Федерации.
Принятие учетным органом соответствующего решения подтверждается индивидуальным правовым актом, высылаемым правообладателю.
На экспертной стадии учетный орган и правообладатель наделены взаимными информационными правами и обязанностями, обусловленными проведением учета. Ординарные информационные обязанности перед учетным органом возложены на правообладателя, но не только на него. В зависимости от существа информационных отношений в них могут принимать участие и факультативные субъекты — органы исполнительной власти, правоохранительные и иные публичные органы (в том числе органы местного самоуправления), применительно к которым установлены обязанности по предоставлению в Росимущество или его территориальный орган запрошенной ими документированной информации. Такой запрос может быть адресован не только непосредственно в орган исполнительной власти, но и любому подчиненному ему юридическому лицу — территориальному органу, унитарному предприятию, автономному, бюджетному учреждению, созданному на основе государственного или муниципального имущества, а на федеральном уровне — также и подведомственным министерствам государственным корпорациям[880].
Информационное обеспечение деятельности учетного органа регламентируется различными нормативными правовыми актами: постановлениями Правительства РФ, актами органов исполнительной власти (в том числе субъектов РФ), а также муниципальных органов. Особое значение в системе нормативных правовых актов, устанавливающих информационные обязанности публичных органов, имеют соглашения, заключаемые такими органами с Росимуществом и его территориальными подразделениями[881].
Таким образом, в информационных отношениях, обусловленных учетом государственного и муниципального имущества, всегда участвуют ординарные субъекты, к которым относятся органы по управлению имуществом, создаваемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; органы, учреждения, организации, которым государственное (муниципальное) имущество принадлежит на соответствующем вещном праве, а также факультативные субъекты — государственные, муниципальные органы и подчиненные им организации. Предназначением таких органов, в отличие от правообладателей и учетных органов, является информационное обеспечение полномочий по учету имущества, отнесенных к ведению Росимущества, его территориального органа, органов по управлению имуществом субъектов РФ и муниципальным имуществом. Факультативные участники не принимают непосредственного участия в учетных отношениях, однако всегда оказывают косвенное влияние на существо и содержание таких отношений, поскольку Росимущество и его территориальный орган принимают решения о внесении соответствующей записи в реестр федерального имущества на основе запрашиваемой у публичных органов документированной информации. Эта информация необходима в целях проведения экспертизы документов, аналитической обработки сведений, содержащихся в реестрах федерального имущества[882].
Приостановление учетных мероприятий на экспертной стадии
В случае приостановления учетных мероприятий Росимущество (его территориальный орган) запрашивает дополнительную документированную информацию, в том числе:
1) официальную информацию, содержащуюся в реестрах и регистрах федеральных органов исполнительной власти;
2) информацию, находящуюся в ведении государственных (муниципальных) унитарных предприятий и публичных некоммерческих учреждений (бюджетных и автономных учреждений), а также информацию об объектах недвижимости, переданных в собственность государственных корпораций в качестве имущественного взноса Российской Федерации;
3) информацию, находящуюся в ведении правоохранительных органов, — в случае если его учетный орган установит факт представления заведомо недостоверных сведений об объектах федерального имущества.
Официальная информация из реестров (регистров) в указанных случаях представляется при учете федерального имущества следующими ведомствами:
Федеральной налоговой службой — в части информации Единого государственного реестра юридических лиц;
Федеральной службой государственной статистики — в части информации Статистического регистра хозяйствующих субъектов;
Федеральной службой по интеллектуальной собственности — применительно к информации Государственного реестра изобретений РФ, Государственного реестра полезных моделей РФ, Государственного реестра промышленных образцов РФ, Государственного реестра товарных знаков и знаков обслуживания РФ и Государственного реестра наименований мест происхождения товаров РФ;
Минкультуры России — применительно к информации Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Необходимость в использовании учетным органом официальной информации может быть обусловлена аналитической обработкой сведений реестра федерального имущества (например, внесением в него дополнений и изменений). Информационные отношения на этой стадии приостанавливаются в случае обжалования правообладателем решения, принятого учетным органом. Правообладатель вправе избрать административную процедуру обжалования, в соответствии с которой жалоба представляется в Росимущество или его территориальный орган, или судебную процедуру — при обжаловании решения учетного органа в арбитражном суде[883]. Возбуждение административной или судебной процедуры обжалования влечет за собой приостановление информационных отношений на срок до вступления в силу решения, принятого по результатам рассмотрения жалобы.
Стадия аналитической обработки информации
К учетным мероприятиям на стадии аналитической обработки информации относятся действия, связанные с использованием сведений, внесенных в реестр федерального имущества. Такие действия включают в себя процедуры: а) внесения корректив в сведения реестра в случае изменения статуса объекта федерального имущества, например, при утрате вещного права на такой объект; б) предоставления информации из реестра. На стадии аналитической обработки используются сведения государственных реестров (регистров), а также информация, представленная публичными учреждениями и организациями, находящимися в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти. Информация, внесенная в реестр федерального имущества, предоставляется:
публичным субъектам, в том числе федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах;
юридическим лицам частного права;
правообладателям;
физическим лицам.
В указанных случаях информация предоставляется при оказании Росимуществом и его территориальными органами публичных информационных услуг. Информация из реестра федерального имущества предоставляется бесплатно публичным субъектам и субъектам частного права (применительно к последним только один раз в год). Безусловное предоставление информации из реестра федерального имущества предусмотрено только по запросам федеральных органов государственной власти, а также Генеральной прокуратуры и Счетной палаты РФ. Остальным публичным субъектам информация предоставляется не более одного раза в год и только в отношении принадлежащего им федерального имущества. Отказ в предоставлении информации по запросу юридических и физических лиц частного права и правообладателей допускается только при отсутствии документов об оплате услуги (в случае запроса о предоставлении информации более одного раза в год) и документов, подтверждающих статус получателя информации. Последним в этих случаях направляется мотивированные решение об отказе в предоставлении информации.
Стадия обжалования
Стадия обжалования решения учетного органа относится к факультативным стадиям. Жалоба может быть принесена на решение учетного органа об отказе в исполнении установленных процедур. К ним относятся: а) вынесение учетным органом решения о приостановлении процедуры учета или об отказе в ее осуществлении; б) нарушение учетным органом сроков осуществления публичных процедур; в) вынесение учетным органом решения об отказе в предоставлении информации из реестра федерального имущества. Таким образом, обжаловано может быть как действие учетного органа, подтвержденное вынесенным им решением, так и бездействие учетного органа, нарушающего сроки исполнения публичных процедур.
Специальные процедуры учета публичного имущества
Содержание специальных процедур учета
В содержании административных процедур учета публичного имущества необходимо отличать процедуры аккумуляции и аналитической обработки документированной информации, полученной от правообладателей (т.е. собственно учетные процедуры), от информационных процедур, связанных с предоставлением информации в учетный орган.
Собственно учетные процедуры применительно к государственному или муниципальному имуществу, находящемуся у правообладателя на законных основаниях, отнесены к ведению органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, исполнительно-распорядительных муниципальных органов.
Специальные учетные процедуры предусмотрены в отношении имущества, обращенного в собственность государства в результате совершения правонарушения; к такого рода имуществу относятся конфискованные вещи, а также изъятое имущество. Специальные учетные процедуры применяются также в отношении вещей, нахождение которых в обороте не допускается (см. абз. 1 п. 2 ст. 129 ГК РФ); в этом случае осуществление любого из правомочий собственника (владения, пользования или распоряжения) является правонарушением, и вещь изымается в государственную собственность. В зависимости от существа правонарушения конфискация может быть применена не только к движимому имуществу (например, ценным бумагам, денежным средствам в отечественной или зарубежной валюте), но и к недвижимым вещам — морскому судну и летательному средству. Конфискованные в этих случаях вещи следует отличать от реквизированного имущества, изъятого у правомерного собственника в публичных целях и при возникновении обстоятельств непреодолимой силы, в том числе в чрезвычайных ситуациях.
Изъятию подлежит недвижимое имущество, используемое не по целевому назначению или с нарушениями законодательства; к таким объектам недвижимости относятся, в частности, земельные участки (ст. 284—285 ГК РФ) и водные объекты (см. ст. 60—61 ВдК РФ). Статус изъятого имущества следует отличать от правового положения бесхозяйственно содержимого имущества — данный правовой режим установлен применительно к культурным ценностям; выкупленное в этих случаях имущество также может быть обращено в публичную собственность (например, в случае продажи такого имущества с публичных торгов музейному учреждению)[884].
Специальные процедуры учета установлены и применительно к движимому бесхозяйному имуществу. В отличие от рассмотренных выше случаев статус такого имущества, как правило, не обусловлен фактом нарушения правовых режимов владения, пользования и распоряжения. По общему правилу бесхозяйной признается вещь, не имеющая собственника, или вещь, собственник которой неизвестен. Правовой режим бесхозяйной вещи распространяется на клад: при обнаружении в нем вещей, относящихся к памятникам истории и культуры, клад подлежит передаче в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ в зависимости от правового положения земельного участка, на котором он был обнаружен. За исключением вышеуказанных случаев клад подлежит передаче в муниципальную (государственную) собственность, если он был обнаружен на территории муниципальных (государственных) земель или был сокрыт в иных объектах публичного имущества, расположенных на таких землях[885].
Конфискованное движимое бесхозяйное имущество обращается в федеральную собственность и подлежит передаче Росимуществу (его территориальному органу) для осуществления учета и последующих административных процедур, за исключением имущества, изъятого из оборота (оно передается уполномоченным правоохранительным органам), и движимого имущества, представляющего культурную ценность и передаваемого в ведение Минкультуры России. Указанные публичные органы ответственны за проведение учета такого имущества.
Движимое имущество, обращенное в собственность государства, выраженное в деньгах и публичных ценных бумагах, либо имеющее соответствующий денежный эквивалент, передается для учета и осуществления последующих публичных процедур в Минфин России. К такому имуществу относятся государственные ценные бумаги, денежные средства на банковских счетах и в банковских вкладах, денежные знаки (банкноты и монеты Банка России), а также драгоценные металлы и драгоценные камни. Имущество, выраженное в непубличных ценных бумагах, передается Росимуществу или его территориальному органу.
В отношении рассмотренного выше имущества применяются специальные учетные процедуры, установленные Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»[886]. Это процедуры сбора, регистрации и аналитической обработки документированной информации. В отличие от ординарных учетных процедур, в данном случае предусмотрено ведение специальных регистров, осуществление инвентаризации имущества и иные специальные учетные мероприятия, установленные федеральным законодательством о бухгалтерском учете[887]. Таким образом, применительно к специальным учетным процедурам установлены особые правила правовой регламентации, включающие в себя:
1) законодательство РФ о бухгалтерском учете — Федеральный закон «О бухгалтерском учете», другие федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Единые правовые и методологические основы организации и ведения бухгалтерского учета установлены Федеральным законом «О бухгалтерском учете»; в редких случаях наряду с ним действуют другие федеральные законы (например, ТмК РФ, в соответствии с которым ФТС России осуществляет правовую регламентацию на ведомственном уровне[888]);
2) ведомственные нормативные правовые акты, принимаемые Минфином России и другими федеральными органами исполнительной власти (например, ФТС России устанавливает особые правила ведения учета, предназначенные только для таможенных целей);
3) ведомственные акты индивидуального применения — методические указания, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.
В отношении ведомственной правовой регламентации доминирующее значение имеют нормативные правовые акты и акты индивидуального применения, принимаемые Минфином России[889].
Ответственность за нарушение специальных
процедур учета
К отличительным особенностям специальных учетных процедур относятся и особые меры административной ответственности, применяемые к должностным лицам публичных органов.
Ненадлежащее использование должностными лицами публичных органов информации, регистров бухгалтерского учета и внутренней отчетности, повлекшее ее разглашение, квалифицируется по ст. 13.14 КоАП РФ. Информация регистров и отчетности содержит сведения, относимые к коммерческой тайне. Должностные лица учетных органов обязаны обеспечить надлежащий правовой режим защиты такой информации и осведомляются о правовых последствиях его нарушения. Деяние, предусмотренное ст. 13.14 КоАП РФ, устанавливается при наличии признаков вины в форме неосторожности. Умышленное разглашение информации, относимой к коммерческой тайне, влечет за собой применение мер уголовной ответственности.
Грубое нарушение должностным лицом учетного органа правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности квалифицируется по ст. 15.11 КоАП РФ. Правила ведения бухгалтерского учета установлены не только рассмотренным выше законодательством, но и ведомственными нормативными правовыми актами. Технико-юридические критерии учета, установленные актами индивидуального применения (методическими указаниями и иными), не относятся к таким правилам; их нарушение влечет за собой применение мер дисциплинарной ответственности. Ведомственные нормативные правовые акты, относимые к рассматриваемым правилам, включают в себя положения (стандарты), планы счетов бухгалтерского учета и инструкции по их применению[890].
Нарушение должностным лицом учетного органа правил представления бухгалтерской отчетности, установленных ст. 13, 15 Федерального закона «О бухгалтерском учете», инструкциями Минфина и иными ведомственными нормативными правовыми актами, также квалифицируется по ст. 15.11 КоАП РФ. К таким нарушениям относятся:
несоблюдение форм ведения отчетности, а также порядка их заполнения, установленных инструкциями Минфина;
непредставление бухгалтерской отчетности органам государственной статистики[891];
нарушение учетным органом сроков представления отчетности в вышестоящий орган исполнительной власти[892].
Меры административной ответственности, установленные ст. 15.11 КоАП РФ, применяются также к руководителю учетного органа, при нарушении им:
а) порядка хранения учетных документов, к которым относятся первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета и бухгалтерская отчетность. Порядок хранения такой документированной информации определяется правилами организации государственного архивного дела[893];
б) минимальных сроков хранения учетных документов, установленных п. 1 и 2 ст. 17 Федерального закона «О бухгалтерском учете».
Таким образом, специальные учетные процедуры отличаются от ординарных процедур учета:
1) по статусу учетных органов, к которым относятся Минфин России, Минкультуры России, Росимущество, правоохранительные органы (в части учета имущества, изъятого из оборота). В отличие от ординарных учетных процедур, осуществляемых главным образом Росимуществом и его территориальными органами, основные полномочия в сфере специального учета отнесены к ведению Минфина России;
2) источникам правовой регламентации, к которым относятся законодательство о бухгалтерском учете и ведомственные нормативные правовые акты;
3) статусу мер административной ответственности, установленных применительно к данному правонарушению (ст. 15.11 КоАП РФ). В части ординарных процедур учета применение санкций ad hoc не предусмотрено.
Учетные обязанности
Содержание учетных обязанностей
Учетные обязанности различаются в зависимости от статуса правообладателя — юридического лица, которому имущество принадлежит на соответствующем вещном праве. К правообладателям относятся органы исполнительной власти, иные публичные органы, наделенные специальными полномочиями контроля и надзора, — Банк России, Счетная палата РФ, органы, наделенные полномочиями по контролю за использованием средств соответствующих бюджетов в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Правомочиями правообладателя наделены органы законодательной и судебной власти субъектов РФ, а также представительные органы муниципалитетов. Публичные органы-правообладатели наделены ограниченными имущественными правами: недвижимость, а также движимые вещи закреплены за ними на праве оперативного управления.
Помимо публичных органов отдельные имущественные правомочия по распоряжению государственным и муниципальным имуществом предоставлены публичным некоммерческим организациям — государственным корпорациям, автономным учреждениям, а также государственным или муниципальным учреждениям, финансируемым за счет средств соответствующих бюджетов (бюджетным учреждениям).
Содержание имущественных прав и обязанностей государственных корпораций определяется федеральным законом об учреждении соответствующей корпорации; правовое регулирование деятельности государственных корпораций осуществляется только федеральными законами. Гражданское законодательство не устанавливает унифицированные требования в части владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, обязательные для всех государственных корпораций; содержание имущественных правомочий устанавливается специальным федеральным законом применительно к каждой из них. Средства федерального бюджета, внесенные в уставной капитал корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации, переходят в ее собственность. Наряду с денежными средствами в этом качестве используются ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности, а также объекты недвижимости, в том числе находящиеся в ведении федеральных учреждений[894]. Законодательством предусмотрено наделение некоторых корпораций правами по распоряжению публичными финансами. Например, государственная корпорация «Банк развития» участвует в операциях по обслуживанию и погашению государственных кредитов и займов, предоставленных Российской Федерацией иностранным государствам и иностранными государствами — Российской Федерации[895]. Таким образом, имущественный статус государственных корпораций обусловлен их правомочиями собственника имущества, переданного им Российской Федерацией при формировании уставного капитала и на последующих этапах деятельности корпорации, а также правомочиями по распоряжению публичным имуществом (например, публичными финансами).
В отличие от государственных корпораций имущественные правомочия автономных и бюджетных учреждений существенно ограничены. Объекты недвижимости и движимое имущество, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, закрепляются за учреждением на праве оперативного управления; учреждение вправе распоряжаться таким имуществом только по согласованию с учредителем или с санкции наблюдательного совета. Автономные и бюджетные учреждения вправе распоряжаться только непубличным имуществом — движимыми вещами и недвижимостью, приобретенным в собственность по соответствующему возмездному договору, за счет средств прибыли, полученной учреждением при осуществлении предпринимательской деятельности, либо за счет частных пожертвований[896].
Публичные коммерческие организации — унитарные предприятия, наделенные правом собственности на закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество, либо правом оперативного управления таким имуществом (казенное предприятие), обладают ограниченными имущественными правомочиями. В особенности это касается казенных предприятий, имущество которых может быть изъято собственником. Основанием для прекращения имущественного правомочия в этих случаях может быть правонарушение (например, нецелевое использование недвижимости или движимых вещей, переданных в ведение казенного предприятия), либо управленческие решения учредителя, изымающего имущество в публичных целях у добросовестного предприятия[897].
Правовая регламентация исполнения публичных учетных обязанностей
Обязанности государственных, муниципальных органов и организаций установлены федеральными законами и подзаконными актами. Исполнение учетных обязанностей, как и любых других публичных обязанностей, влечет за собой дополнительные имущественные затраты правообладателя, связанные с исполнением административных процедур по представлению документированной информации в учетный орган. До исполнения учетных обязанностей в полном объеме публичный орган (организация) не вправе осуществлять сделки с имуществом, тем самым правообладатель лишается возможности использовать полезные свойства недвижимости или движимого имущества до завершения установленных административных процедур, обусловленных проведением учета, и несет прямые или косвенные убытки. Установление учетных обязанностей влечет за собой ограничение прав органа (организации) на осуществление экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и других конституционных прав, реализация которых сопряжена с исполнением субъектом хозяйствования вышеуказанных обязанностей. Таким образом, обязанности по учету публичного имущества могут быть установлены только в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В соответствии с цивилистическим законодательством учетные обязанности отождествляются с регистрационными обязанностями, при этом учет имущества рассматривается как разновидность специальной регистрации (п. 2 ст. 131 ГК РФ)[898].
В зависимости от содержания имущественного правомочия учетные обязанности исполняются в соответствии с ГК РФ либо законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете. Это предусмотрено, в частности, при учете имущества, обращенного в собственность государства. Исполнение учетных и иных административных процедур в сфере владения, пользования и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом основано на властном подчинении правообладателя публичному учетному органу; последний вправе отказать в осуществлении учета, приостановить учетные отношения или истребовать у правообладателя дополнительную документированную информацию. Таким образом, учетные обязанности осуществляются в соответствии с публичным законодательством, а в случаях, им прямо предусмотренных, регламентируются ГК РФ и другим гражданским законодательством (см. п. 3 ст. 2 ГК РФ).
Нормативно-правовое регулирование учета публичного имущества на федеральном уровне отнесено к ведению Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. К компетенции Правительства РФ отнесено определение властных полномочий по учету, осуществляемых федеральным министерством, ведомством и иным публичным органом. Применительно к последним особую значимость имеют учетные полномочия Росимущества, осуществляемые им самостоятельно, по согласованию или при непосредственном участии с другими федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ определяет содержание учетного полномочия или устанавливает осуществление публичным органом отдельных административных процедур, связанных с проведением учета (такие процедуры, как правило, предусматривают предоставление учетному органу документированной информации).
