Россотрудничество — Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству
Росстат — Федеральная служба государственной статистики
Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Ростехрегулирование — Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
Ространсинспекция — Российская транспортная инспекция
Ространснадзор — Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Роструд — Федеральная служба по труду и занятости
Ростуризм — Федеральное агентство по туризму
Росфинмониторинг, ФСФМ — Федеральная служба по финансовому мониторингу
Росфиннадзор — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации
Спецсвязь России — Служба специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации
Спецстрой России — Федеральное агентство специального строительства
ФАС России — Федеральная антимонопольная служба
ФМБА России — Федеральное медико-биологическое агентство
ФМС России — Федеральная миграционная служба
ФНС России — Федеральная налоговая служба
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ФСВТС России — Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний
ФСИС — Федеральная служба по интеллектуальной собственности
ФСКН России — Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
ФСО России — Федеральная служба охраны Российской Федерации
ФССП России — Федеральная служба судебных приставов
ФСт России — Федеральная служба по тарифам
ФСтЭК России — Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
ФСФР России — Федеральная служба по финансовым рынкам
ФТС России — Федеральная таможенная служба
ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
3. Прочие сокращения
ВМФ — Военно-морской флот
ЗАГС — орган записи актов гражданского состояния
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование
ПВО — противовоздушная оборона
РФ — Российская Федерация
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
утв. — утвержденный (-ые)
абз. — абзац (-ы)
гл. — глава (-ы)
п. — пункт (-ы)
подп. — подпункт (-ы)
разд. — раздел (-ы)
ст. — статья (-и)
ч. — часть (-и)
Раздел I
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Предназначение административного права
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать о предназначении административного права в сфере публичного управления;
уметь оперировать такими понятиями, как «функции и принципы административного права», «субъекты административно-правовых отношений»;
владеть основными теоретическими постулатами административного права.
1.1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
Общепринятым подходом к изучению любого из учебных курсов является уяснение его предмета и методов исследования. Предмет науки административного права отождествляется с понятием «государственное управление», организационно-правовыми формами, воплощенными в деятельности министерств и ведомств. В зависимости от целей управленческого воздействия различают публичное (государственное) и социальное управление.
Для публичного управления характерны следующие особенности:
а) наличие подзаконной основы, цели и задачи публичного управления установлены федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами Президента РФ, федерального Правительства, федеральных органов исполнительной власти, а также нормативными правовыми актами муниципальных органов;
б) реализация управленческих функций специально уполномоченными публичными органами, обеспечивающими общегосударственные потребности в сферах обороны, государственной и общественной безопасности, экономики, промышленности, социальной политики и культуры;
в) исполнение законов, подзаконных актов и обеспечение конт-
роля за их реализацией; осуществление властных полномочий, в том числе с применением мер морального воздействия или физического принуждения в отношении нарушителей, лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, а также добросовестных лиц.
Сфера публичного управления включает в себя государственное и муниципальное управление. Государственное управление представляет собой властную деятельность по осуществлению полномочий органов исполнительной власти и специальных публичных органов. Государственное управление обеспечивает публичные потребности в сферах обороны, безопасности, социальной политики и культуры. В отличие от государственного управления муниципальное управление предназначено исключительно для обеспечения местных нужд городских, сельских поселений и иных муниципальных образований (см. ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).
Важнейшей задачей публичного управления является обеспечение не только вышеуказанных общегосударственных или муниципальных потребностей, его основное предназначение в условиях социального государства — в создании надлежащего механизма защиты частноправовых интересов граждан и корпоративных образований.
Органы публичного управления действуют от имени Российской Федерации и осуществляют полномочия, отнесенные к предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). К органам публичного управления относятся:
федеральные органы исполнительной власти (система федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органы исполнительной власти субъектов РФ;
специальные публичные органы, наделенные особыми распорядительными полномочиями в сферах контроля, надзора, правоохранительной деятельности (Банк России, Счетная палата, Следственный комитет РФ) и иными публичными функциями. Специальные публичные органы не входят в систему органов исполнительной власти;
муниципальные органы (местная администрация, специальные контрольные органы, например ревизионные комиссии).
Публичные органы не только исполняют законы и подзаконные акты, но и проверяют их исполнение. Таким образом, к их ведению отнесены не только правореализующие, но и контрольные функции.
Непосредственное, или директивное (от нем. direkt — прямой, непосредственный), государственное управление заключается в действиях должностных лиц, уполномоченных осуществлять властные действия по отношению к гражданам и организациям, в том числе применять к ним и принудительные меры воздействия. Директивное управление обеспечивается сотрудниками публичного органа (например, должностными лицами налоговых, таможенных, иных правоохранительных органов, сотрудниками органов государственного контроля).
Косвенное, или релятивное (от нем. relativ — относительный), государственное управление осуществляется посредством вынесения правового акта, обязывающего граждан или организации исполнить указанные в нем требования. Акты публичного органа, устанавливающие дополнительные обязанности лица, действующие впредь до их отмены (рассчитанные на длительное применение акта), относятся к нормативным правовым актам. Нормативные правовые акты публичного органа деперсонифицированы, т.е. не предназначены для установления прав, обязанностей конкретного физического или юридического лица; действие таких актов всегда распространяется на не подчиненных публичному органу субъектов. Правовые акты публичного органа, устанавливающие властные требования, адресованные конкретному лицу, относятся к правоприменительным актам (ненормативным актам или актам индивидуального применения).
Участниками социального управления всегда являются физические лица. Деятельность участников социального управления регулируется не только нормами права, но и общепринятыми правилами поведения. Взаимоотношения в трудовых коллективах и иные социальные отношения строятся на основе субординации: например, сотрудники той либо иной организации обязаны исполнять требования их непосредственного руководителя. Субъекты социального управления вступают в общественные отношения для удовлетворения частноправовых интересов. Таким образом, основное отличие социальных и публичных управленческих отношений состоит в целях управленческого воздействия, при этом социальное управление не предназначено для обеспечения общегосударственных потребностей. Участниками социальных управленческих отношений могут быть должностные лица коммерческих и иных негосударственных организаций (например, их руководители и иные лица, наделенные распорядительными правами), однако в отличие от публичных должностных лиц они не обладают властными полномочиями и не могут устанавливать общеобязательные правила.
Государство создает специализированные органы, которые от его имени и на основе возложенных на эти органы властных полномочий регламентируют общественные отношения в сферах публичного и частного права. Наличие таких органов — важнейший атрибут любого государства. Исполнительная власть представляет собой единую иерархически соподчиненную систему государственных органов Российской Федерации, органов субъектов РФ, наделенных правоприменительными, контрольными и иными публичными функциями. Административное право — это отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере исполнительной власти (административно-правовые или административные (публичные) отношения). Возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений обусловлено исполнительно-распорядительной деятельностью органов публичного управления. Властная деятельность органов публичного управления представляет собой разновидность административного принуждения: один из ее участников осуществляет свои обязанности независимо от согласия других участников, в том числе и в случае применения к ним мер морального или физического воздействия.
Выделяют следующие особенности административно-принудительной деятельности:
а) бессудная основа административного принуждения: орган публичного управления, уполномоченное им должностное лицо осуществляют принудительную деятельность самостоятельно, без участия органов судебной власти. Административное принуждение применяется не только к нарушителям и к лицам, подозреваемым в совершении правонарушения, но и к добросовестному лицу;
б) следствием административного (бессудного) принуждения является временное ограничение прав, свобод граждан либо законных правомочий юридического лица (например, приостановление действия лицензии — специального права на осуществление предпринимательской деятельности, применяемое к нарушителю органом исполнительной власти — лицензирующим органом). В некоторых случаях административно-принудительная деятельность влечет за собой бессрочное прекращение правомочий лица (например, административная конфискация, аннулирование лицензии);
в) меры административного принуждения представляют собой правомерные действия органа публичного управления или его должностного лица, осуществляемые по решению вышестоящего органа (лица), в соответствии с его полномочиями (правами и обязанностями), установленными законодательством.
Исполнительно-распорядительная деятельность органов публичного управления заключена в реализации законов, подзаконных актов, обеспечении контроля за реализацией законодательства и представляет собой разновидность властной деятельности. Таким образом, исполнительно-распорядительная деятельность объединяет правореализующую и контрольную функции органа публичного управления. Такой орган представляет собой одного из участников административного отношения. В зависимости от его существа субъектами административного отношения могут быть федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство (органы исполнительной власти), государственные органы, осуществляющие властную, исполнительно-распорядительную деятельность (Банк России, Счетная палата РФ и др.), органы, создаваемые при Правительстве РФ (например, межведомственные комиссии), государственные органы (учреждения), создаваемые при министерствах (ведомствах), органы исполнительной власти субъекта Федерации, а также исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Таким образом, к органам публичного управления относятся не только государственные органы, входящие в структуру органов исполнительной власти[1], но и другие публичные органы, наделенные специальными распорядительными полномочиями. Такие органы и их должностные лица инициируют административные отношения непосредственно или во всяком случае являются их доминирующим участником.
Административные отношения различаются как по содержанию, так и по субъектному составу (статусу их участников). Субъекты административного отношения наделены различными правами и обязанностями. Полномочия (права и обязанности) органа публичного управления доминируют: другой участник (участники) отношения обязан исполнить адресованное ему законное требование. Правомерность (легитимность, законность) требования обусловлена содержанием прав, обязанностей органа публичного управления, в то же время последний обязан исполнить правомерное требование другого участника: стороны административного отношения в этих случаях не находятся в организационной соподчиненности (указанные административные отношения возникают в процессе административного или судебного обжалования действий и решений административного органа). В административном отношении принимает участие субъект частного права (гражданин, индивидуальный предприниматель, юридическое лицо, осуществляющие коммерческую деятельность); к такого рода отношениям относятся лицензионные, регистрационные и иные разрешительные отношения, возникающие в процессе публичного санкционирования легитимной частноправовой деятельности физического лица или корпоративного образования.
В зависимости от статуса адресата управленческого воздействия административные отношения подразделяются на две основные группы: субординационные и внешние. Для субординационных административных отношений характерно зависимое положение их участников (иерархическая соподчиненность); такие отношения возникают в системе федерального министерства, федеральной службы, федерального агентства или в системе иного публичного органа. Участниками внешних (внешнесистемных) административных отношений являются юридические лица, входящие в системы несоподчиненных публичных органов. Например, противодействие особо опасным правонарушениям (терроризму, бандитизму и др.) невозможно без взаимодействия различных правоохранительных органов (ФСБ, МВД, ФСО России, прокуратуры и др.).
1.2. Функции и принципы административного права
Под принципами (от лат. principium — начало, основа) административного права понимаются основополагающие идеи, обосновывающие предназначение этой правовой отрасли. Конституция РФ закрепляет принципы деятельности исполнительной власти, важнейшими из которых являются принципы народовластия; единства системы исполнительной власти; федерализма. В этом смысле принципы тесно связаны с функциями (лат. functio — значение, назначение) в филологическом истолковании этих терминов.
Принцип народовластия означает подотчетность и подконтрольность исполнительной власти, формируемых ею органов и их должностных лиц народу — носителю суверенитета Российской Федерации.
Подотчетность может быть непосредственной и опосредованной. Директивная (непосредственная) подотчетность означает обязанность органа государственной власти (должностного лица) осуществить действие, установленное федеральным законом, например, представить достоверную информацию об исполнении поручения. Так, непосредственная подотчетность Правительства РФ Государственной Думе проявляется в бюджетной сфере: Правительство является госорганом, ответственным за разработку федерального бюджета, и отчитывается о его исполнении (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Осуществляя право законодательной инициативы, Правительство РФ ответственно за финансовые обязательства государства и обязано представить Государственной Думе отчет об исполнении федеральных законов в части расходования бюджетных средств (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). При косвенном (опосредованном, релятивном) воздействии на исполнительную власть представительный орган народовластия санкционирует деятельность соответствующего публичного органа, например, участвует в его формировании, назначении его высших должностных лиц, либо выражает недоверие соответствующему органу. Так, согласно п. «а» и «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ.
Подконтрольность исполнительной власти представительным органам проявляется в области финансово-бюджетной деятельности. Например, обе палаты Федерального Собрания участвуют в формировании Счетной палаты РФ — постоянно действующего органа финансового контроля (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все публичные органы[2].
Одной из форм народовластия является участие граждан в деятельности министерств, ведомств и иных исполнительно-распорядительных органов. Представители общественных объединений, деловых кругов, ученые, иные лица входят в состав коллегий министерств, ведомств, экспертных (научно-технических) советов. Указанные коллегиальные органы обсуждают проекты важнейших нормативных правовых актов соответствующего министерства, ведомства.
Принцип единства системы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Таким образом, принцип единства федеральной исполнительной власти означает прежде всего подчинение нижестоящего органа решениям вышестоящего. Вместе с тем Конституция РФ ограничивает пределы единства исполнительной власти федеральными полномочиями и предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Из этого прежде всего следует, что органы исполнительной власти субъектов РФ, в компетенцию которых не входят функции и полномочия указанных двух групп, не являются элементом единой системы исполнительной власти. Субъекты РФ вправе создавать неподотчетные федеральному центру органы исполнительной власти, действующие в сферах коммунального хозяйства, экологии, социального и культурного развития, информатики.
Юридическим выражением единства системы исполнительной власти является конституционный статус территориальных органов федеральной исполнительной власти. В силу ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Конституция не предусматривает необходимость согласования с государственными органами субъектов РФ в процессе создания названных территориальных органов. В компетенцию федеральных органов исполнительной власти и подчиненных им территориальных органов входят все важнейшие полномочия хозяйственной, административно-политической деятельности, социального и культурного строительства. Федеральные органы призваны обеспечивать единство исполнительной власти в отраслях и сферах управления. Территориальные органы находятся в единоначальном подчинении вышестоящего федерального органа, в систему которого они входят. Таким образом, единство системы исполнительной власти на федеральном уровне означает обязательность решений федерального Правительства для правительств и иных органов исполнительной власти субъектов РФ. На отраслевом и межотраслевом уровнях единство исполнительной власти обеспечивается в системах министерств и ведомств РФ.
В содержании принципа федерализма Конституция РФ выделяет следующие основные элементы (ч. 3 ст. 5):
1) единство системы государственной власти. Согласно п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 77 Конституции к ведению Российской Федерации отнесено установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ;
2) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными органами[3].
Федеративные основы российской государственности призваны поддерживать и конституционный принцип равноправия всех субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ). Однако реализация этого принципа сопряжена с объективными трудностями. Различия в статусе субъектов РФ подтверждаются: а) дифференциацией их социального и экономического развития; б) численностью населения; в) различиями сырьевых и продовольственных ресурсов.
К субъективным критериям, подтверждающим фактическую дифференциацию правового положения субъектов РФ, следует отнести различия культурного развития и национального самосознания народов России. В соответствии с Конституцией РФ народы и народности, ведущие кочевой образ жизни, и граждане урбанизированных регионов должны обладать равными правами, однако их национальный уклад жизни препятствует фактическому достижению такого равноправия. Конституция закрепляет и объективные юридические критерии, свидетельствующие о различиях правового положения республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В силу ст. 5 Конституции РФ правовое положение государства в составе Федерации закреплено только для республик — субъектов РФ. Очевидно, что едва ли можно говорить о равноправии государств с другими субъектами Федерации, не обладающими этим статусом. Таким образом, Российская Федерация представляет собой федеративное государство, объединившее 21 государство и 62 субъекта РФ, не наделенных государственно-правовыми правомочиями[4].
Договорные отношения федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ нельзя рассматривать как равноправные: эти взаимоотношения возникают внутри единой системы исполнительной власти, что предопределяет объективные различия в объеме полномочий на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Именно этот аспект взаимоотношений закреплен в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.
Функции планирования и координации. Значимую роль в осуществлении исполнительной власти играют планирование и координация. Планирование — это основанное на аналитических исследованиях определение целей, задач, пропорций, возможных количественных и качественных показателей функционирования отраслей и сфер управления. Координация — это согласованное взаимодействие органов исполнительной власти, подведомственных им территориальных органов публичных учреждений и организаций. Функции планирования и координации не утратили своего значения и в период построения в России основ рыночной экономики. По существу, именно в этих функциях воплощается регулирующее воздействие государства в сфере частноправовых отношений.
1.3. Субъекты административных отношений
Участники (субъекты) административных отношений различаются на основе следующих публичных атрибутов:
а) по организационно-правовым признакам выделяются индивидуальные и корпоративные участники;
б) на основе признаков целеполагания выделяются публичные участники, созданные для обеспечения общегосударственных, социально приоритетных потребностей, и частноправовые участники, предназначенные для удовлетворения имущественных интересов либо нематериальных потребностей. Публичные и
частноправовые субъекты действуют индивидуально или на корпоративной основе;
в) по предназначению деятельности различаются субъекты предпринимательства — индивидуальные предприниматели и корпоративные образования, действующие в собственных коммерческих целях, и субъекты некоммерческой, социально-приоритетной деятельности. К корпоративным некоммерческим участникам административных отношений относятся прежде всего общественные объединения, созданные для удовлетворения нематериальных потребностей их участников или действующие в социально-приоритетных, общественно значимых целях.
Под индивидуальными некоммерческими субъектами административных отношений понимаются физические лица.
Субъекты предпринимательства вступают в административные отношения в момент их учреждения и наделения правами легитимного участника коммерческой деятельности, при проведении публичных контроля и надзора, при осуществлении иных публичных правомочий. Субъекты коммерческой деятельности являются участниками административных отношений, обусловленных исполнением публичных обязанностей в сферах контроля, правоохранительной деятельности, фискальных и иных публичных обязанностей.
Субъекты коммерческой деятельности вступают в административные отношения на стадии публичного санкционирования при выдаче лицензий, разрешений, при осуществлении регистрационных, фискальных процедур и исполнении информационных обязанностей перед публичным органом, например при представлении документированной информации. Административно-правовые отношения могут возникать на основе волеизъявления физического лица, например подачи жалобы, заявления, иного ходатайства в публичный орган — в этом случае лицо инициирует возникновение административного отношения. Однако чаще всего административно-правовые отношения инициирует (возбуждает) должностное лицо — физическое лицо, наделенное публичными правомочиями (правами, обязанностями), либо лицо, занимающее руководящие должности в негосударственном органе, организации, учреждении. Действия частноправового и публично-правового должностного лица всегда влекут за собой юридически значимые последствия.
К корпоративным участникам (от позднелат. corporatio — объединение) относятся юридические лица установленной законодательством организационно-правовой формы. Корпоративные субъекты представляют собой особую общность физических лиц: данные физические лица вступают в административно-правовые отношения и участвуют в этих отношениях (осуществляют права и несут обязанности) от имени и по поручению соответствующего органа, организации, учреждения, т.е. являются уполномоченными лицами. Таким образом, данные лица как участники административных отношений всегда защищают корпоративные интересы, в процессе своей деятельности они не реализуют субъективные (личные) права.
К публично-правовым (публичным) участникам административных отношений относятся органы государственной власти и муниципальные органы, организации, учреждения. Указанные органы осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. наделяются административной право- и дееспособностью), а применительно к государственным органам — осуществляют государственную власть[5]. От имени и по поручению указанных органов их полномочия отнесены к ведению государственных (муниципальных) служащих — особой разновидности публичных должностных лиц. Спецификой корпоративных публично-правовых участников является подчиненность одного участника другому. Например, подчиненность территориальных органов соответствующему федеральному министерству (ведомству); в служебной зависимости находятся и государственные служащие указанных органов. Разновидностью публично-правовых участников являются негосударственные органы, организации, такие как общественные объединения (политические партии, религиозные объединения и иные общественные объединения, действующие в сфере публичных отношений). В отличие от государственных органов общественные объединения не осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. Они предназначены для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей их участников и относятся к некоммерческим организациям.
Виды (организационно-правовые формы) частноправовых участников административных отношений устанавливаются гражданским законодательством. К ним относятся коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества и др.), а также некоммерческие организации (в том числе и общественные объединения, деятельность которых регулируется ГК РФ).
В административные отношения вступают российские и зарубежные участники. Административная право-, дееспособность иностранных юридических, физических лиц реализуется главным образом в их взаимоотношениях с исполнительно-распорядительными органами РФ, их права и обязанности определяются федеральными законами (основы их статуса определены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115‑ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Зарубежные индивидуальные и корпоративные участники административных отношений несут ответственность наравне с российскими, если законом или международным договором не предусмотрено иное.
Публичные и частноправовые субъекты административных отношений различаются также по особенностям их учреждения (создания). Учреждение органов исполнительной власти осуществляется вышестоящим публичным органом (должностным лицом), например, виды (организационно-правовые формы) федеральных министерств, ведомств определяются Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ); руководитель соответствующего федерального ведомства по согласованию с Правительством РФ или Президентом РФ определяет вид подчиненного ему территориального органа[6]. Таким образом, вид федерального министерства (ведомства) определяется подзаконным актом — указом Президента РФ, а применительно к территориальному органу — приказом (постановлением) вышестоящего по подчиненности федерального органа исполнительной власти[7].
