Таким образом, проблема разграничения административного и полицейского права, лишь намеченная в работах предшественников, была всесторонне обоснована В. В. Ивановским. В соответствии с его концепцией полицейское право, так же как и право внутреннего управления, представляют собой разделы административно-правовой науки.
Самобытны воззрения ученого на организацию государственной службы, под которой Ивановский понимал деятельность, направленную «на осуществление воли носителя верховной власти по уполномочию последнего»[57]. В содержании государственно-служебных отношений особо выделяется их договорная основа, причем участниками договора могут быть только носитель верховной власти (монарх) и частное лицо. В. В. Ивановский уделил значительное внимание разграничению цивилистических договоров и договоров о государственной службе, последним свойственно неравенство сторон. Договор о государственной службе представляет собой разновидность односторонних договоров. «В нем только одна сторона принимает на себя юридическое обязательство: другая же никаких юридических обязательств на себя не принимает и, по свойству своей природы, принять не может»[58].
Отличается своеобразием и методология научных исследований В. В. Ивановского, основанная на синтезе теоретических и прикладных изысканий. В своей основополагающей работе «Русское государственное право» ученый рассматривает не только институты действующего административного права, но и обосновывает свое видение центрального и местного управления, а также их органов: министерств, губернских установлений, установлений окружного управления и местных установлений окраин (Царства Польского, Кавказа, Сибири и др.). Таким образом, «Русское государственное право» представляет собой попытку объединить учебное пособие и монографическое исследование, отражающее субъективные воззрения автора. Ивановский не ставил перед собой сугубо прагматических целей, его работа исследует развитие действующих административно-правовых институтов в исторической перспективе: каждый из семи выпусков «Русского государственного права» (1895—1898) предваряется анализом теоретических и исторических основ, причем основное внимание уделяется истории становления органов государственного управления. Концепция Ивановского не обосновывает специфики административного права; источники этой науки, так же как и другие публичные институты, рассматриваются как составная часть науки государственного права, при этом административное право воплощает в себе общность публично-правовых исследований в сферах финансового, полицейского права и даже уголовно-правовой науки[59].
В числе первых адептов французской школы административного права был профессор и директор Демидовского юридического лицея в Ярославле Э. Н. Берендтс(1860—1930). В одной из своих основных научных работ — «Опыт системы административного права», адаптированной в процессе многолетней лекционной деятельности в Демидовском юридическом лицее, автор полемизирует с полицеистами прошлого, а также с их творческим вдохновителем, выдающимся немецким полицеистом Робертом фон Молем. Берендтс стал провозвестником нового направления в сфере публично-правового регулирования, знаменующего становление новой отрасли административного права. Анализируя полемику немецких полицеистов и административистов, автор приходит к выводу о постепенном перерождении полицейского права, творчески осмысленного и обоснованного представителями германской административно-правовой науки. «Эта новая школа заменила собрание рецептов полицейской деятельности, преподанных кабинетными учеными для просвещения практических деятелей, учащихся и читающей публики, — строго объективными трудами по догматике административного права, именно права, а не политики управления»[60]. Берендтс анализирует кризис полицеистики конца XIX в. в сферах научной и преподавательской деятельности: «Учебники и системы полицейской науки почти не появляются. Рассуждения о целесообразности... административных мер переданы всецело в руки “политики“»[61]. По мнению ученого, полицейская деятельность представляет собой разновидность внутриполитической деятельности государства.
Берендтсу удалось стать одним из первых теоретиков основных догматов административно-правовой науки XX в. К субъектам административного права ученый относит публично-правовые институты (общины, земства, провинции) и частноправовых участников административно-правовых отношений: корпоративные образования и физических лиц. Характерно, что среди субъектов административного права автор особо выделял участников, именуемых в условиях действующей отечественной цивилистической системы «коммерческими организациями», например акционерные общества. Специфика их статуса, в отличие от других участников общественного отношения, проявляется в дуализме правового регулирования: деятельность акционерных обществ, как в XIX в., так и ныне, регулируется нормами частного и публичного права.
Учение Берендтса базировалось на трех основных постулатах, в основе которых методы императивного воздействия государства:
1) защита публичных интересов — целостности государства и его политической независимости; в осуществлении этих функций участвуют высшие органы государственной власти;
2) охрана правового строя государства, личной и общественной безопасности народонаселения;
3) обеспечение благосостояния народа, «т.е. тех благ вещественных и невещественных, которые способны удовлетворить физические, умственные и нравственные потребности индивида и коллективные потребности союзов лиц»[62].
Таким образом, важнейшим постулатом административно-правовой доктрины Берендтса является приоритет общегосударственных интересов над правами физических лиц. По мнению ученого, именно государство представляет собой высший союз, обладающий принудительной властью в «неограниченном объеме, подчиняющий своему действию поступки всех физических лиц и корпоративных образований»[63]. В соответствии с этой доктриной ученый обосновывает свою оригинальную дефиницию административного права. «Под административным правом мы понимаем: совокупность норм, регулирующих обязательно и принудительно деятельность органов государственной власти, а также общественных групп и частных лиц для осуществления государственных задач и совокупность обусловленных этой деятельностью юридических отношений между государством вообще, его органами, общественными группами и частными лицами»[64]. Берендтса можно считать провозвестником административно-правовой науки и постсоциалистического периода. Берендтс указывал на плюрализм субъектов, наделенных властными полномочиями и соответственно представляющих собой потенциальных участников административных отношений, т.е. публичных органов, наделенных властными полномочиями; вместе с тем он обосновывал наличие частноправовых и публичных участников общественного отношения, различных корпоративных образований, в том числе и общественных объединений[65].
В системе административного права Э. Н. Берендтс выделял два основных элемента: объективный (jus administrationis) и субъективный (jus administrandi)[66]. За исключением терминологических различий, система административного права Берендтса во многом совпадает с действующим подразделением этой науки на Общую и Особенную части. Иными словами, к объективному компоненту Берендтс относил административно-правовую догматику, основные дефиниции науки (прав, обязанностей, правомочий госорганов, корпоративных образований и граждан), к субъективному праву — организационно-правовые формы деятельности и компетенцию госорганов, наделенных полномочиями государственного принуждения.
Оригинальность системы Берендтса проявляется в противопоставлении административно-правовых и гражданско-правовых сервитутов. Эта проблема, рассмотрению которой автор уделил основное внимание в jus administrandi, ныне имеет иное истолкование: административно-правовые сервитуты, в отличие от того, что утверждает Э. Берендтс, далеко не всегда «служат целям государственным и общественным»[67]. Исходя из классического восприятия сервитута как особой разновидности вещного права в античном Риме, подразумевающего и ограничение правомочий собственника, можно утверждать, что цель таких ограничений в существующих политических реалиях заключена в обеспечении частноправовых интересов граждан, но не государства в целом. Применение административных и гражданско-правовых санкций, вследствие которых возникают административно-правовые отношения, имеет своей основной целью защиту интересов физических лиц, а не общегосударственных интересов.
Весьма необычна и структура рассматриваемой работы Берендтса, представляющей собой одновременно и монографию, и учебное пособие. Общетеоретическим концепциям автора уделена лишь незначительная по объему часть научного исследования (примерно 15% объема), в остальном книга посвящена генезису административно-правовой науки от античных времен до конца XIX в. Таким образом, помимо концептуальных особенностей, отражающих незаурядный творческий потенциал и эрудицию автора, монография Берендтса представляет собой незаменимый источник для юриста, занимающегося историей публично-правовых учений. В отличие от В. В. Ивановского, автор исключительное внимание уделил генезису русской административно-правовой науки; аналитическое исследование действующего права явно уступает по своей значимости сравнительно-правовым исследованиям. Своеобразие творческой деятельности Берендтса наглядно проявляется в попытке обобщить предшествующий опыт государственного управления, доказать его общность с действующими административно-правовыми институтами. Так, деятельность системы магистратур античного Рима рассматривается как прообраз современных автору органов управления и должностных лиц. По мнению ученого, при Септимии Севере[68] «создается первое центральное учреждение внутреннего правления, первое... министерство внутренних дел: ”praefectura praetorii“»[69].
Таким образом, обобщающее начало творческого наследия административистов конца XIX в., таких как И. Е. Андреевский[70], В. В. Ивановский, Э. Н. Берендтс, имеет доминирующее значение в развитии науки и дисциплины административного права. В отличие от учебников административного права советского и постсоветского периодов, «вузовская» наука Российской империи на рубеже XIX—XX вв. развивалась на основе индивидуализации творческой деятельности. Лекционные курсы дореволюционного периода отражали не столько общность, незыблемость основ административного права, сколько свидетельствовали о субъективизме различных творческих концепций. Даже в условиях подцензурного творчества русские административисты в полной мере реализовали право свободы преподавательской деятельности. Единых, унифицированных программ курсов административного права, свойственных советской науке, в то время не было. В этот же период выявилась и специализация научной деятельности, в частности, Э. Н. Берендтса и В. В. Ивановского. Берендтс значительное внимание уделил изучению административного права Швеции[71], тогда как лейтмотивом работ Ивановского в конце XIX в. было муниципальное регулирование в отечественном и зарубежном праве[72].
2.3. Советский период развития административно-правовой науки
Весомый вклад в становление науки административного права в переходный период — от русской к советской науке административного права — внесли такие ученые, как И. Н. Ананов и М. Д. Загряцков.
И. Н. Ананов(1897—1960) основное внимание уделил концепции федерализма. Федералистское устройство советской государственности предопределило значимость этого принципа в деятельности органов государственного управления — наркоматов (народные комиссариаты). В соответствии с концепцией федерализма ученый подразделял советский аппарат государственного управления на административный аппарат Союза ССР и союзных республик. К первому относились наркоматы общесоюзной и объединенной групп; республиканские наркоматы подразделялись на объединенные и автономные. К общесоюзным наркоматам относились лишь те, которые не имели одноименных комиссариатов в союзных республиках. Характерно, что к началу 1920-х гг. советский федерализм относил к исключительному ведению Союза ССР не только «силовые» органы исполнительной власти, например Народный комиссариат по военным и морским делам, но и органы управления, действующие в сферах внешней политики (Народный комиссариат иностранных дел — НКИД), внешней торговли, путей сообщения, а также Наркомат почт и телеграфов Союза ССР. Особенность объединенных наркоматов (например, наркоматы финансов, труда и др.) заключалась в их двойном подчинении — общесоюзному центральному органу управления и одноименным республиканским органам[73]. Автономные наркоматы союзных республик функционировали вне сферы федерального советского управления и находились в исключительном подчинении соответствующих республиканских центральных исполнительных комитетов, но не общесоюзных органов.
В чем же особенность методологического подхода И. Н. Ананова? Все работы автора, включая и вышедшую посмертно в 1960 г. монографию «Министерства СССР», чрезмерно политизированы[74]; доктринальные особенности административно-правовой науки объяснялись не созидательными концептуальными построениями, а факторами политико-правового свойства. В работах 1925—1960 гг. ученый обосновывал решающий принцип деятельности советских органов управления, каковым он считал принцип федерализма. Однако вопреки научным построениям и регламентирующим актам, определяющим статус наркоматов, а впоследствии и министерств, в основе деятельности союзных и союзно-республиканских советских министерств и ведомств лежал не федерализм, а политическая доктрина советской государственности, главная роль в которой принадлежала не исполнительно-распорядительным органам любого уровня, а политическому руководству коммунистической партии. Правящая партия фактически совмещала политическое руководство с координацией деятельности исполнительно-распорядительных, законодательных и судебных органов: ни одно основополагающее решение министерств, ведомств, органов законодательной или судебной власти не принималось без одобрения органов партийного руководства различных уровней. Руководители почти всех союзных и союзно-республиканских министерств и ведомств ех officio были членами (кандидатами в члены) Центрального комитета КПСС. Федерализм как основополагающий принцип деятельности исполнительно-распорядительных органов действен в условиях разграничения компетенции исполнительной, законодательной и судебной власти, однако советской государственности фактически этот принцип присущ не был, хотя Конституция СССР 1936 и 1977 г. предусматривала различную компетенцию общесоюзных властных органов.
Безусловная заслуга И. Н. Ананова состоит в том, что он впервые в советской административно-правовой науке проанализировал деятельность исполнительно-распорядительных органов. К недостаткам его исследований, пожалуй, можно отнести их чрезмерную описательность, обычно несвойственную монографическим научным работам, хотя этот принцип в определенной степени допустим в учебной литературе. Например, в своей монографии 1925 г. автор указывает на функции и полномочия наркоматов (гл. IV—VI), а затем дословно приводит тексты положений о них, занимающие 75 страниц. Таким образом, описательный аппарат книги занимает свыше половины ее объема[75].
Другим самобытным советским административистом являлся М. Д. Загряцков(1872—1958), впервые обосновавший концепцию административно-финансового права, в основе которой лежал анализ взаимоотношений финансового законодательства и методов его реализации[76]. В соответствии с доктриной Загряцкова, финансовое законодательство представляло собой свод нормативных актов, регламентирующих источники получения публичных средств, устанавливающих порядок их взаимного распределения и расходования. Понятие «финансовое законодательство» ученый отождествлял с дефиницией бюджетного права. Процесс реализации финансового законодательства, в том числе и деятельности в этой сфере исполнительно-распорядительных органов, и представлял собой предмет финансового управления. «Финансовое законодательство, — писал Загряцков, — предопределяет направление и содержание финансового управления». Ученый не рассматривал управление в сфере финансов в качестве особой разновидности деятельности государственных органов, а обосновывал его своеобразие в административной деятельности. Субъектами административно-финансовой деятельности, по мысли автора, являются государство, представленное его органами и их должностными лицами, корпоративные образования и физические лица, действующие в сферах публичного или частного права. Значительное внимание Загряцков уделил проблеме толкования норм административно-финансового права, представляющих собой совокупность технико-юридических методов. В частности, при толковании непременно должен быть сохранен смысл правовой нормы; неизменным принципом применения правовой нормы является отмена прежнего предписания актом той же юридической силы. Своеобразной была и концепция источников административно-финансового права, среди которых автор указывал, в том числе, на цивилистические отношения, регулируемые административным правом, особо отмечая роль ведомственного регулирования в регламентации обязательственно-правовых финансовых отношений. Кстати, М. Д. Загряцков был первым советским административистом, обосновавшим особый статус ведомственных актов исполнительно-распорядительных органов[77]. Загряцков был приверженцем доктрины, свойственной советской вузовской административно-правовой школе, — приоритету Общей части над институтами Особенной части административного права. К разновидностям финансовых правоотношений, регулируемых на основе императивных предписаний госорганов, т.е. разновидностям административных отношений, ученый относил налоговые правоотношения, применение государственных санкций, совокупность норм, регулирующих деятельность административно-финансовой юстиции, и др. Автор особо отмечал неравноправие сторон финансовых правоотношений, доминанту общегосударственных интересов в сфере публичных имущественных отношений: «В самом построении финансового распоряжения, — к выгоде публичного интереса и к ущербу частного, — категорически отражается признание преобладающего значения за интересами фиска»[78].
Итак, в основе концепции административно-финансового права, изложенной М. Д. Загряцковым, — сочетание регулирующего (нормотворческого) воздействия с мерами государственного принуждения при преобладающем значении последних. Суть его правовой доктрины заключена в осуществлении властных, а при необходимости и карательных функций государства, опосредуемых нормами административно-финансового права[79]. Оригинальная концепция ученого не нашла многочисленных адептов. Несмотря на то что автору удалось свести к минимуму следование традициям примата марксистско-ленинской догматики, его концепция имеет некоторые изъяны. Прежде всего автору не удалось последовательно доказать доминирующее значение административных методов финансовой регламентации; показать преобладающую роль административных норм в процессе возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений — особой разновидности имущественных отношений, основанных на властном подчинении, а стало быть, и разграничить сферы публичного и цивилистического регулирования.
2.4. Развитие административно-правовой науки
в постсоветский период
Анализируя развитие административно-правовой мысли в постсоветский период, уместно вспомнить таких ученых, как С. С. Студеникин, М. И. Еропкин и А. Е. Лунев.
Продолжателем лучших традиций советских административистов был С. С. Студеникин (1905—1957). Его учебник «Советское административное право», вышедший вторым изданием, продолжил и развил традиции этой науки. Автор весьма критически отнесся к положению с преподаванием этого курса в вузах СССР в 1930—1937 гг.[80] Его вклад в административно-правовую системологию был уникален. Последующие советские учебники сохранили основы структурного построения работы Студеникина: деление разделов Особенной части на три основных компонента — управление в области административно-политической деятельности, народного хозяйства и социально-культурной деятельности. Вне этой основополагающей триады рассматривалось управление в области обороны, а также финансов и кредита.
Своеобразным и необычным был вклад в развитие советского административизма М. И. Еропкина(1921—1995). В работе «Управление в области охраны общественного порядка» автор предпринял одну из первых попыток теоретически обосновать дефиницию общественного порядка. В выработанном им понятии он выделял такие элементы общественного порядка, как содержание — система волевых общественных отношений; средства регулирования — совокупность правовых и моральных норм его регламентации. Под целью установления и поддержания общественного порядка Еропкинпонимал обеспечение прав и законных интересов граждан[81]. Концептуальные положения ученого в сфере правоохранительной деятельности были впоследствии использованы в процессе кодификации норм советского административного права.
Весьма плодотворным, самобытным и эрудированным административистом советской школы являлся А. Е. Лунев(1910—1984). Он навсегда останется в анналах советской административно-правовой науки как теоретик кодификации действующих в этой сфере норм, а также исследователь проблем административно-процессуального права[82]. Ученый теоретически обосновал систему и виды административных взысканий, понятие мер административного пресечения, а также отраслевую специфику государственных санкций за административные проступки. Среди видов административных взысканий, впоследствии включенных в ст. 24 КоАП РСФСР[83], А. Е. Лунев теоретически осмыслил и обосновал такие виды санкций, как предупреждение (общественное порицание), штраф, исправительно-трудовые работы и конфискация имущества. Впоследствии все теоретические изыскания ученого нашли практическое применение. Был значительно расширен перечень видов взысканий, а некоторые из теоретических построений А. Е. Лунева подверглись отдельным дополнениям. В частности, предлагаемая ученым административная санкция в виде ссылки и высылки граждан СССР была заменена в КоАП РСФСР административным выдворением за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (см. также ст. 3.10, 32.10 КоАП РФ). Были ограничены и некоторые из предлагаемых ученым видов административных взысканий. Так, конфискация имущества рассматривается ныне действующим правом в качестве конфискации предмета (т.е. не всего имущества правонарушителя, как это предлагал Лунев)[84], вместе с тем в КоАП РФ сохранена сущность конфискации именно так, как ее понимал А. Е. Лунев: она состоит в принудительном и безвозмездном отчуждении в пользу государства объекта, находящегося в собственности правонарушителя.
Ценнейшим в практическом наследии А. Е. Лунева следует считать прагматизм его созидательной деятельности, воплощенный впоследствии не только в законах и подзаконных актах, но и в создании школ академической и вузовской науки административного права, развивающих и обогащающих его творческое наследие[85].
Административное право советского времени основывалось на безотносительности своих догматов, не нуждающихся в творческом развитии. Его основополагающие институты исследовались в академической науке, на них же зиждилась и советская школа преподавания. Учение о субъектах и нормах административного права, методах административного воздействия, формах, методах и, в особенности, сущности управления не пересматривалось десятилетиями и воспроизводилось в доктринально неизменном виде во всех последующих учебниках и научных монографиях. Традиционализм научной мысли, укоренившийся в академической науке и ее вузовском преподавании, негативно сказывался на качестве учебного процесса, что выразилось прежде всего в исключении из учебного курса некоторых ведущих юридических вузов изучения действующих публично-правовых источников. Но академизм научной мысли отнюдь не стоит противопоставлять ее прагматическому осмыслению в общении со студентами и аспирантами. Недостаток внимания, уделяемого в учебных курсах советского и постсоветского периодов исследованию действующих публичных институтов, отрицательно сказался на последующей практической деятельности выпускников вузов, неспособных проявить свои теоретические познания, адаптировать умозрительные построения вузовских ученых к действительности. Схоластизм, присущий советской административно-правовой науке, свойствен и постсоветскому (постсоциалистическому) периоду. Переиздаваемые ежегодно учебники, как правило, базируются на прежних традиционалистских построениях.
Преемственность административно-правовых изысканий советского и постсоветского периодов выражается в чрезмерной схоластичности научных построений; прагматической гносеологии уделяется недостаточно внимания. Исследование действующего права, его теоретическое обоснование подменяется умозрительным истолкованием, в значительной мере свойственным науке советского периода, более того, предпринимаются попытки реформирования преподавательской и связанной с ней научной работы (подготовки аспирантов и докторантов) на основе этих методов.
В качестве составной части науки административного права постсоветского периода особую значимость обретает теоретическое осмысление новых методов воздействия исполнительной власти: публичного корпоративного управления, государственного санкционирования (в том числе разрешительной политики) и государственного протекционизма. Новое теоретическое обоснование должна получить теория субъектов публично-правовых отношений. Традиционалистская теория в крайне лапидарной форме рассматривает статус коммерческих организаций, в том числе акционерных обществ, как участников отношений с министерствами и ведомствами. До сих пор не получили адекватного обоснования новые методы воздействия исполнительной власти на акционерные общества, в частности наличие у должностных лиц так называемого специального права («золотой акции»), предусматривающего особые формы участия исполнительной власти в управлении акционерными обществами, часть акций которых находится в федеральной собственности. Незначительное внимание в традиционалистских работах уделено изучению административно-правового статуса единственной разновидности публичных коммерческих организаций — государственных унитарных предприятий. Вне рамок учебных курсов остались и проблемы исследования публичных правомочий некоммерческих организаций, прежде всего — государственных корпораций и автономных учреждений, а также общественных объединений.
Административно-правовая наука постсоветского периода должна стать наукой, опосредованной опытом развития новой политико-правовой системы: догматизм предшествующих этапов ее развития, не воплощенный в правовых реалиях, едва ли может стать действенным методом ее становления. В научных дискуссиях административистов, в учебной и научной литературе бытует воззрение о незыблемости основополагающих построений науки административного права: учений о «науке управления», «формах и методах административного права». Любая обоснованная гипотеза нуждается в последующем подтверждении, развитии и обогащении научной мысли; именно в гипотетичности научного поиска видится основной метод административного права будущего — науки, созидающей, обосновывающей свою правореализующую значимость, но не догматичной.
Ущербность традиционалистских концепций административно-правовой науки в их пренебрежении зарубежным опытом: многочисленные адепты и приверженцы традиционализма не обладают надлежащими навыками и возможностями для его аналитического исследования. Вместе с тем получают развитие и не всегда обоснованные изоляционистские тенденции, предлагающие изъятие из структур курса традиционно присущих ему разделов Особенной части. Общая часть должна сохранить свою значимость только как свод подтвержденных практикой теоретических построений науки, что, однако, не означает неизменности и общеупотребимости ее научных построений — это едва ли возможно в условиях перманентных политико-правовых преобразований. Тем не менее объективные изъяны традиционализма преодолимы. В науке и преподавательской деятельности приобретает значимость плюрализм взглядов, воззрений и научных школ, вводятся новые общеобязательные и специальные учебные курсы, подготовленные плеядой современных административистов, например профессором А. Н. Козыриным: в основе его научной школы — изучение зарубежного опыта публично-правовой регламентации, его рецепция в отечественной науке и преподавании.
Современная административно-правовая наука находится на этапе переходного периода, этапе диалектического переосмысления устоявшихся воззрений и становления новых научных школ.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определение термина «полиция».
2. В чем заключалось содержание предмета полицейского права?
3. Укажите смежные правовые отрасли науки административного (полицейского) права рубежа XIX—XX вв.
4. Назовите основоположника полицеистики (науки полицейского права).
