Административное
право
Учебник для бакалавров
8-е издание, переработанное и дополненное
Рекомендовано Министерством образования и науки
Российской Федерации в качестве учебника для студентов
высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Юриспруденция», специальностям «Юриспруденция»
и «Правоохранительная деятельность»
москва Юрайт 2012
УДК 34
ББК 67.401я73
А23
Автор:
Агапов Андрей Борисович — доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Рецензенты:
Зеленцов А. Б. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Российского университета дружбы народов;
Селюков А. Д. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Российского государственного торгово-экономического университета.
Агапов, А. Б.
А23 Административное право: учебник для бакалавров / А. Б. Агапов. — 8-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2012. — 874 с. — Cерия: Бакалавр.
ISBN 978-5-9916-1811-3
В учебнике наряду с традиционными темами учебного курса представлен материал, посвященный публичным процедурам (регистрационным процедурам, лицензированию и др.). Значительное внимание уделено публичному статусу некоммерческих организаций (государственных корпораций, государственных компаний, саморегулируемых организаций, бюджетных и автономных учреждений) и других корпоративных участников административно-правовых отношений. Подробно рассмотрены темы государственного управления в сферах экономики, социальной политики, культуры, административно-политической деятельности.
В учебнике освещены не только теоретические, но и прикладные проблемы административного права, поэтому он может быть использован в преподавательской деятельности по курсам учебных дисциплин частноправового цикла.
Раздел настоящего учебника «Административная ответственность» выпущен отдельным изданием (см. Административная ответственность: учебник для вузов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011).
Для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция», а также для аспирантов и преподавателей юридических вузов.
УДК 34
ББК 67.401я73
Информационно-правовая поддержка
предоставлена компанией «Гарант»
© Агапов А. Б., 2009, 2011
© Агапов А. Б., 2012, с изменениями
© ООО «Издательство Юрайт», 2012
ISBN 978-5-9916-1811-3
Оглавление
Предисловие к восьмому изданию................................................................. 21
Принятые сокращения...................................................................................... 24
Раздел I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Предназначение административного права................. 30
1.1. Общественные отношения, регулируемые административным правом 30
1.2. Функции и принципы административного права................... 35
1.3. Субъекты административных отношений.................................. 39
1.4. Административные право- и дееспособность............................. 42
1.5. Корреляция в сфере публичного и цивилистического регулирования 45
Общность и особенности административного и государственного права 45
Публичные имущественные отношения...................................... 48
1.6. Наука административного права.................................................... 53
1.7. Административные нормы................................................................. 54
1.8. Источники административного законодательства.................. 56
Система административного законодательства....................... 56
Атрибутивные свойства административного законодательства 58
Вопросы и задания для самоконтроля........................................................ 60
Глава 2. Становление и развитие отечественной административно-правовой науки 61
2.1. Субъективные и объективные предпосылки генезиса административно-правовой мысли 61
2.2. Имперский период генезиса российской административно-правовой науки 62
2.3. Советский период развития административно-правовой
науки............................................................................................................ 89
2.4. Развитие административно-правовой науки
в постсоветский период.......................................................................... 92
Вопросы и задания для самоконтроля........................................................ 96
Глава 3. Публичный статус физических лиц............................. 98
3.1. Публичные права и обязанности физических лиц.......................... 98
3.2. Публичный статус должностных лиц.............................................. 100
3.3. Публичный статус иностранных физических лиц....................... 103
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 106
Глава 4. Статус публичных юридических лиц......................... 107
4.1. Субъекты корпоративной деятельности......................................... 107
4.2. Политико-правовые, административные и цивилистические правомочия публичного органа 110
4.3. Юрисдикционный статус публичных юридических лиц........... 113
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 114
Глава 5. Публичный статус органов исполнительной власти. 116
5.1. Полномочия Президента Российской Федерации
в сфере исполнительной власти......................................................... 116
Организационные полномочия Президента РФ
в сфере исполнительной власти................................................... 116
Распорядительные полномочия Президента РФ
в сфере исполнительной власти................................................... 117
Коллизионные полномочия Президента РФ
в сфере исполнительной власти................................................... 117
5.2. Публичный статус Правительства Российской Федерации...... 118
5.3. Федеральные органы исполнительной власти.............................. 120
Виды федеральных органов исполнительной власти........... 120
Компетенция федеральных органов исполнительной власти 122
Эксклюзивные функции.............................................................. 122
Унифицированные функции..................................................... 125
Содержание публичных полномочий федеральных министерств, федеральных служб и федеральных
агентств............................................................................................... 125
Система федерального органа исполнительной власти....... 128
Статус территориальных органов федеральных министерств и ведомств 130
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 132
Глава 6. Особые публичные органы......................................... 133
6.1. Статус особых публичных органов.............................................. 133
6.2. Публичный статус Банка России.................................................. 134
Исполнительно-распорядительные полномочия Банка России.... 134
Компетенция Банка России........................................................... 135
Методы публичной регламентации, отнесенные
к ведению Банка России................................................................. 137
6.3. Публичный статус Счетной палаты Российской Федерации... 141
6.4. Публичный статус органов Федеральной инспекции труда..... 146
Публичные права и обязанности органов
Федеральной инспекции труда.................................................... 146
Содержание контрольных полномочий Инспекции............... 148
Административно-юрисдикционные полномочия Инспекции 154
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 155
Глава 7. Административно-правовой статус публичных коммерческих организаций 156
7.1. Организационно-правовые формы публичных коммерческих организаций 156
7.2. Публичный статус унитарного предприятия................................ 157
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 161
Глава 8. Публичные некоммерческие учреждения.................. 163
8.1. Публичные права и обязанности государственных внебюджетных фондов 163
Основы административного статуса ГВФ................................ 163
Императивные полномочия ГВФ................................................. 167
Полномочия ГВФ в сфере публичного
санкционирования........................................................................... 169
Административно-юрисдикционная деятельность ГВФ...... 171
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 173
Глава 9. Публичный статус некоммерческих организаций..... 175
9.1. Публичное предназначение некоммерческих организаций, их виды 175
9.2. Административный статус публичных учреждений................... 178
9.2.1. Публичный статус бюджетных учреждений................ 178
Публичное предназначение деятельности бюджетного учреждения 178
Публичные имущественные правомочия............................ 179
Административные отношения в сфере публичного контроля 180
Деликтные отношения............................................................... 182
9.2.2. Публичный статус автономных учреждений............... 183
Публичные предпосылки создания....................................... 183
Сферы социально приоритетной публичной
деятельности................................................................................ 186
Образовательные учреждения................................................ 189
Правовая регламентация деятельности
некоммерческих организаций................................................. 191
Статутные и локальные акты в системе правовой регламентации автономного учреждения 194
Соотношение публичного и корпоративного управления. Учредители автономных учреждений 199
Корпоративные права и публичные обязанности автономного учреждения 204
Содержание публичных правомочий.................................... 204
Корпоративные правомочия................................................... 207
Регламентация корпоративных имущественных правомочий. Содержание распорядительных и организационных процедур.................................................. 213
Публичные информационные обязанности.......................... 215
Учетные обязанности............................................................... 217
Обязанности публичной регламентации.............................. 218
Административные обязанности.......................................... 219
Бюджетные обязанности........................................................ 219
Содержание публичного контроля и его процедуры....... 220
Корпоративная ответственность некоммерческих учреждений и индивидуальная ответственность их должностных лиц.................................................................. 223
9.2.3. Публичный статус казенных учреждений..................... 227
Основы публичного статуса........................................................ 227
Содержание публичных имущественных правомочий........ 227
Отношения в сфере проведения публичного контроля......... 228
9.3. Публичный статус саморегулируемых организаций.................. 228
Полномочия саморегулируемых организаций
в сферах правовой регламентации.............................................. 228
Корпоративный, публичный и организационный
контроль.............................................................................................. 230
Корпоративная и публичная ответственность........................ 232
Публичные информационные обязанности.............................. 234
9.4. Административный статус публичных корпоративных образований 236
9.4.1. Публичный статус государственных корпораций...... 236
Формы правовой регламентации........................................... 236
Содержание публичных правомочий................................... 238
Корпоративные формы управления...................................... 244
Методы публичной регламентации...................................... 246
Формы публичного контроля.................................................. 248
Публичная ответственность.................................................... 252
Элементы публичного статуса............................................... 257
9.4.2. Публичный статус государственных компаний.......... 259
Основы публичного статуса, публичные имущественные правомочия государственных компаний 259
Публичная регламентация сферы корпоративного управления 261
Публичный контроль и деликтные отношения.................. 261
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 261
Глава 10. Публичный статус акционерных обществ................ 263
10.1. Публичные права и обязанности акционерных обществ........ 263
10.2. Методы публичного воздействия. Статус представителей государства, действующих на основе специального права («золотой акции»)...................................................................... 265
10.3. Публичная и гражданско-правовая ответственность акционерных обществ и их должностных лиц 269
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 269
Глава 11. Государственная служба........................................... 271
11.1. Основы статуса государственной службы.................................. 271
11.2. Принципы государственной службы............................................. 273
11.3. Понятие государственно-служебного отношения..................... 276
11.4. Возникновение, изменение, приостановление и прекращение государственно-служебного отношения 279
11.5. Права и обязанности государственного служащего................. 283
11.6. Права, обязанности государственных служащих в сфере юрисдикционной деятельности 288
11.7. Ответственность государственного служащего......................... 290
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 298
Глава 12. Военно-служебные права и обязанности граждан Российской Федерации 299
12.1. Военная служба как особая разновидность федеральной государственной службы 299
12.2. Понятие военно-контрактных обязательств, виды военных контрактов 303
12.3. Реализация военно-служебных обязанностей по призыву в Вооруженных Силах Российской Федерации и ведомственных воинских формированиях................................... 304
12.4. Осуществление военнослужащим обязанностей военной службы во время пребывания в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, а также силовых министерств и ведомств 305
12.5. Легитимные возможности неисполнения гражданами Российской Федерации военно-служебных обязанностей; отсрочка и ее правовые предпосылки....................................... 306
12.6. Основы правовой регламентации статуса
военнослужащего................................................................................ 308
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 311
Глава 13. Административный статус муниципальных образований 312
13.1. Публичный статус органов местного самоуправления........... 312
13.2. Публичные имущественные отношения муниципальных органов и органов исполнительной власти 315
13.3. Разрешительная система в сфере муниципального регулирования 319
13.4. Публичная ответственность муниципальных органов и их должностных лиц 321
13.5. Специальные режимы муниципального регулирования......... 323
13.6. Муниципальная служба как особая разновидность негосударственных служебных отношений. Различия в правовом положении муниципального и государственного служащего; статус муниципальных должностных лиц................................................................................................................... 324
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 327
Глава 14. Публичный статус Общественной палаты Российской Федерации 328
14.1. Содержание публичных полномочий Общественной палаты Российской Федерации 328
14.2. Публичные отношения в сфере деятельности Общественной палаты Российской Федерации 329
14.3. Публичная компетенция Общественной палаты Российской Федерации 331
14.4. Ответственность должностных лиц за нарушение Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».................................................................... 333
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 335
Глава 15. Публичный статус общественных объединений....... 336
15.1. Участие общественных объединений в регистрационных отношениях 336
15.2. Публичные правомочия общественных объединений............. 341
15.3. Публичные обязанности общественных объединений при проведении государственного контроля 343
15.4. Ответственность общественных объединений. Публичные корпоративные санкции 345
15.5. Административная ответственность общественных объединений и их должностных лиц 348
15.6. Унифицированные и специальные публичные санкции.......... 349
15.7. Меры уголовного и иного публичного принуждения, применяемые к нарушителям законодательства об общественных объединениях..................................................... 350
15.8. Соотношение публичных и цивилистических санкций........... 352
15.9. Публичная ответственность должностных лиц
за нарушение законодательства об общественных объединениях 352
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 354
Глава 16. Публичная регламентация отдельных видов общественных объединений 356
16.1. Порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий 356
16.2. Уведомительная государственная регистрация профессиональных союзов; взаимоотношения профсоюзов с органами исполнительной власти.................................................. 360
16.3. Благотворительность как особая разновидность социально приоритетной деятельности 362
16.4. Особенности протекционистской политики
органов исполнительной власти в сфере деятельности общественных объединений 364
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 364
Глава 17. Методы государственного регулирования в сфере конфессиональных отношений 365
17.1. Государственная регистрация религиозных общественных объединений; факультативный и императивный режимы регистрационных отношений.......................................... 365
17.2. Статус общероссийской религиозной организации: понятие и особенности временно´го ценза 367
17.3. Ограниченная административная правоспособность представительств иностранных религиозных
организаций.......................................................................................... 368
17.4. Государственная религиоведческая экспертиза........................ 370
17.5. Публичные отношения в сфере деятельности религиозных объединений 370
17.6. Русская православная церковь и исполнительная власть....... 375
17.7. Внутренние установления религиозных организаций............. 379
17.8. Регламентации обрядовой и церемониальной
деятельности......................................................................................... 383
17.9. Методы государственного регулирования в сфере оборота предметов религиозного назначения 388
17.10. Регламентация международной религиозной
деятельности......................................................................................... 389
17.11. Имущественный статус религиозных организаций и государственное регулирование
их предпринимательской деятельности........................................ 390
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 394
Глава 18. Публичные атрибуты и символы............................. 396
18.1. Понятия атрибутов и символов....................................................... 396
18.2. Публичный статус Государственного флага Российской Федерации 398
18.3. Государственный герб Российской Федерации......................... 400
18.4. Государственный гимн Российской Федерации......................... 404
18.5. Публичный статус государственного языка Российской Федерации 407
18.6. Применение атрибутов публичной символики........................... 408
18.7. Государственные награды Российской Федерации.................. 410
18.8. Публичные атрибуты и символы субъектов Российской Федерации 411
18.9. Федеральные и региональные правила использования публичной символики 413
18.10. Использование публичной символики в общественно-политических мероприятиях 417
18.11. Ответственность за использование экстремистских атрибутов и символов 425
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 428
Глава 19. Особые административные режимы........................ 429
19.1. Понятие особого административного режима........................... 429
19.2. Таможенный режим............................................................................ 430
Понятие разрешительных и квазилицензионных
процедур............................................................................................. 430
Письменные и вербальные процедуры публичного санкционирования 433
Публичные информационные отношения
в таможенной сфере......................................................................... 435
Специальные таможенные режимы............................................ 440
Меры административного пресечения в сфере таможенного регулирования 442
Административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов 448
Нормативные и правоприменительные акты в сфере таможенного регулирования 452
19.3. Пограничный режим.......................................................................... 457
Публичный статус пограничного режима................................ 457
Меры административного пресечения...................................... 459
Организационно-правовая структура обеспечения пограничного режима 465
Ответственность за нарушение пограничного режима......... 468
19.4. Правовой режим чрезвычайного положения.............................. 472
Политико-правовые предпосылки введения чрезвычайного положения 472
Ограничения деятельности публичных органов..................... 473
Публичные санкции......................................................................... 476
19.5. Правовой режим военного положения.......................................... 479
Политико-правовые предпосылки введения военного положения 479
Публичные ограничения в условиях военного
положения.......................................................................................... 480
19.6. Правовой режим закрытых административно-территориальных образований 482
Предпосылки введения правового режима............................... 482
Цивилистические ограничения..................................................... 484
Публичные ограничения и санкции............................................ 485
Правовая регламентация режима ЗАТО................................... 486
19.7. Содержание публичного режима особых
экономических зон.............................................................................. 488
Предпосылки введения правового режима ОЭЗ...................... 488
Негосударственные субъекты правового режима ОЭЗ........ 490
Публичные договоры, устанавливающие статус участников правового режима ОЭЗ 494
Публичный контроль на территории ОЭЗ................................ 494
Ответственность за нарушение публичного
режима ОЭЗ....................................................................................... 496
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 497
Раздел II. ПУБЛИЧНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Глава 20. Публичные регистрационные процедуры................ 500
20.1. Политико-правовые предпосылки государственной регламентации 500
20.2. Публичная регистрация юридических фактов........................... 505
20.3. Государственная регистрация субъектов предпринимательства 512
20.4. Государственная регистрация физических лиц......................... 514
20.5. Государственная регистрация нормативных правовых
актов........................................................................................................ 516
Виды нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации 516
Публичные предпосылки регистрации нормативных
актов..................................................................................................... 517
Экспертные и иные процессуальные действия, обусловленные государственной регистрацией нормативных правовых актов................................................................................. 518
Учетные и контрольные функции в сфере нормотворческой деятельности 522
Ответственность за нарушение порядка государственной регистрации нормативных правовых актов 524
20.6. Государственная регистрация объектов недвижимости......... 526
Субъекты регистрационных отношений................................... 526
Стадии регистрационных отношений........................................ 530
Государственная регистрация специальных объектов недвижимости 532
20.7. Публичная регистрация имущественных сделок. Регистрация договоров финансовой аренды 535
20.8. Государственная регистрация договоров ипотеки................... 536
Содержание публичных регистрационных процедур.......... 537
Особенности пострегистрационных отношений.................... 540
Ответственность за нарушение порядка государственной регистрации договоров залога недвижимости 543
20.9. Публичная регистрация объектов движимого имущества...... 546
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 550
Глава 21. Процедуры управления публичным имуществом... 551
21.1. Учетные процедуры........................................................................... 551
Публичные и частноправовые предпосылки осуществления учетных процедур 551
Стадии осуществления учетных процедур.............................. 554
Экспертная стадия.................................................................... 554
Приостановление учетных мероприятий на экспертной стадии 556
Стадия аналитической обработки информации............. 557
Стадия обжалования................................................................ 558
Специальные процедуры учета публичного имущества..... 559
Содержание специальных процедур учета........................ 559
Ответственность за нарушение специальных процедур учета 562
Учетные обязанности...................................................................... 563
Содержание учетных обязанностей..................................... 563
Правовая регламентация исполнения публичных учетных обязанностей 565
Публичная ответственность за нарушение учетных процедур 567
21.2. Процедуры оценочной деятельности............................................ 568
Публичное предназначение оценочной деятельности и ее содержание 568
Стадия публичной регламентации............................................. 571
Квазиоценочные процедуры......................................................... 574
Содержание контрольных процедур.......................................... 575
Процедуры публичного надзора................................................. 576
Содержание юридической ответственности: корпоративные, публичные и частноправовые санкции 579
Вопросы и задания для самоконтроля..................................................... 584
Глава 22. Публичная регламентация....................................... 586
22.1. Публичная регламентация контрольного правомочия............ 586
