Данная тема касается общих механизмов деятельности любых органов исполнительной власти независимо от того, какую именно деятельность они осуществляют. Административный процесс – это столь же общие нормы, которые распространяются на все виды административной деятельности. В этом отношении административный процесс вместе с учением об административном действии составляет существо административно-правового регулирования.
С 60-х годов разделяют два подхода к пониманию административного процесса
негативный, юрисдикционный (проф. Н.Г.Салищева): процесс возникает только тогда, когда есть спор, принудительное применение нормы права.
Логика подхода - сравнивая с другими видами юридических процессов, Салищева пришла к выводу, что о процессе имеет смысл говорить только тогда, когда речь идет о юрисдикционной деятельности государственных органов, чаще всего, когда речь идет о привлечении к ответственности или о принудительном применении норм права. Длят того, чтобы обосновать свой подход, она приводила в пример уголовный процесс и гражданский процесс: в первом случае речь идет о принудительном привлечении к ответственности, во втором – о принудительном применении норм права. Когда речь идет об административной деятельности (деятельности органов исполнительной власти), то Салищева, проводя аналогию, писала, что здесь тоже есть виды деятельности, условно говоря позитивные, которые регламентировать нет необходимости, регламентации требует только та часть деятельности государственной администрации, которая связана с привлечением к ответственности (производство по делам об административных правонарушениях) или в случае разрешения споров в рамках несудебной юрисдикционной процедуры (например, разбор жалоб, подаваемых на действия или решения государственных органов или должностных лиц, в административном порядке). При этом, с точки зрения Салищевой, для участников административных отношений, для частных лиц в первую очередь, (процессуальная) защита в рамках иных, неюрисдикционных отношений не требуется. Последнее и есть то принципиальное положение, которое оспаривал Сорокин, его позиция отличается именно в этом. Собственно, в каком-то смысле они исходили из одной посылки – нужно защищать граждан и их интересы должны быть защищены процедурно в не меньшей степени, чем нормами материального права – вопрос заключался только в том, в каких отношениях нужно защищать, а в каких нет.
позитивный, управленческий (проф. В.Д.Сорокин): процедурно должно быть урегулировано любое управленческое правоотношение, т.к. оно связано с осуществлением власти. Несмотря на то, что речь идет, например, не о привлечении к ответственности, а об иной, обычной, условно говоря позитивной деятельности государственной администрации (не в смысле гос. услуг и т. д.), нужно процедурно защищать интересы частных лиц, т. к. в этом случае речь идет о реализации власти, которая по природе своей вредоносна и представляет угрозу для них, à защищать граждан нужно независимо от того, идет ли речь о привлечении к ответственности или об обычной деятельности государтсвенной администрации, связанной с реализацией властных полномочий. Любая властная деятельность должна быть максимально процедурно урегулирована.
Сорокин победил – сегодня в большинстве публикаций и учебных пособий больше речь идет о подходе Сорокина и даже сама Салищева если не полностью признала свою неправоту, то по крайней мере сказала, что она “вовсе не то имела в виду”.
Административный процесс, как и все административное право в целом, имеет главной своей целью защитить гражданина от возможного произвола. В этом отношении нормы, устанавливающие процедуры преследуют ту же цель, что и нормы материального права, но добиваются ее другими средствами. Любая процедура преследует цель обеспечить такую последовательность совершения действий, чтобы она гарантировала по крайней мере учет интересов участников производства.
Соотношение понятий «процедура», «процесс», «производство». С терминологией все очень неопределенно, нет устоявшегося понимания того, чем эти термины друг от друга отличаются.
Будем говорить об административном процессе как об общем явлении, общем институте административного права. Процесс предполагает регулирование административных процедур. С этой точки зрения понятия административного процесса и административных процедур в общем виде мы будем употребляться практически как синонимы. Понятие административного производства будет для нас более узким и частным случаем административного процесса – в частности, мы будем говори о разных видах административных производств в рамках административного процесса.
Понятие административного дела. С точки зрения процедурного (процессуального – кому как больше нравится) регулирования мы будем употреблять еще одно понятие, которое тоже не является общепризнанным и устоявшимся (даже в нашем законодательстве) – понятие административного дела. Также как судебная деятельность распадается на набор конкретных дел, то же самое происходит и в государственной администрации, там тоже есть определенное производство, связанное с конкретным поводом, которое может быть обозначено административным делом. Любая деятельность государственной администрации строится на практике по принципу – есть некий повод, который, после его фиксации, влечет возбуждение административного дела (см. выше – факт влечет последствия после его фиксации). Дела могут быть разными по масштабам и по объему. Почему эта терминология не устоялось – все несколько подпортила Конституция в которой сказано, что суды рассматривают гражданские, уголовные и административные дела. Понятно, что это дела в другом смысле - это дела, связанные со спорами, вытекающими из административных правоотношений, в судах. Но все равно понятие административного дела стало сдвигаться в сторону судебной процедуры рассмотрения, а в рамках государственной администрации стало не принято говорить об административных делах.
