В целом издание нормативных актов для органов исполнительной власти нехарактерно и по общему правилу недопустимо, по общему правилу органы исполнительной власти должны исполнять законы, но не участвовать в нормотворчестве – этот вывод следует из общего конституционного принципа разделения властей.
Однако с самого начала существования исполнительной власти ее органы издают нормативные акты. Это противоречие пытались решить по-разному, в дореволюционной отечественной литературе обсуждались разные подходы, которые можно было бы использовать для объяснения такого фактического положения дел, но все варианты, которые обсуждались оказывались неприемлемыми по тем или иным причинам, кроме одного –
единственный вариант, который получил наиболее внятное теоретическое обоснование и который сегодня рассматривается в качестве главного теоретического постулата, обосновывающего нормотворчество органов исполнительной власти – Делегированность нормотворческих полномочий от законодательной власти исполнительной власти
Делегированность предполагает, что изначально у исполнительной власти нормотворческих полномочий нет (в силу самой ее природы). Все нормотворчество, которое осуществляет исполнительная власть, она осуществляет на основе делегированных (непосредственно в законе) ей законодательной властью полномочий. Когда государственный орган наделяется правом издать нормативный акт, закон должен определять, что в целом тот или иной вопрос может быть урегулирован на уровне исполнительной власти и предполагается, что должны устанавливаться общие условия издания нормативного акта исполнительной властью.
Общетеоретическим и конституционным основанием для идеи делегирования является толкование принципа о недопустимости ограничения прав граждан иначе как федеральным законом. Поскольку любое властное полномочие предполагает власть, которая связана с возложением обязанностей на лицо, а такое возложение есть ограничение прав и свободы для данного лицаàсоответственно, это ограничение может быть сделано только законом. Органы исполнительной власти в этих очерченных законодателем пределах могут ограничение конкретизировать, но не расширять их. Именно поэтому в отношение нормотворческих функций органов исполнительной власти есть общее представление о том, что нормативные акты могут издаваться правительством и другими органами исполнительной власти только на основании и во исполнение законов, ст. 115 Конституции – в отношении правительства прямо так и говориться, за пределы того, что делегировано правительство осуществлять нормотворчество не может. Это кстати принципиально отличает правительство от президента, который при всей его тесной связи с исполнительной властью радикально по другому осуществляет нормотворческую деятельность: президент не связан делегированием.
Конституционный суд в Постановлении Конституционного Суда РФ 27.01.2004 №1-П пришел к выводу, что нормотворчество органов исполнительной власти может быть двух видов
1) Делегированное законодательство - ситуация, когда законодатель то правоотношение, которое подлежит регулированию органами исполнительной власти, по существу никак не урегулировал, полная передача нормотворческих полномочий от законодательной власти исполнительной (по терминологии КС РФ – вопрос не получил содержательного регулирования в законе). Например – правила дорожного движения в РФ – у правительства нет почти никаких ограничений, кроме того, что в законе написано, что в РФ устанавливается правостороннее движение, в законе больше ничего по поводу прав и обязанностей не сказано à правительство на основании и во исполнение такой нормы закона, делегирующей право установить правила дорожного движения, может написать все, что угодно, законодатель никаких конкретных ограничений не установил. КС РФ пришел к выводу, что судебная проверка нормативного акта, принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, невозможна без установления соответствия такого акта Конституции Российской Федерации с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти.[S20] Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности такого нормативного акта, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, проверка судами общей юрисдикции этих нормативных актов недопустима. (в постановлении КС фигурировали нормативные акты Правительства и верховный суд - себе)
2) Ситуация, когда вопрос получил содержательное регулирование в законе - в этом случае органам исполнительной власти отводится во много техническая роль, они устанавливают порядок, процедуру, механизм реализации законодательных норм (например определение органа, который будет осуществлять деятельность в соответствующей сфере, механизма издания определенного индивидуального административного акта) Например: лицензирование – закон определяет перечень видов деятельность, которые подлежат лицензированию и в этой части правительству никаких полномочий не делегируется, правительству остается только издание нормативного акта о том, какой орган будет выдавать лицензии, какие необходимо представить документы в этот орган, чтобы получить лицензию и т. д. – вопросы, которые носят технический характер, связаны с реализацией норм закона, но не с содержательным регулированием. Но не надо преуменьшать здесь роль исполнительных органов – может возникать ситуация, когда конкретизация норм закона органом исполнительной власти производится так, что существенно корректирует содержание закона. По мнению КС РФ проверка таких нормативных актов может осуществляться уже судами общей юрисдикции.
Главный нормативный акт, который регулирует нормотворчество органов исполнительной власти - Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
К нему действует Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. N 88 г. Москва "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"
Правительство издало этот нормативный акт как высший орган исполнительной власти, урегулировав деятельность всех органов исполнительной власти, связав в том числе и самое себя определенным порядком издания нормативных актов. Это постановление обязательно для всех федеральных органов исполнительной власти, но для органов исполнительной власти субъектов оно не актуально, т. к. на уровне субъектов РФ есть свои высшие органы исполнительной власти, определяющие условия нормотворчества.
Почему данные правила установлены не законом?
1) Считается, что законодатель кроме делегирования общих полномочий по изданию нормативных актов более никак не должен вмешиваться в издание нормативных актов органами исполнительной власти, в этой части законодатель связан принципом разделения властей и, передав полномочия исполнительной власти, он уже не вправе вмешиваться в механизм реализации этих полномочий.
2) На уровне акта правительства предполагалось установить не только принципиальные и действительно существенные правила, но и многие технические требования (например существенное правило о том, что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не должны издаваться в виде писем и телеграмм, техническое – нормативный акт должен состоять из пунктов, которые нумеруются арабской цифрой с точкой (на законодательном уровне утвердить такие технические правила можно было бы утвердить только в качестве шутки))
Кто именно издает нормативные акты.
Могут ли административные акты издаваться органами не входящими в систему федеральных органов исполнительной власти, если это делегировано им законом – да, могут (уже говорили, просто повторяю)
Издание нормативного акта всегда относится к полномочиям органа исполнительной власти – никакие структурные подразделения во главе с их руководителями не вправе издавать нормативные предписания, это вправе делать только орган в целом.
Был момент, когда ФНС испытывала реальную необходимость издать разъяснение по вопросам взимания регионального налога, и понятно, что это разъяснение не должно было издаваться на уровне всей ФНС, это должны были сделать ее территориальные органы. По поводу них есть практическая проблема – с одной стороны территориальные органы федеральных органов исполнительной власти являются самостоятельными органами и с этой точки зрения они могли бы претендовать на полномочие по изданию нормативных актов, НО это прямо им прямо запрещено (тем самым постановлением № 1009)à
