Административный договор – это соглашение, заключаемое государственным органом в рамках реализации его публично-правовых полномочий и направленное на осуществление публично-правовой, властной деятельности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации
Возможно ли существование такого явления как административный договор? По этому поводу споры не утихают. Основные аргументы против
Для административного права характерна властность – любые административные правоотношения связаны с осуществлением власти. Следовательно, при осуществлении власти нет никаких других вариантов кроме одностороннего властного волеизъявленияàВсе, что касается реализации административных полномочий так или иначе может быть связано только с изданием административных актов или с совершением юридически-значимых действий à договор в административных правоотношениях не допустим в принципе, потому что он может использоваться только для прикрытия реальной односторонне направленной власти государственных органов, которые осуществляют административные функции. Если есть договор, значит это договор гражданско-правовой, но не административный.
Во многих ситуациях такая логика оправдана реальным положением вещей, но тем не менее такая точка зрения современным условиям не соответствует, в первую очередь условиям административной реформы, которая предполагает, что государство разворачивается к человеку лицом и строит свои отношения с гражданами не на принципах командования, а на прицнипах сотрудничества (не во всех случаях конечно – когда речь идет о задержании правонарушителя, то там остается властность и применение юридической силы, если потребуется. Имеем в виду только обычное течение жизни). Если государство будет соотносить свою деятельность с интересами частных лиц, в том числе если интересы государства и частных лиц будут согласовываться в том числе в юридической форме, то это будет куда более эффективнее, чем диктовка государством своих условий. Для достижения цели государству необходима поддержка граждан, которую оно разумеется не получит, если будет обращаться с гражданами в стиле командования
Если мы признаем существование административного договора, то встает вопрос – любые ли договоры, заключаемые государственными органами, могут признаваться административными? Позиции -
1) Любые договоры, заключаемые государственными органами можно считать административными.
2) В деятельности государственной администрации можно выделять как административные договоры, так и договоры принципиально иной природы (прежде всего гражданско-правовые).
3) Любые договоры, которые заключаются государственными органами носят гражданско-правовой характер.
Когда мы смотрим на эту ситуацию практической точки зрения, у нас появляются несколько обстоятельств, которые затрудняют решение вопроса о квалификации договора, которые затрудняют решение вопроса о квалификации договора -
1) Государство, даже осуществляя деятельность в форме участника Гражданского Оборота, даже заключая сделки, все равно преследует определенный публичный интерес, оно все равно не действует в частном интересе как другие участники гражданского оборота и с этой точке зрения говорить о гражданско-правовом договоре в его исконном с точки зрения правовой природы смысле достаточно сложно, т. к. они заключаются участниками гражданского оборота прежде всего в своем интересе, коих у государства обнаруживаться не должно. Тем более государство – субъект достаточно специфический, в реальности государство не может выступать в гражданском обороте самостоятельно и действует только через свои органы. В конечном счете, получается, что отличить ситуации, когда государственные органы представляют государство как субъект публичного права и ситуации, когда государственные органы представляют государство как субъект гражданского права, бывает достаточно трудно.
2) Законодательство не знает понятия административного договора – нет такого термина, нет отдельного правового регулирования административного договора, есть общие положения об обязательствах ГК, где есть ряд статей, которые регулируют порядок заключения, исполнения, расторжения и т. д. договоров. Если возникает конфликт с заключением какого-либо договора, то суды государственные органы имеют явственную склонность апеллировать к положениям Гражданского кодекса, потому что больше не к чему, и здесь им приходиться обосновывать, что речь идет именно о гражданско-правовом договоре, а не об административном.
Собственно все эти обстоятельства сильно затрудняют возможность выделить административный договор и отделить от гражданско-правового договора (например, договор поставки для государственных нужд – с одной стороны речь идет о государственных нуждах (если говорить о закупке каких-либо товаров, то государственный орган закупает что-либо даже не для своих нужд, а для нужд целого ряда государственных структур), с другой – речь идет о закупке определенного товара. Это будет гражданско-правовой договор, т. к здесь однозначно идет речь именно об имущественных правоотношениях, которые обладают очень явственными признаками, которые характерны для отношений, возникающих из гражданско-правовых договоров. По содержанию договор подпадает под регулирование гражданского законодательства и с этой точки зрения считаться административным не может.
Что же может тогда считаться административным договором?
Административный договор отличают следующие особенности:
1) регулируется нормами публичного права (не только с точки зрения механизма заключения, но и с точки зрения содержания этого договора, т. е его содержание должно предполагать некий специальный режим осуществления полномочий органа исполнительной власти. Этот специальный режим предполагает, что отношения, оформляемые с помощью договора, будут публичными, а именно административными правоотношениям)
2) обеспечивается защита общественных, публичных интересов (Признак предполагает наличие публичного интереса. Если государственный орган удовлетворяет собственные организационные потребности, то имеет место договор, который не может считаться административным. Это договор связанный, например, с материально техническим обеспечением государственного органа. В этом отношении нужно разделять общий публичный интерес, заложенный в основу реализации исполнительной власти и интерес, который преследует конкретный государственный орган, связанный с организацией его работы.)
3) одна из сторон административного договора – государственный орган, заключая этот договор, орган реализует свою публично-правовую компетенцию и действует в рамках публично-властных полномочий, которые ему предоставлены в системе исполнительной власти; Когда орган реализует свою гражданскую правоспособность, он не может рассматриваться как участник административного договора
4) заключение административного договора – сложный юридический состав, включающий, помимо собственно договора, также односторонний административно-правовой акт (например, при поступлении на государственную службу - служебный контракт и приказ о назначении на должность). Этот признак вообще характерен для механизма принятия решений в органах исполнительной власти и поэтому в меньшей степени позволяет нежели остальные позволяет отличить гражданско-правовой, от административного. (Например, приватизация – понятно, что, в конечном счете, приватизация состоится заключением договора купли-продажи, но этому все равно должно предшествовать принятие нескольких административных актов)
Административные договоры можно разделить на следующие виды:
– (I) договоры, заключаемые внутри системы государственной администрации и связанные с регулированием внутренних административных правоотношений: служебный контракт и соглашение о передаче полномочий между органами исполнительной власти (ст.26.8 Закона №184-ФЗ). Если соглашение еще играет реальную роль в регулировании передачи исполнения части полномочий, то служебный контракт фактически правового значения почти не имеет – в основном все условия прохождения государственной службы определяются нормативными актами императивно.
– (II) договоры, заключаемые между государственными органами и частными лицами: инвестиционные договоры различных видов (кафедра коммерческого права не согласна[S22] с тем, что это административные договоры, считает их гражданско-правовыми). – соглашение о разделе продукции, концессии (Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"). Договор концессии – то, что отличает его от договора аренды объекта, находящегося в государственной собственности, есть некий специфический публичный интерес в реализации проекта и ряд специфических обязательств, связанных с этой заинтересованностью, которые возлагаются на концессионера в связи с участием в концессионном проекте.
