Понятие, назначение и правовые основания специальных административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Классификация САПР призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти административно-правовой инструментарий, с тем, чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый социальный статус.

В зависимости от подведомственности САПР могут быть разделены на три группы: федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти; региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Федерации; местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований.

В зависимости от объекта-носителя выделяют: территориальные режимы – режим закрытого административно-территориального образования, военного положения, карантин, режим исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей; объектные режимы – режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режим ИВС, СИЗО, ИТУ; режим обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение – режим оружия, наркотических, веществ, ядов, документов, содержащих государственную тайну, паспортный режим; функционально-деятельностные режимы – режим деятельности органов МЧС РФ, противопожарный режим, эвакуационный режим, режим контртеррористической операции, таможенный режим.

По предмету регулирования САПР подразделяются на: природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов); режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию); режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).

По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на: ординарные; экстраординарные – это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организаций, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий[79].

В зависимости от целевой направленности режимы подразделяются на: административно-распорядительные (режим управления государственным имуществом, режим предоставления публичных услуг и т.д.); административно-охранительные (таможенный режим, пограничный режим)[80].

В зависимости от времени действия выделяются режимы: постоянные (паспортный режим, режим секретности); временные (режим чрезвычайного положения, режим военного положения и др.).

Представленная далеко не полная классификация позволяет сделать вывод о том, что САПР весьма разнообразны, и каждый из них обладает своей целью, задачами, основания введения, системой органов государственной власти, осуществляющей данный режимы.

Рассмотрим некоторые административно-правовые режимы более подробно.

Законодательной основой военного положения является Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г.[81], Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г.[82], «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ» от 26 февраля 1997 г.[83], иные нормативные правовые акты.

Согласно ст. 87 Конституции РФ военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Военное положение - это особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

В период действия военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, официальному опубликованию и передается на утверждение Совета Федерации, который обязан рассмотреть его в течение 48 часов.

Режим военного положения включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

В качестве основного элемента режима военного положения выступает система мер и временных ограничений, которые условно можно разделить на две группы: 1) меры, которые применяются только на территории, на которой введено военное положение; 2) меры, которые могут применяться как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

К первой группе мер относятся меры, указанные в ст. 7 ФКЗ «О военном положении». На территории, на которой введено военное положение, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации применяются меры по организации производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований, создаваемых на военное время, и для нужд населения.

На основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры: 1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов; 2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики; 3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы; 4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; 5) приостановление деятельности ряда политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений; 6) привлечение граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; 7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; 8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; 9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; 10) запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, задержание граждан на срок до 30 суток и задержание транспортных средств и ряд других мер.

На территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся.

Ко второй группе мер относятся меры, которые могут применяться как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено. Эти меры вводятся в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд и для нужд населения. К таким мерам относятся введения временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временное изменение форм собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установление особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

Для обеспечения режима военного положения в порядке, установленном нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, могут быть привлечены Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.

Военное положение, введенное на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях отменяется указом Президента Российской Федерации после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается.

В процессе жизнедеятельности общества возможно возникновение экстраординарных, чрезвычайных ситуаций, которые требует введения специальных мер, направленных на обеспечение нормального функционирования государства. В этих ситуациях возникает необходимость введения чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях. Режим чрезвычайного положения допускает установленные Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Правовой основой института чрезвычайного положения являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»[84].

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» устанавливает, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Так, в связи с аномально высокой температурой воздуха 2 августа 2010г. Указом Президента РФ было объявлено чрезвычайное положение в Республике Марий Эл, Республике Мордовия, Владимирской, Воронежской, Московской, Нижегородской и Рязанской областях[85].

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток. По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным, если оно не продлено указом Президента. Президент вправе отменить свой указ о введении чрезвычайного положения, если были устранены обстоятельства, послужившие основание для введения чрезвычайного положения.

В качестве основного элемента режима ЧП выступает система чрезвычайных мер и временных ограничений - совокупность норм и административно-организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей. При этом ряд прав и свобод не подлежат ограничению согласно ст. 56 Конституции РФ и требованиям международно-правовых актов. Это право на жизнь, право на достоинство личности, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свобода совести, свобода вероисповедания, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод, на получение квалифицированной юридической помощи и другие (ст. ст. 20, 21, 23 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции РФ).

Все меры и временные ограничения, указанные в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» в зависимости от оснований введения ЧП можно классифицировать на три группы:

1) меры и ограничения общего характера, которые могут применять независимо от оснований введения ЧП (ст. 11 Закона «О чрезвычайном положении»).

2) меры и ограничения, которые могут применять в дополнении к первой группе мер при наличии обстоятельств введения ЧП, которые указаны в п. «а» ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» (попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты);

3) меры и временные ограничения, которые могут применяться в дополнении к первой группе мер при наличии обстоятельств введения ЧП, указанных в п. «б» ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» (чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий).

1. Меры и временные ограничения, которые могут применяться независимо от оснований введения чрезвычайного положения указаны в ст. 11 ФКЗ «О ЧП». К таким мерам относятся:

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее;

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств и другие;

д) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок;

е) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.

Ко второй группе мер и временных ограничений относятся меры и ограничения, указанные в ст. 12 закона. Это: а) введение комендантского часа; б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации; в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; д) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца и другие.

К третьей группе мер и временных ограничений относятся меры и ограничения, указанные в ст. 13 закона, а именно: а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы; г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; д) мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Кроме того, на территории, на который введено ЧП в течение всего периода его действия не проводятся выборы и референдумы.

Правовой основой режима секретности являются Конституция, законы РФ «О безопасности», «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г.[86], а также ряд подзаконных нормативно-правовых актов.

Режим секретности – это специальный административно-правовой режим, созданный для обеспечения государственной тайны.

Режим секретности является постоянным, общегосударственным. Его требования обязательны для исполнения на территории РФ и за ее пределами органами власти, местного самоуправления, предприятиями и организациями, должностными лицами и гражданами, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне.

Главные элементы режима секретности: правила засекречивания, защиты государственной тайны, рассекречивания.

Отнесены к государственной тайне и засекречены могут быть названные в законе сведения в военной области, о внешней политике, экономике, научно-исследовательских и проектных работах, технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, о разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности.

Установлены три степени секретности и соответствующие им грифы, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительных документах на него: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно».

К сведениям особой важности следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

К совершенно секретным сведениям следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

К секретным сведениям следует относить все иные сведения из числа сведений, составляющих государственную тайну. Ущербом безопасности Российской Федерации в этом случае считается ущерб, нанесенный интересам предприятия, учреждения или организации в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной области деятельности[87].

Специальным административно-правовым режимом является режим Государственной границы. Режим Государственной границы включает в себя правила: содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Режим Государственной границы устанавливается Законом «О Государственной границе Российской Федерации»[88], другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

Правилами содержания Государственной границы регулируется порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы.

Пересечение Государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении; при этом не допускается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства.

Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Воздушные суда пересекают Государственную границу по специально выделенным воздушным коридорам пролета с соблюдением правил[89], устанавливаемых Правительством Российской Федерации и публикуемых в документах аэронавигационной информации.

Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу включает осуществление пограничного контроля, таможенного контроля, а также осуществление санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного, транспортного контроля и контроля за исполнением владельцами транспортных средств установленной обязанности по страхованию своей гражданской ответственности.

В соответствии с общей концепцией административной реформы, контроль в пунктах пропуска должен обеспечивать: а) минимизацию времени его проведения; б) исключение дублирующих функций и действий; в) сокращение количества взаимодействий должностных лиц государственных контролирующих органов с контролируемыми лицами, транспортными средствами, грузами, товарами и животными, в том числе за счет реализации принципа «одного окна»[90].

Пункты пропуска через Государственную границу устанавливаются международными договорами Российской Федерации[91] или Правительством Российской Федерации по представлениям федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, согласованным с пограничными органами и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с учетом интересов сопредельных и других иностранных государств.

Одним из административно-правовых режимов является паспортный режим. Паспортный режим – это установленный порядок функционирования органов государственной власти по выдаче гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационному учету граждан по месту пребывания и по месту жительства.

Правовой основой паспортного режима являются Конституция РФ, Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[92], «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[93], «О гражданстве Российской Федерации»[94], Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»[95], утвержденное правительством «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации»[96] и ряд других нормативно-правовых актов.

Среди многочисленных документов, которые имеют российские граждане, особую роль играет паспорт. Он является основным документом, удостоверяющим личность. В соответствии с положением о паспорте гражданина Российской Федерации его обязаны иметь все россияне, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории России.

В паспорте содержатся такие сведения о личности как, фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения. Кроме того, в паспорте производятся обязательные отметки и записи о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета, об отношении к воинской обязанности, о регистрации и расторжении брака, о детях, не достигших 14-летнего возраста, о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ, о выдаче основного документа, удостоверяющего личность гражданина России за ее пределами.

По желанию гражданина в паспорт также производятся отметки о группе крови и резусе-факторе, об идентификационном номере налогоплательщика.

Срок действия паспорта органичен: от 14 лет – до 20-летнего возраста; от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста; от 45 лет – бессрочно. По достижении гражданином 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.

На граждан России паспортный режим возлагает две главные обязанности: иметь паспорт и соблюдать правила регистрационного учета. Обязанность иметь паспорт означает обязанность получить паспорт, заменить его, хранить, сдавать.

Второй обязанностью для граждан является обязанность соблюдать правила регистрационного учета. Это включает в себя обязанность регистрироваться по месту жительства, регистрироваться по месту временного пребывания, не допускать проживание на занимаемых жилых помещениях граждан РФ без паспорта, без регистрации, принимать меры для своевременной регистрации приглашенных иностранных граждан и лиц без гражданства (ст., ст. 19.15-19.18 КоАП РФ).

Для обеспечения безопасности граждан и защиты государственного строя большинство государств предусматривает введение на своих территориях или их отдельных частях особых правовых режимов. Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или иных политических конфликтов либо внешней агрессии. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории. В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 года трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Министерство внутренних дел и его территориальные органы совместно с Федеральной службой безопасности, Министерство обороны принимают непосредственное участие в осуществлении правового режима закрытых административно-территориальных образований.

Формирование такого режима объясняется наличием на данных территориях объектов военного, научного и иного социального назначения. В пределах закрытого административно-территориального образования, а также на специально отведенных прилегающих к нему территориях устанавливаются соответствующие режимы, основной целью которых является обеспечение необходимой общественной безопасности[97].

Основным нормативно-правовым актом, определяющим правовое положение закрытого административно-территориального образования является Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

К закрытым административно-территориальным образованиям относятся Железногорск Красноярского края, Мирный Архангельской области, Краснознаменск, Восход, Молодежный, Власиха, Звездный городок Московской области[98]. ЗАТО расположены в 22 субъектах Российской Федерации.

Положение о режимах конкретных закрытых административно-территориальных образований утверждается Правительством РФ[99].

Решение о создании (об упразднении) закрытого административно - территориального образования принимается Президентом Российской Федерации по предложению Правительства.

Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает:

установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании;

ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями;

организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

Режим секретности предполагает допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.

Допуск к государственной тайне – это процедура оформления права граждан на доступ к сведеньям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведения работ с использованием таких сведений.

Допуск должностных лиц и граждан России к государственной тайне производится в порядке разрешительного производства. Заинтересованные лица подают заявления в компетентные органы, прилагая необходимые документы. С учетом результатов проверочных мероприятий принимается решение о допуске или об отказе в нем.

Допуск связан с обязательствами по нераспространению сведений, составляющих государственную тайну, с согласием на проведение в отношении лица полномочными органами проверочных мероприятий. Допуск связан с согласием лица на частичное, временное ограничение права на выезд за границу.

Рассекречивание сведений и их носителей – снятие ранее введенных ограничений на распространение информации и на доступ к ее носителям. По общему правилу срок засекречивания не должен превышать тридцать лет, и носители государственной тайны рассекречиваются не позднее сроков, установленных при их засекречивании.

Сведения об оперативно-розыскной, разведывательной деятельности никогда не должны быть рассекречены[100].

Режим допуска можно рассматривать в более широком смысле, так как он предполагает доступ не только к государственной информации, но и наркотическим средствам и психотропным веществам, к осуществлению отдельных видов деятельности (например, международных автомобильных перевозок[101], медицинской и фармацевтической деятельности[102]).

Так, например, допуск лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами предусматривает ознакомление этих лиц с законодательством РФ о наркотических средствах и психотропных веществах, а также включение в трудовой договор (контракт) взаимных обязательств администрации организации и лица, связанных с оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Не допускаются к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами лица, не достигшие 18-летнего возраста, имеющие непогашенную или неснятую судимость за преступления, лица, которым предъявлено обвинение в совершении преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, больные наркоманией, токсикоманией и хроническим алкоголизмом.