Правовой основой административно-правового института предложений и заявлений граждан является Федеральный Закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2006 года (далее – ФЗ «Об обращениях граждан») и многие другие нормативно-правовых акты, принятые на подзаконном уровне[67].
Становление правовой основы институтов предложений и заявлений уходит своими корнями в далекое прошлое – во времена Киевской и Московской Руси. Общерусское законодательство после выхода в 1497 году Судебника дало право, говоря современным языком, обращаться с заявлениями и предложениями ко всем олицетворяющим власть лицам – вплоть до самого государя. В течение пяти веков это право подвергалось изменениям под влиянием политических, социально-экономических условий, складывающихся в стране, личностей политических деятелей, приходящих к власти. Было время, когда крепостным крестьянам запрещалось жаловаться на помещиков и когда дворянство лишалось права представлять коллективные жалобы государю, Сенату. Российская история знает примеры народных бунтов, вызванных невозможностью подать челобитную царю. И тем не менее право граждан обращаться в органы государственной власти совершенствовалось, все белее и более отвечая интересам и государства, и широких масс.
Демократические преобразования, затронувшие Россию в последнее десятилетие ушедшего века, коренным образом изменили отношение властных структур к обращениям граждан. Оно «очистилось» от партийного диктата, идеологических догм и наслоений и обуславливается исключительно нормативно-правовыми актами.
Важным шагом на этом пути стала принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право на судебную защиту, возмещение причиненного морального и материального ущерба закреплено в ст.ст. 24, 33, 46, 52, 53, 55 и ряде других статей Основного закона России. Аналогичные нормы закреплены в конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, уставах субъектов Российской Федерации.
Целями рассматриваемого правового института выступают не только «обслуживание» положений Конституции России, но и обеспечение государством обратной связи от различных объектов управления.
Несмотря на то, что количество обращений граждан в органы исполнительной власти год от года растёт, механизмы реагирования на них совершенствуются недостаточно активно.
Субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В отличие от граждан России, две последние категории лиц не обладают правом на обращение в его конституционном аспекте, т.е. когда в содержании права заключена политическая составляющая. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения реформирования государственной власти. Действующее законодательство позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре.
Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Правовой основой для такого вывода служат ст. 52 и 53 Конституции РФ о возможности каждого обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти.
Субъектами рассмотрения обращений граждан и организаций являются органы публичной власти. Это государственные органы на федеральном и региональном уровнях и органы местного самоуправления.
Обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий[68]. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, автор вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям.
Граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства вправе лично или через своих представителей, уполномоченных в установленном законом порядке, обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к их должностным лицам, государственным служащим, к руководителям предприятий, учреждений и общественных объединений, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов. Личную ответственность за организацию приема и рассмотрение обращений граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители, в том числе руководители подразделений, которым поручено рассмотрение обращений.
В работе с обращениями и при приеме посетителей должна соблюдаться высокая культура обращения с гражданами, уважительное отношение к их запросам и мнениям.
Особое внимание следует уделять обращениям, поступившим от инвалидов и участников Великой Отечественной войны, при этом необходимо исключить случаи их формального рассмотрения.
